Det nya punktskattedirektivet

Betänkande 2009/10:SkU18

2009/10:SkU18 Det nya punktskattedirektivet

Skatteutskottets betänkande

2009/10:SkU18

Det nya punktskattedirektivet

Sammanfattning

I betänkandet tillstyrker utskottet regeringens förslag i proposition 2009/10:40 om genomförande av ett nytt punktskattedirektiv. Direktivet föranleder ändringar i lagen (1994:1563) om tobaksskatt, lagen (1994:1564) om alkoholskatt, lagen (1994:1776) om skatt på energi samt lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter. Ändringar görs vidare i skattebetalningslagen (1997:483) och i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet.

Lagförslagen föreslås i regel träda i kraft den 1 januari 2010 och föreslås tillämpas fr.o.m. den 1 april samma år.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Det nya punktskattedirektivet

Riksdagen antar regeringens i propositionen framlagda förslag till

1. lag om ändring i lagen (1994:1563) om tobaksskatt,

2. lag om ändring i lagen (1994:1563) om tobaksskatt,

3. lag om ändring i lagen (1994:1564) om alkoholskatt,

4. lag om ändring i lagen (1994:1564) om alkoholskatt,

5. lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi, utom vad avser 2 kap 1§,

6. lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi,

7. lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483),

8. lag om ändring i lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter,

9. lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2009/10:40 i denna del.

Stockholm den 24 november 2009

På skatteutskottets vägnar

Lennart Hedquist

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Lennart Hedquist (m), Lars Johansson (s), Annicka Engblom (m), Laila Bjurling (s), Ulf Berg (m), Jörgen Johansson (c), Raimo Pärssinen (s), Christin Hagberg (s), Lena Asplund (m), Fredrik Olovsson (s), Lennart Sacrédeus (kd), Karin Nilsson (c), Helena Leander (mp), Gustav Nilsson (m), Hans Olsson (s), Agneta Berliner (fp) och Peter Pedersen (v).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I ärendet behandlar utskottet regeringens proposition 2009/10:40 Det nya punktskattedirektivet. I propositionen lämnas förslag till genomförande av rådets direktiv 2008/118/EG av den 16 december 2008 om allmänna regler för punktskatt och om upphävande av direktiv 92/12/EEG (punktskattedirektivet). Direktivet genomförs i huvudsak genom ändringar i lagarna (1994:1563) om tobaksskatt, (1994:1564) om alkoholskatt och (1994:1776) om skatt på energi samt lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter. Ett par ändringar föreslås i skattebetalningslagen (1997:483). Slutligen föreslås följdändringar i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet.

Propositionen innehåller slutligen också en justering av bestämmelserna om proviantering av fartyg med skattefria alkohol- och tobaksvaror.

Utskottet samordnar två förslag till ändring i 2 kap. 1 § lagen (1994:1776) om skatt på energi: Det första förslaget läggs fram i proposition 2009/10:40 Det nya punktskattedirektivet (lagförslag 2.5), det andra läggs fram i proposition 2009/10:41 (lagförslag 2.2, 2.4, 2.5 och 2.6) och behandlas i utskottets betänkande 2009/10:SkU21. Det innebär att utskottet i det senare ärendet föreslår justeringar i regeringens lagförslag som tar hänsyn till de ändringar som föranleds av lagförslaget i proposition 2009/10:40.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut redovisas i bilaga 1. Regeringens förslag till lagtext återges i bilaga 2. Någon motion har inte väckts i ärendet.

Bakgrund

När Europeiska gemenskapens (EG) inre marknad genomfördes 1992/1993 slopades gränskontrollerna mellan medlemsstaterna vid införsel av varor från en medlemsstat till en annan. Huvudregeln sedan dess är att inga gränsformaliteter ska finnas enbart till följd av att en gräns mellan medlemsstater passeras. Den fria rörligheten för varor kräver att medlemsstaternas förfarandebestämmelser om punktskatter och mervärdesskatt är harmoniserade. Medlemsländerna har skapat en ordning där skatten i kommersiell handel på vissa punktskattepliktiga varor tas ut i det land där varan konsumeras med konsumtionslandets skattesats och skatten tillfaller konsumtionslandet. Ordningen innebär att man kan få uppskov med att betala skatten under vissa förutsättningar inom den s.k. suspensions- eller uppskovsordningen. Uppskovsordningen gäller punktskatter på alkohol- och tobaksvaror samt vissa energiprodukter. Gemensamma regler om förfarandet infördes genom rådets direktiv 92/12/EEG, det s.k. cirkulationsdirektivet. Cirkulationsdirektivet har i Sverige genomförts i lagarna (1994:1563) om tobaksskatt, (1994:1564) om alkoholskatt och (1994:1776) om skatt på energi.

För att främja kontrollmöjligheterna och komma till rätta med bedrägerier inom ramen för cirkulationsdirektivet beslutades 2003 att medlemsstaterna skulle inrätta ett datoriserat transport- och kontrollsystem, Excise Movement Control System (EMCS). Systemet ska ge enklare, papperslösa villkor för handeln och samtidigt göra det möjligt för myndigheterna att tillämpa mer integrerade, snabbare och riskfokuserade kontrollmetoder.

Medlemsstaterna ska ha en databas som omfattar bl.a. ett register över personer som är godkända upplagshavare eller registrerade varumottagare samt godkända skatteupplag. Syftet med detta register, det s.k. SEED-registret (System for the Exchange of Excise Data), är att tillhandahålla skattskyldiga och den behöriga myndighet i Sverige eller ett annat EG-land uppgifter om godkännanden och registreringar, vilket är en förutsättning för att systemet med flyttningar av skattepliktiga varor under skatteuppskov ska fungera. För Sveriges del hanteras SEED-registret av Skatteverket.

EMCS ska vara kopplat till SEED-registret. Det innebär att uppgifter om godkända upplagshavare, skatteupplag, registrerade varumottagare, tillfälligt registrerade varumottagare och registrerade avsändare kommer att hämtas från SEED-registret till EMCS. Det punktskattenummer varje aktör tilldelas i samband med godkännandet kommer att vara av central betydelse för att korrekta uppgifter ska överföras. En avsändare av varor ska upprätta ett elektroniskt administrativt dokument och ange mottagarens punktskattenummer. Punktskattenumret matchas automatiskt via EMCS mot mottagarens namn och adress i SEED-registret och hämtas in till det elektroniska administrativa dokumentet. För att uppskovsförfarandet ska fungera krävs att den plats som godkänts som skattupplag registreras i SEED-registret.

Rådet antog ett nytt punktskattedirektiv i december 2008. Direktivet 2008/118/EG av den 16 december 2008 om allmänna regler för punktskatt och om upphävande av direktiv 92/12/EEG (punktskattedirektivet) ska vara genomfört i medlemsstaterna den 1 januari 2010 och ska tillämpas fr.o.m. den 1 april 2010. Det nya direktivet ersätter och upphäver cirkulationsdirektivet. Cirkulationsdirektivet ska dock i vissa fall tillämpas t.o.m. den 31 december 2010.

Propositionens huvudsakliga innehåll

Huvuddragen i punktskattedirektivet

De övergripande bestämmelserna om förfarandet vid beskattning av de EG-harmoniserade tobaks- och alkoholvarorna samt energiprodukterna har i huvudsak överförts från cirkulationsdirektivet till punktskattedirektivet. Punktskattedirektivet innehåller därmed regler för beskattning i samband med tillverkning, bearbetning, förvaring och flyttning av sådana varor.

Bestämmelserna innebär alltjämt att varor blir skattepliktiga i och med att de tillverkas inom EG eller i samband med att de förs in till EG. Skatteplikt innebär inte att skattskyldighet omedelbart inträder. Betalningen av skatten skjuts upp så länge varorna hanteras inom ramen för uppskovsordningen, vilken i det nya direktivet benämns uppskovsförfarandet. Syftet är att varor, trots att de i och för sig är skattepliktiga, ska kunna tillverkas, bearbetas, förvaras och förflyttas mellan medlemsstaterna utan att detta medför några beskattningskonsekvenser. Beskattningskonsekvenserna inträder först när varorna släpps för konsumtion, dvs. när de av någon anledning inte längre omfattas av systemet med skatteuppskov. Hanteringen under skatteuppskov sker inom ramen för ett system med skatteupplag, som förestås av godkända upplagshavare. Andra aktörer inom uppskovsförfarandet är registrerade varumottagare.

Det datoriserade systemet EMCS innebär att ledsagardokumenten i pappersform, som i dag åtföljer varorna vid flyttning ersätts av elektroniska dokument och elektroniskt utbyte av meddelande mellan aktörerna och myndigheterna.

Andra nyheter är att varor som kommer från tredje land ska kunna flyttas från en importplats med skatteuppskov om varorna från importplatsen avsänds av en s.k. registrerad avsändare. Varor ska också kunna flyttas under skatteuppskov till en annan plats än ett skatteupplag om platsen har föranmälts av den upplagshavare som ansvarar för att varorna tas emot. Detta kallas för flyttning till ”direkt leveransplats”. Även registrerade varumottagare ska kunna ta emot varor på en direkt leveransplats.

Bestämmelserna om beskattade varor, dvs. varor som hanteras utanför uppskovsförfarandet, har överförts i stort sett oförändrade till punktskattedirektivet. Det gäller både varor som innehas i kommersiellt syfte och för personligt bruk samt varor som är föremål för distansförsäljning.

Skyldigheten att betala skatt i förbrukarlandet för beskattade varor som innehas i kommersiellt syfte har förtydligats. Vidare har bestämmelser införts om att den som tar emot varor vid distansförsäljning kan vara skattskyldig under vissa förutsättningar. Slutligen innehåller punktskattedirektivet bestämmelser om förfarandet när beskattade varor utsätts för oegentligheter under flyttning mellan medlemsstaterna.

Det datoriserade systemet EMCS

Avsändare och mottagare vid mellanstatliga varuflyttningar ska använda det elektroniska dokumenthanteringssystem som skapats med EMCS. Skatteverket ska elektroniskt kontrollera dokumenten via systemet och tilldela dokumenten administrativa referenskoder. Avsändarens skyldighet att se till att referenskoden medföljer varorna under flyttningen lagregleras. Föreskrifter om reservsystemet med pappersdokument införs också. EMCS ska inte tillämpas när varor flyttas mellan aktörer i Sverige.

Uppskovsförfarandet

Det anges uttryckligen mellan vilka destinationer varor får flyttas för att det ska vara fråga om en uppskovsflyttning och vidare att den som avser att sända varor enligt uppskovsförfarandet är skyldig att upprätta ett elektroniskt administrativt dokument via EMCS. Dokumentet är en förutsättning för varuflyttningar under skatteuppskov. Att varor som flyttas ska omfattas av säkerhet för skatten tydliggörs. En flyttning under uppskovsförfarande avslutas när varorna tas emot på en sådan destination som omfattas av uppskovsförfarandet. Den som tar emot varor ska utfärda en mottagningsrapport via EMCS när varorna tas emot och rapporten utgör ett bevis på att varorna tagits emot på en destination som omfattas av uppskovsförfarandet. Skattskyldighet för varor som är föremål för en oegentlighet under flyttning utvidgas till att omfatta varje person som medverkat i avvikelsen och som rimligen borde ha varit medveten om att avvikelsen var otillåten. Även när oegentligheter sker beträffande varor som sänds från Sverige, ska beskattning ske enligt bestämmelserna om beskattning vid oegentlighet.

Ansvaret för skatten vid flyttningar i samband med import och export

Kravet på säkerhet för skatten på obeskattade varor under flyttning (transportsäkerhet) utvidgas till att omfatta flyttning av obeskattade varor från importplats och till exportplats.

Flyttning av varor till direkt leveransplats

Förfarandet med direkt leveransplats är tänkt att användas när den mottagande upplagshavaren eller registrerade varumottagaren av någon anledning finner det mer praktiskt eller ekonomiskt att ta emot varorna på en annan plats än aktörens ”normala” mottagningsplats. En direkt leveransplats ska vara belägen på destinationsmedlemsstatens territorium och ska i förväg anmälas till den behöriga myndigheten i destinationsmedlemsstaten. Vid flyttning av varor till en direkt leveransplats inträder skattskyldigheten för varorna i och med att de tas emot. Ansvaret för skatten övergår, när varorna tas emot, från avsändaren till den upplagshavare eller registrerade varumottagare som tar emot varorna.

För bränsle som tas emot på en direkt leveransplats och av mottagaren förs till skatteupplag i Sverige ska skattskyldighet inte inträda.

Uppskovsförfarandets aktörer

Den som godkänns som upplagshavare ska samtidigt godkännas som registrerad avsändare.

Den som avser att i Sverige yrkesmässigt ta emot varor som flyttas enligt ett uppskovsförfarande från ett annat EG-land får godkännas som registrerad varumottagare, om denne med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att vara registrerad varumottagare.

Avser aktören att endast vid ett enstaka tillfälle ta emot varor ska godkännandet begränsas till att gälla denna enda varuflyttning. Aktören får då godkännas som tillfälligt registrerad varumottagare.

Den som avser att i Sverige yrkesmässigt enbart avsända varor under ett uppskovsförfarande, vid övergång till fri omsättning i samband med import, ska kunna godkännas som registrerad avsändare. Denne ska ställa säkerhet för skatten avseende de varor som flyttas enligt samma regler som gäller för godkända upplagshavare.

Skatteverket får göra skatterevision hos den som ansökt om godkännande som registrerad avsändare.

Innehav av beskattade varor i kommersiellt syfte

Begreppet beskattade varor definieras. Beskattade varor är varor som släppts för konsumtion i ett EG-land och för vilka skattskyldighet för punktskatt därigenom inträtt i det landet. Det tydliggörs att förutom den som för in eller tar emot beskattade varor i Sverige, ska den som innehar sådana varor här vara skattskyldig för den svenska punktskatten på varorna.

Distansförsäljning

Bestämmelserna om distansförsäljning utformas på så sätt att beskattning endast kommer i fråga när mottagaren av varorna i Sverige är en privatperson eller ett offentligrättsligt organ. Skattskyldigheten för den svenska punktskatten vid distansförsäljning inträder när varorna förs in till Sverige.

Den representant som utses av säljaren och godkänns av Skatteverket ska vara etablerad i Sverige. Säljare som företräds av en representant ska ställa säkerhet för skatten på varorna i samband med att representanten godkänns. Säkerheten ska uppgå till ett belopp som motsvarar 10 % av den beräknade årliga skatten på varorna.

Distansförsäljare som vid ett enstaka tillfälle säljer varor till någon i Sverige ska innan varorna avsänds från det andra EG-landet anmäla sin identitet hos Skatteverket och ställa säkerhet för skatten avseende varorna.

Den som tar emot varor vid distansförsäljning ska vara skattskyldig för punktskatten här i Sverige i stället för säljaren, om säljaren inte ställt säkerhet för den svenska skatten. Alkoholvaror och bränsle som utan vinstsyfte skickas till privatpersoner i Sverige från ett annat EG-land, och som inte utgör gåvoförsändelser, ska beskattas i Sverige enligt reglerna om distansförsäljning.

Oegentligheter under flyttning av beskattade varor

Bestämmelserna om beskattningen i samband med oegentligheter under flyttning av beskattade varor innebär att skatten ska betalas av den som ställt säkerhet för skatten på varorna och av varje annan person som medverkat i oegentligheten. Bestämmelserna gäller dels flyttningar av beskattade varor som innehas i kommersiellt syfte, dels varor som flyttas vid distanshandel.

Transportkontroll

Bestämmelserna om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter anpassas till den elektroniska dokumenthantering som införs genom direktivet. Lagens bestämmelser utvidgas till att omfatta kontroll även av elektroniska administrativa dokument och administrativa referenskoder samt ersättningsdokument i pappersform.

Proviantering

Det tydliggörs att de som har tillstånd enligt lagen om proviantering av fartyg och luftfartyg från en upplagshavare får ta emot alkohol- och tobaksvaror utan skatt. Motsvarande förtydligande görs beträffande skattebefriade förbrukare avseende alkoholvaror och bränsle.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Ändringarna i lagarna om tobaksskatt, alkoholskatt och skatt på energi samt i skattebetalningslagen ska i huvudsak träda i kraft den 1 januari 2010 och tillämpas fr.o.m. den 1 april 2010. Ändringarna i lagen om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukt ska träda i kraft den 1 april 2010.

Den som är godkänd som upplagshavare den 1 april 2010 godkänns som registrerad avsändare. För de registrerade varumottagare som registrerats före den 1 april 2010 ersätts registreringen av ett godkännande som registrerad varumottagare enligt den nya bestämmelsen.

De nya föreskrifterna om godkännande som registrerad avsändare och möjligheten att göra revision hos den som ansökt om sådant godkännande ska tillämpas fr.o.m. den 1 januari 2010.

Nuvarande regler om ledsagardokument gäller t.o.m. den 31 december 2010 för varuflyttningar under uppskovsförfarande som inte omfattas av ett elektroniskt administrativt dokument.

Propositionens konsekvenser

Det datoriserade systemet EMCS bidrar till ett bättre underlag för beskattning och kontroll. Statens inkomster av alkohol-, tobaks- och energiskatt förmodas öka något. Förslagen att innehavaren av beskattade varor och mottagaren av beskattade varor vid distansförsäljning, under vissa förutsättningar, ska vara skattskyldiga innebär en viss mindre ökning av statens inkomster.

EMCS och den kontinuerliga driften och användningen av systemet innebär årliga tillkommande kostnader för Skatteverket även om arbetet med punktskattekontroller till viss del kommer att underlättas. Förslaget om att mottagare ska vara skattskyldiga vid distansförsäljning kan innebära viss ökad arbetsbelastning för Tullverket. De ökande kostnaderna ryms inom myndigheternas befintliga anslag.

EMCS kan under den inledande omställningsperioden innebära en viss ökning av administrationen och därmed följande kostnader för aktörerna, dvs. upplagshavare och registrerade varumottagare. Sett i ett längre perspektiv bedömer regeringen att systemet inte medför några ökade kostnader i förhållande till det befintliga systemet med ledsagardokument i pappersform.

Utskottets överväganden

Det nya punktskattedirektivet

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bifaller regeringens förslag om genomförande av det nya punktskattedirektivet.

Utskottets ställningstagande

Den ordning för flyttning och övrig hantering av varor under skatteuppskov som hittills skett med stöd av cirkulationsdirektivet, får en mer preciserad och detaljerad reglering genom punktskattedirektivet. Utskottet anser att den nya regleringen kommer att underlätta kontrollen och motverka skatteundandraganden samtidigt som punktskatteförfarandet för företag som bedriver gränsöverskridande affärsverksamhet förenklas och moderniseras.

I regeringens lagförslag 2.5 föreslås en ändring i 2 kap. 1 § i lagen (1994:1776) om skatt på energi som ska träda i kraft den 1 januari 2010 och tillämpas fr.o.m. den 1 april 2010. En annan ändring i samma lagrum och med samma ikraftträdandetidpunkt föreslås i proposition 2009/10:41 Vissa punktskattefrågor med anledning av budgetpropositionen för 2010, som behandlas i utskottets betänkande 2009/10:SkU21. Utskottet har inget att invända mot den lagändring som föreslås i proposition 2009/10:40 men anser att regleringen bör samordnas i utskottets betänkande 2009/10:SkU21.

Med denna ändring tillstyrker utskottet propositionen.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2009/10:40 Det nya punktskattedirektivet:

Riksdagen antar regeringens förslag till

1.    lag om ändring i lagen (1994:1563) om tobaksskatt,

2.    lag om ändring i lagen (1994:1563) om tobaksskatt,

3.    lag om ändring i lagen (1994:1564) om alkoholskatt,

4.    lag om ändring i lagen (1994:1564) om alkoholskatt,

5.    lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi,

6.    lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi,

7.    lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483),

8.    lag om ändring i lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter,

9.    lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet.

Lagförslag 5 behandlas i annat sammanhang vad avser 2 kap. 1 §.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag