Det allmännas skadeståndsansvar

Betänkande 1990/91:LU27

Lagutskottets betänkande 1990/91:LU27

Det allmännas skadeståndsansvar

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan
• Reservationer

1990/91
LU27

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet sju motioner om det
allmännas skadeståndsansvar för fel som begås i samband med
myndighetsutövning. Två av dessa motioner tar dessutom upp
frågan om villkoren för statens affärsdrivande verksamhet och en
av dem även frågan om ersättning till bilhandlaren Halvar
Alvgard. Två motioner behandlar i sin helhet sistnämnda spörsmål
och två motioner statens strikta ansvar för skada orsakad av
polishund.

Utskottet avstyrker bifall till motionerna om det allmännas
skadeståndsansvar och om statens strikta ansvar för skada av
polishund. Beträffande motionerna om ersättning till Halvar
Alvgard föreslås att riksdagen med anledning av motionerna ger
regeringen till känna vad utskottet anfört.

Till betänkandet har fogats en reservation (m, fp, c och mp)
beträffande ställningstagandet i fråga om det allmännas
skadeståndsansvar och en reservation beträffande motiveringen
(m, fp och c) såvitt avser ställningstagandet till frågan om
ersättning till Halvar Alvgard.

Motionerna

1990/91:L204 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna --
med hänvisning till vad som anförts i motion 1990/91:K216 -- vad
i motionen anförts om ökad rätt till skadestånd från det
allmänna vid felaktig myndighetsutövning.

1990/91:L601 av Knut Wachtmeister och Bengt Harding Olson (m,
fp) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär ett skyndsamt
förslag till ekonomisk gottgörelse för Halvar Alvgard.

1990/91:L602 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari -- med
hänvisning till vad som anförts i motion 1990/91:K205 -- yrkas
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om det offentligas ansvar för fel begångna mot
enskild.

1990/91:L604 av Birgit Henriksson (m) vari yrkas att riksdagen
hos regeringen begär förslag till lagändring i enlighet med vad
i motionen anförts så att strikt ansvar ej skall utkrävas av
polis med hund i tjänst.

1990/91:L606 av Bengt Harding Olson m.fl. (fp) vari yrkas

1. att riksdagen beslutar att i 3 kap. skadeståndslagen
(1972:207) skall införas en ny paragraf, 3 §, av följande
lydelse: 3 § Skadeersättning utgår även i annat fall än som
avses i den mån den skadelidandes möjligheter att försörja sig
allvarligt har äventyrats genom skadan eller ersättningsbehovet
annars, med hänsyn till hans ekonomiska villkor och
omständigheterna i övrigt, framstår som särskilt angeläget,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om tilläggsdirektiv för kommittén (Ju
1989:03) med uppdrag att se över reglerna om det allmännas
skadeståndsansvar.

1990/91:L610 av Bo Lundgren m.fl. (m) vari -- med hänvisning
till vad som anförts i motion 1990/91:Sk811 -- yrkas att
riksdagen hos regeringen begär förslag om skadeståndsregler vid
felaktig myndighetsutövning i enlighet med vad i motionen
anförts.

1990/91:L611 av Ivar Franzén m.fl. (c, m, fp) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om behovet av provisoriska regler i
skadeståndslagen.

1990/91:L612 av Inger Schörling m.fl. (mp) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär förslag om hur
ersättning skall kunna utgå till enskilda som drabbats av
myndighetsutövning som inte befunnits lagstridig men vars
konsekvenser likväl vid en samlad bedömning framstår som
orimliga för den enskilde,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att
Halvar Alvgards rättegångskostnader på 120 000 kr. bör
efterskänkas.

1990/91:L615 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari -- med
hänvisning till vad som anförts i motion 1990/91:N291 -- yrkas
att riksdagen hos regeringen begär förslag om att företag och
deras ägare hålls skadeslösa vid domstolsprocesser mellan
företagare och myndigheter där myndigheten är den förlorande
parten.

1990/91:L620 av Elisabeth Fleetwood och Hans Nyhage (m) vari
yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om kompensation till Halvar Alvgard.

1990/91:L621 av Kjell Ericsson och Bengt Kindbom (c) vari
yrkas att riksdagen beslutar ändra lagen om tillsyn av hundar
och katter i enlighet med vad som anförts i motionen.

1. Det allmännas skadeståndsansvar

1.1 Gällande ordning

Genom införandet av skadeståndslagen (1972:207) vidgades
arbetsgivarens skyldighet att ersätta skada som hans
arbetstagare vållar i tjänsten. Enligt 3 kap. 1 §
skadeståndslagen (SkL) skall den som har arbetstagare i sin
tjänst ersätta person- eller sakskada som arbetstagaren vållar
genom fel eller försummelse i tjänsten. Arbetsgivaren svarar
också för ren förmögenhetsskada i de fall då arbetstagaren
vållat skadan genom brott. Med ren förmögenhetsskada avses
enligt SkL (1 kap. 2 §) sådan ekonomisk skada som uppkommer utan
samband med att någon lider person- eller sakskada.

Den vidgade skadeståndsskyldigheten för arbetsgivare omfattar
inte endast enskilda arbetsgivare utan också det allmänna. När
t.ex. staten bedriver ekonomisk verksamhet svarar staten enligt
3 kap. 1 § SkL på samma sätt som enskilda arbetsgivare för
arbetstagarnas fel och försummelser. Innefattar verksamheten
myndighetsutövning sträcker sig statens och kommunernas ansvar
längre än andra arbetsgivares. Sålunda svarar det allmänna inte
bara för person- och sakskada utan också för ren
förmögenhetsskada när fel eller försummelse begåtts vid
myndighetsutövning (3 kap. 2 § SkL). Däremot utgår i princip
inte ersättning för ideell skada enligt sistnämnda lagrum.
Tidigare fanns vissa särskilda begränsningar av det allmännas
skadeståndsansvar i 3 kap. 3--5 §§ SkL. Dessa begränsningsregler
är sedan den 1 januari 1990 inte längre gällande.

Det grundläggande villkoret för det allmännas
skadeståndsansvar enligt 3 kap. 2 § SkL är att felet eller
försummelsen skall ha vållats vid myndighetsutövning.

Uttrycket "vid myndighetsutövning" omfattar enligt förarbetena
till SkL (prop. 1972:5 s. 502) alla sådana beslut och åtgärder
som antingen självständigt utgör myndighetsutövning, dvs. den
offentliga verksamhet som är ett uttryck för samhällets makt
över medborgarna, eller står i ett nära samband med
myndighetsutövningen. Uttrycket innefattar sålunda åtgärder som
ingår endast som ett led i myndighetsutövningen men som är
reglerade av offentligrättsliga föreskrifter och indirekt kan få
rättsliga konsekvenser för den enskilde. Uttrycket innefattar
även vissa andra handlingar som står i ett mycket nära
tidsmässigt och funktionellt samband med myndighetsutövningen.

Rekvisitet "vid myndighetsutövning" i 3 kap. 2 § SkL har ett
flertal gånger satts på sin spets i rättspraxis. Från senare år
kan nämnas NJA 1987 s. 535 -- det s.k. Trifoliumfallet -- där
högsta domstolen fann att ett av konsumentverket utfärdat
pressmeddelande, som innehöll felaktiga uppgifter om en
konsumentvara, inte i sig innefattade myndighetsutövning därför
att meddelandet varit avsett främst som en information till
konsumenter. Domstolen uttalade vidare att pressmeddelandet inte
heller haft ett så nära samband med konsumentverkets utövande av
maktbefogenheter gentemot producenter och andra näringsidkare
att de felaktiga påståendena kunde anses ha lämnats vid verkets
myndighetsutövning. Den skadeståndstalan som ett företag, som
tillverkade produkten i fråga, förde mot staten för fel eller
försummelse vid myndighetsutövning kunde därför inte bifallas.

I ett nyligen avgjort rättsfall har högsta domstolen ånyo haft
anledning att pröva rekvisitets innebörd (NJA 1990 s. 705).
Målet gällde en skrivelse som en husägare fått från en
hälsovårdsinspektör. I skrivelsen angavs att fastigheten
utgjorde sanitär olägenhet, då den befunnits ha för höga
radondotterhalter. Enligt skrivelsen rekommenderades
fastighetsägaren att installera värmeåtervinningssystem som
skulle kunna sänka radondotterhalten, varjämte han uppmanades
att ta kontakt med kommunens förmedlingsorgan för hjälp med
ansökan om lån till installationen.

Högsta domstolen anförde att skrivelsen innefattade endast ett
råd från hälsovårdsnämndens sida och hade i sig ingen
rättsverkan gentemot husägaren. Genom att fastigheten
klassificerades som sanitär olägenhet var, uttalade domstolen
vidare, skrivelsen emellertid ägnad att ge fastighetsägaren
uppfattningen att han var skyldig att vidta åtgärder för att
sänka radondotterhalten och att nämnden annars kunde tänkas
ingripa med föreläggande eller förbud. Nämnden skulle för övrigt
också ha haft befogenhet att ingripa på sådant sätt, om sanitär
olägenhet verkligen hade uppstått i fastigheten. Högsta
domstolen slog fast att vid angivna förhållanden -- och
oberoende av om nämnden inte avsett att fullfölja ärendet genom
att i sista hand tillgripa maktmedel -- måste den felaktiga
uppgiften anses ha lämnats vid myndighetsutövning.
Fastighetsägarens skadeståndstalan mot staten för fel eller
försummelse vid myndighetsutövning bifölls därför.

SkL gäller om annat inte är föreskrivet. Vid sidan av SkL
finns vissa specialregler som ålägger det allmänna ett längre
gående skadeståndsansvar. Dels är det fråga om regler som gäller
oavsett om en skada uppstått vid myndighetsutövning eller ej,
t.ex. skadeståndsreglerna i miljöskadelagen och datalagen, dels
finns det regler som ålägger det allmänna ett ansvar för fel --
i objektiv mening -- som begåtts vid myndighetsutövning. Som
exempel härpå kan nämnas lagen (1974:515) om ersättning vid
frihetsinskränkning. Här förutsätts alltså inte som enligt SkLs
regler att någon tjänsteman varit försumlig. Vidare utgår
ersättning inte bara för ekonomisk skada utan även för lidande.
Ett annat exempel på regler om längre gående skadeståndsansvar
för staten för fel som begåtts vid myndighetsutövning utgörs av
vissa bestämmelser i jordabalken om fel begångna inom
inskrivningsväsendet. I fråga om felaktiga beslut om
betalningssäkring har genom lagstiftning som trätt i kraft den 1
januari 1990 införts förbättrade möjligheter till ersättning för
den som lider ren förmögenhetsskada till följd av sådana beslut
(prop. 1989/90:3, SkU1).

När staten driver affärsmässig verksamhet och därmed kan
jämställas med en privat näringsidkare gäller i princip samma
allmänna civilrättsliga regler i rättsförhållandet mellan staten
och en enskild person som i rättsförhållanden mellan
näringsidkare eller mellan näringsidkare och konsumenter. Vid
avtalsförhållanden i allmänhet är det en huvudregel att
dröjsmålsskador och andra förmögenhetsskador i princip skall
ersättas fullt ut. Finns det särskilda regler för vissa
rättsområden träder de i stället för de allmänna civilrättsliga
principerna. SkLs bestämmelser är tillämpliga endast om inte
annat är föreskrivet i författning eller föranleds av avtal
eller i övrigt följer av regler om skadestånd i
avtalsförhållanden.

Villkor som rör rättsförhållandet mellan myndigheter och
enskilda kan ha karaktären av avtal mellan resp. myndighet och
den enskilde och/eller vara reglerade i författningar, vilket
innebär att staten ensidigt bestämt dessa villkor.

I den mån villkoren har avtalskaraktär kan dessa prövas med
stöd av civilrättslig och näringsrättslig lagstiftning. Den
civilrättsliga regleringen tar i första hand sikte på enskilda
fall och ger anvisningar för lösning av konkreta tvister medan
den näringsrättsliga lagstiftningen främst skyddar
konsumentkollektivet som sådant och möjliggör en sanering av
marknaden för framtiden.

Regeringen, eller myndighet efter regeringens bemyndigande,
kan utfärda författningar som innehåller villkor för den
verksamhet som myndigheten bedriver. I den mån föreskrifterna i
en sådan författning saknar avtalskaraktär och sålunda är av
offentligrättslig art torde det inte vara möjligt att tillämpa
vare sig civilrättslig eller näringsrättslig lagstiftning vid en
tvist mellan myndigheten och den enskilde i frågor som regleras
i dessa föreskrifter. I propositionen med förslag till
generalklausul på förmögenhetsrättens område anförde
departementschefen (prop. 1975/76:81 s. 113 f.) att 36 §
avtalslagen bör vara tillämplig på bestämmelser som rör
förhållanden mellan offentliga myndigheter och enskilda, i den
mån bestämmelserna har avtalskaraktär, men inte på de
bestämmelser som ingår i författningar utan att ha karaktär av
avtal.

Inom kommunikationsområdet bedriver statliga verk, som regel i
monopolställning, verksamhet som omfattas av särskilda
skadeståndsregler och sålunda inte av SkLs bestämmelser eller av
allmänna civilrättsliga regler. Dessa särskilda
skadeståndsregler gäller för statens järnvägar, postverket och
televerket. Järnvägen har ett avtalsrättsligt skadeståndsansvar
till följd av "normalvillkor i järnvägstrafik" som järnvägarna
tillämpar och som förhandlats fram mellan järnvägens
representanter och konsumentverket. Grundläggande bestämmelser
om postverkets och televerkets skadeståndsansvar finns i av
verken ensidigt utfärdade bestämmelser, postverkets
ansvarighetskungörelse resp. televerkets allmänna villkor för
teleabonnemang. För en närmare redogörelse för reglerna hänvisas
till lagutskottets betänkande 1988/89:LU2.

1.2 Pågående utredningsarbete

Kommittén (Ju 1989:03) för att se över reglerna om det
allmännas skadeståndsansvar tillkallades 1989. Kommittén har
enligt sina direktiv (dir. 1989:52) till huvuduppgift att göra
en förutsättningslös och allsidig analys av i vilken
utsträckning det allmänna bör svara för skador som uppkommer för
enskilda i samband med myndighetsutövning. Kommittén bör därvid
undersöka bl.a. om det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen
för fel eler försummelser vid myndighetsutövning bör vidgas så
att det inte krävs ett lika nära samband med
myndighetsutövningen som för närvarande. Vidare bör kommittén
undersöka om det på vissa särskilda rättsområden bör införas ett
strikt skadeståndsansvar för det allmänna i samband med
myndighetsutövning. En annan uppgift för kommittén anges vara
att undersöka om ersättning som det allmänna skall betala till
enskilda på grund av skador som uppkommit i samband med
myndighetsutövning bör bestämmas under hänsynstagande till andra
omständigheter än sådana som har rent ekonomisk betydelse. I
direktiven anförs att det utöver de särskilt angivna uppgifterna
finns åtskilliga andra frågor om det allmännas skadeståndsansvar
som behöver prövas och att utredningen bör vara oförhindrad att
ta upp sådana frågor och lägga fram de förslag som utredningen
finner påkallade. Utredningsarbetet skall vara avslutat före
utgången av år 1992.

Den särskilde utredare (K 1989:02) som haft i uppdrag att se
över formerna för postens och televerkets kundvillkor har
nyligen lagt fram ett betänkande (SOU 1990:100) "Avtalsvillkor
eller föreskrifter. En rättslig översyn av postens och
televerkets kundvillkor". I betänkandet föreslås bl.a. att
privaträttsliga avtalsvillkor bör användas i postens och
televerkets affärsverksamhet medan föreskrifter bör användas när
affärsverken utför uppgifter som innefattar myndighetsutövning.
Förslagen innebär att avtalslagens bestämmelser och det
civilrättsliga regelsystemet i övrigt, t.ex. allmänna
skadeståndsregler, skall gälla för de avtal som posten och
televerket sluter med sina kunder. Vidare innebär förslagen att
det näringsrättsliga regelsystemet nästan undantagslöst blir
tillämpligt på kundvillkoren i postens och televerkets
affärsverksamhet. Enligt utredaren bör som en konsekvens av
förslagen bl.a. postens ansvarighetskungörelse och televerkets
föreskrifter om allmänna villkor för teleabonnemang, vilka
innehåller regler om skadeståndsansvar för affärsverken,
upphävas.

Utredningsmannen anger att grundtanken i betänkandet -- att
man utifrån verksamhetens innehåll kan hänföra olika
verksamheter till området för privaträttsliga villkor resp.
föreskrifter -- bör tillämpas inte bara för postens och
televerkets rättsförhållanden utan ligga till grund för en
översyn av övriga affärsverk.

1.3 Motionsmotiveringar

Motiveringen till motion L204 yrkande 2 av Carl Bildt m. fl.
(m) återfinns i motion K216 angående fördjupad demokrati och
ökad rättssäkerhet. Motionärerna redovisar förändringar som
enligt dem är nödvändiga för att öka medborgarnas inflytande och
rättssäkerhet, bl.a. att ge enskilda en ökad rätt till
skadestånd från det allmänna vid felaktig myndighetsutövning. I
motionen nämns den pågående utredningen om det allmännas
skadeståndsansvar och motionärerna anför vissa principer som en
kommande lagstiftning på området bör ha.

Enligt motionen bör det allmänna vid oriktigt handlande få
ansvara för skador som uppkommer för enskilda även i fall då
någon oaktsamhet inte föreligger (strikt ansvar). Vidare bör
enskilda få ersättning för skada som har sin grund i oriktiga
råd och upplysningar från myndigheter utan att det föreligger
något direkt samband med myndighetsutövning. Dessutom bör enligt
motionärerna ersättning kunna utgå för den kränkning som den
skadelidande utsatts för även om han inte kan styrka att han
åsamkats någon direkt ekonomisk skada. Slutligen finns det
enligt motionen anledning att strama upp de villkor -- bl.a.
beträffande skadeståndsskyldighet -- under vilka den offentliga
affärsverksamheten skall verka. Det saknas enligt motionärerna
skäl för att låta denna verksamhet -- ofta i form av
monopolföretag -- bedrivas under gynnsammare villkor än som
gäller för jämförbara näringsidkare.

Även i motion L602 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) -- vars
motivering finns i K205 om författningen -- nämns den pågående
utredningen om det allmännas skadeståndsansvar. Enligt
motionärerna är det inte bara omfattningen av offentliga
tjänstemäns straffansvar som är betydelsefull utan också t.ex.
den enskilde medborgarens möjlighet att få skadestånd om någon
offentlig tjänsteman orsakat skada. Motionärerna framhåller det
angelägna i att utredningen om det allmännas skadeståndsansvar
skyndsamt utför sitt uppdrag och att regeringen snarast därefter
lägger fram ett samlat lagstiftningsförslag.

I motion L606 av Bengt Harding Olson m.fl. (fp) anförs att
gällande skadeståndsregler skärps så att det allmänna får bära
ett strikt ansvar för skador för enskilda som uppkommer vid
oriktigt handlande från det allmännas sida och att detta ansvar
inte begränsas till vissa särskilda rättsområden.

Motionärerna anför att riksdagen, i avbidan på resultatet av
utredningen om det allmännas skadeståndsansvar, omedelbart bör
införa en viss provisorisk reglering i skadeståndslagen. Denna
skulle utgöra en slags skadeståndsrättslig säkerhetsventil, som
skulle tillämpas om den skadelidandes ersättningsbehov med
hänsyn till hans ekonomiska villkor och omständigheterna i
övrigt framstår som särskilt angeläget.

I motion L606 anförs vidare att det i skadeståndshänseende bör
råda likställighet mellan staten då den driver affärsverksamhet
och enskilda näringsidkare. Även staten bör omfattas av
exempelvis såväl köplagen som konsumenttjänstlagen. Denna fråga
bör efter tilläggsdirektiv från regeringen utredas av kommittén
som ser över det allmännas skadeståndsansvar.

Motiveringen till motion L610 av Bo Lundgren m.fl. (m)
återfinns i motion Sk811 som handlar om rättssäkerhet vid
beskattning. Motionärerna anför att om någon drabbas av
frihetsberövande, husrannsakan eller bevis- eller
betalningssäkring som visar sig sakna laglig grund, staten måste
svara för skadestånd till så stort belopp att full
kostnadskompensation erhålls. Hänsyn måste därvid tas till den
goodwillförsämring som kan bli följden av en negativ
mediabevakning.

I motion L611 av Ivar Franzén m.fl. (c, m, fp) anförs att det
i två hänseenden är mycket angeläget att det görs något
omedelbart beträffande det allmännas skadeståndsansvar, nämligen
i fråga om ansvaret vid mycket allvarliga åtgärder och
beträffande rekvisitet "vid myndighetsutövning" i 3 kap. SkL.

Motionärerna hänvisar till att det vid vissa mycket allvarliga
ingrepp mot den enskilde eller dennes egendom, t.ex.
frihetsberövanden och betalningssäkring, finns bestämmelser om
strikt skadeståndsansvar. Enligt motionärerna kan det förekomma
andra lika allvarliga ingrepp, men där den enskilde i brist på
specialreglering om strikt skadeståndsansvar står utan möjlighet
att erhålla skadestånd. Motionärerna menar att vid allvarliga
myndighetsingripanden skadestånd bör utgå oavsett om fel eller
försummelse förekommit, så som gäller vid frihetsberövande eller
betalningssäkring.

Frågan om strikt skadeståndsansvar bör enligt motion L611
övervägas av den pågående utredningen. I avvaktan på dess
resultat är det viktigt att det införs en säkerhetsventil i
lagstiftningen så att skadestånd kan medges vid allvarliga
myndighetsingripanden mot enskilda. En sådan säkerhetsventil kan
antingen formuleras som en allmän regel om strikt
skadeståndsansvar vid allvarliga myndighetsåtgärder eller ingå i
en generell billighetsregel angående skadestånd vid
myndighetsutövning. Alternativt bör kommittén snabbutreda
frågan.

Beträffande rekvisitet "vid myndighetsutövning" anförs i
motion L611 att det i praxis fått mycket omdiskuterade effekter.
Man hänvisar bl.a. till det s.k. Trifoliumfallet. Motionärerna
menar att det -- utan att det för den skull är fråga om
myndighetsutövning eller ens ett nära samband med sådan -- finns
en rad fall där det allmänna förtroendet för myndigheten medför
att uttalanden m.m. får en annan genomslagskraft och förväntas
ha en annan vederhäftighet än om motsvarande uttalanden görs av
en näringsidkare. Antingen bör den pågående utredningen
snabbutreda frågan hur rekvisitet bör formuleras eller riksdagen
besluta en provisorisk regel så att ordalydelsen blir "i samband
med myndighetsutövning" eller liknande.

Enligt motion L612 av Inger Schörling m.fl. (mp) bör riksdagen
hos regeringen begära förslag om hur ersättning skall kunna utgå
till enskilda som drabbats av myndighetsutövning som inte
befunnits lagstridig men vars konsekvenser likväl vid en samlad
bedömning framstår som orimliga för den enskilde (yrkande 1).

I motion L615 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) -- vars
motivering återfinns i motion N291 om livskraftiga småföretag --
anförs att om myndigheterna gör fel skall företag och deras
ägare hållas skadeslösa vid domstolsprocesser där myndigheten är
den förlorande parten.

1.4 Tidigare behandling

Motioner om det allmännas skadeståndsansvar med samma
inriktning som de nu aktuella vid myndighetsutövning har
behandlats av riksdagen vid ett flertal tillfällen tidigare och
därvid avslagits. Sålunda prövades frågorna hösten 1989 i
samband med behandlingen av proposition 1989/90:42, vari
föreslogs slopande av de särskilda begränsningsreglerna för det
allmännas skadeståndsansvar i 3 kap. 3--5 §§ SkL.

I sitt av riksdagen godkända betänkande i ärendet (bet.
1989/90:LU10) anförde utskottet att direktiven till utredningen
(Ju 1989:03) om det allmännas skadeståndsansvar helt låg i linje
med vad utskottet tidigare uttalat i fråga om en allmän översyn
av det allmännas skadeståndsansvar. Vad som anförts i motionerna
gav inte utskottet anledning att ompröva sin tidigare
inställning till inriktningen av utredningsarbetet. När det
gällde statens skadeståndsansvar i affärsmässig verksamhet borde
enligt utskottet en förbättring av de enskildas möjligheter att
få ersättning för sina skador åstadkommas inom ramen för
nuvarande ansvarighetsregler. Utskottet uttalade därvid sin
tillfredsställelse med att regeringen tillkallat den särskilde
utredaren (K 1989:02) med uppdrag att se över formerna för
postverkets och televerkets kundvillkor.

Senast behandlade utskottet motioner om det allmännas
skadeståndsansvar våren 1990. I sitt av riksdagen godkända
betänkande (bet. 1989/90:LU14) uttalade utskottet att det
saknades anledning för riksdagen att ompröva sitt tidigare
ställningstagande.

2. Ersättning till Halvar Alvgard

2.1 Bakgrund

I samband med införandet av mervärdeskatt på handeln med
begagnade bilar företogs från skattemyndigheternas sida en
riksomfattande kontrollaktion, benämnd "Bil -79", som omfattade
i princip såväl skatte- som taxeringsrevision. Som ett led i
denna aktion företogs i början på 1980-talet revision hos
Alvgards Bil AB i Vimmerby (bilbolaget). Halvar Alvgard var
huvudaktieägare i bilbolaget.

På grund av vad som framkom vid revisionen inledde
länsåklagaren förundersökning för utredning huruvida skattebrott
skett i samband med bilbolagets affärer. Halvar Alvgard anhölls
i mars 1981 av länsåklagaren såsom på sannolika skäl misstänkt
för grovt skattebedrägeri. Beslut fattades vidare om
husrannsakan i bl.a. Halvar Alvgards bostad och hos bilbolaget.
På kvällen samma dag som dessa tvångsmedel tillgripits höll
länsåklagaren och polismästaren en presskonferens med anledning
av åtgärderna. Halvar Alvgard försattes på fri fot efter två
dagar, men anhölls på nytt för samma misstanke några månader
senare, i juni 1981. Han försattes på fri fot dagen därpå.

I juni 1981 ansökte taxeringsintendenten om eftertaxering av
Halvar Alvgard för vissa taxeringsår och besvärade sig vidare
över ett visst års taxering. För att säkerställa betalning av
fordran på skatt beslutade länsrätten vid samma tid om
betalningssäkring på Halvar Alvgards egendom svarande mot visst
belopp. Beslutet om betalningssäkring hävdes omkring ett år
senare. Någon tid därefter återkallades ansökningarna om
eftertaxering. Efter återkallelsen lade länsåklagaren i oktober
1982 ned förundersökningen mot Halvar Alvgard då misstanke om
skattebrott inte längre ansågs föreligga.

På grund av vissa av de åtgärder som vidtagits mot Halvar
Alvgard under revisionen och förundersökningen yrkade han hos
justitiekanslern (JK) ersättning av staten med närmare 2
milj.kr. Såvitt avsåg 37 500 kr. åberopade Halvar Alvgard lagen
(1974:515) om ersättning vid frihetsinskränkning som grund för
sitt anspråk och i övrigt skadeståndslagens bestämmelser. JK
fann genom beslut i december 1984 att Halvar Alvgard var
berättigad till 5 000 kr. enligt lagen om ersättning vid
frihetsinskränkning på grund av det första frihetsberövandet,
men att i övrigt någon skadeståndsskyldighet för staten inte
förelåg.

Halvar Alvgard och bilbolaget ansökte år 1986 vid Västerviks
tingsrätt om stämning på staten med yrkande om vissa
skadeståndsbelopp enligt lagen om ersättning vid
frihetsinskränkning och skadeståndslagen. Sedan tingsrätten
beslutat att genom mellandom pröva frågan om statens
skadeståndsskyldighet, yrkade Halvar Alvgard och bilbolaget att
tingsrätten genom en sådan dom skulle fastställa att staten
enligt skadeståndslagen var skyldig att ersätta den skada som
Halvar Alvgard och bilbolaget kunde visa sig ha lidit och,
såvitt gäller s.k. ren förmögenhetsskada, det kunde visas fog
för enligt 3 kap. 5 § SkL, på grund av 1) det första
anhållandebeslutet, 2) presskonferensen, 3) beslutet om
husrannsakan, 4) det andra beslutet om anhållande och 5)
beslutet om betalningssäkring.

Halvar Alvgard (i det följande avses med "Halvar Alvgard"
såväl honom personligen som bilbolaget) gjorde gällande att det
i samband med var och en av dessa myndighetsåtgärder förekommit
sådana fel och försummelser att staten enligt 3 kap. 2 § SkL
hade att ersätta honom den skada som drabbat honom till följd av
åtgärderna. Staten, som företräddes av justitiekanslern (JK),
bestred skadeståndsskyldighet.

I fråga om det första beslutet om anhållande fann tingsrätten
att legala förutsättningar förelåg för beslutet. Tingsrätten
anförde därvid att, då misstanken mot Halvar Alvgard alltjämt
vid tiden för beslutet gällde betydande belopp och Halvar
Alvgards tidigare frivilliga medverkan i utredningen -- enligt
revisorernas uppfattning -- lämnat åtskilligt övrigt att önska,
det inte kunde riktas någon kritik mot länsåklagaren för att han
i den föreliggande situationen bedömde det nödvändigt att
anhålla Halvar Alvgard. I vart fall kunde ställningstagandet
inte anses ha innefattat en sådan grov felbedömning som enligt
förarbetena till SkL krävs för skadeståndsskyldighet i
ifrågavarande sammanhang.

Samma resonemang tillämpade tingsrätten på beslutet om
husrannsakan. När det gällde presskonferensen fann tingsrätten
att varken länsåklagaren eller polismästaren kunde anses genom
anordnandet av denna ha förfarit felaktigt i den mening som
avses i 3 kap. 2 § SkL. I fråga om det andra beslutet om
anhållande ansåg tingsrätten att det i vart fall inte var fråga
om en grov felbedömning av länsåklagaren att fatta beslutet.
Beträffande beslutet om betalningssäkring anförde tingsrätten
att Halvar Alvgard, som inte överklagat detta beslut, inte kunde
sägas ha haft giltig anledning för underlåtenheten att överklaga
beslutet (3 kap. 4 § SkL). För inget av dessa beslut eller
åtgärder befanns alltså staten skadeståndsskyldig för fel eller
försummelse vid myndighetsutövning.

Tingsrätten ogillade sålunda genom dom i oktober 1988 Halvar
Alvgards talan om fastställande av skadeståndsskyldighet för de
ifrågavarande besluten och åtgärderna. Göta hovrätt fastställde
genom dom i september 1989 tingsrättens avgörande. Högsta
domstolen beslutade i maj 1990 att ej meddela prövningstillstånd
i målet.

Efter högsta domstolens beslut återkallade Halvar Alvgard den
återstående delen av skadeståndstalan mot staten vid
tingsrätten. Med anledning av återkallelsen avskrev tingsrätten
målet och förpliktade Halvar Alvgard att ersätta staten för dess
rättegångskostnader vid tingsrätten och i hovrätten med 119 532
kr. jämte ränta, varav 110 000 kr. för arbete och 9 532 kr. för
utlägg.

Tingsrätten motiverade sitt beslut med att återkallelsen
föranletts av att kärandeparterna (Halvar Alvgard och
bilbolaget) inte vunnit bifall till den genom mellandomen
prövade frågan om statens skadeståndsskyldighet och att de vid
detta förhållande inte kunde undgå skyldighet att ersätta staten
för dess rättegångskostnader. Tingsrätten anförde vidare att
enligt 18 kap. 8 § rättegångsbalken skall ersättning för
rättegångskostnad utgå inte bara i form av arvode till
ombud eller biträde utan också för partens eget arbete och
tidsspillan. Tingsrätten uttalade att bestämmelsen gäller
oavsett om det varit parten personligen som utfört arbetet resp.
åsamkats tidsspillan eller om det -- som i förevarande fall --
varit en anställd hos ett offentligt organ. Ersättning skulle
därför, trots Halvar Alvgards invändning i den delen, utgå för
statens arbete i anledning av rättegången.

Halvar Alvgard överklagade tingsrättens beslut i
rättegångskostnadsfrågan såvitt avsåg ersättning för arbete. Han
gjorde gällande att kostnaderna för JK-ämbetet inte avsåg en
sådan partskostnad som är ersättningsgill enligt 18 kap. 8 §
rättegångsbalken. Göta hovrätt lämnade genom beslut i januari
1991 Halvar Alvgards besvär över tingsrättens beslut utan bifall
med motiveringen att det överklagade beslutet överensstämde med
gällande rätt. Halvar Alvgard har överklagat hovrättens beslut
till högsta domstolen.

Hos regeringen föreligger en ansökan -- dock inte från Halvar
Alvgard själv -- om eftergift av statens krav mot Halvar Alvgard
på ersättning för rättegångskostnader. Som grund för ansökan
åberopas främst att kraftig kritik framförts mot gällande
skadeståndslag och att det pågår en utredning för att mildra
gällande regler och därigenom förbättra myndighetsoffrens
rättsliga ställning.

2.2 Motionsmotiveringar

I motionerna L601 av Knut Wachtmeister och Bengt Harding Olson
(m, fp), L612 yrkande 2 av Inger Schörling m.fl. (mp) och L620
av Elisabeth Fleetwood och Hans Nyhage (båda m) tas frågan om
ersättning till bilhandlaren Halvar Alvgard upp.

I motion L601 anförs att den behandling som Halvar Alvgard
utsatts för är djupt kränkande och ovärdig ett rättssamhälle.
För att slå vakt om rättssamhället och för att gottgöra den som
under många år så illa behandlats av staten och fått sitt
livsverk sönderslaget är det nödvändigt att gottgöra Halvar
Alvgard. Motionärerna vill att riksdagen hos regeringen begär
ett skyndsamt förslag till ekonomisk gottgörelse för Halvar
Alvgard.

I motion L612 yrkas att riksdagen beslutar efterskänka de
rättegångskostnader som Halvar Alvgard förpliktats
betala (yrkande 2).

Enligt motion L620 anses att kompensation till Halvar Alvgard
bör utgå i form av ex gratia-ersättning, eftersom hans fall är
helt unikt.

3. Tillsyn över hundar

3.1 Bakgrund

Enligt 1 § lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter
(tillsynslagen) skall hundar och katter hållas under sådan
tillsyn som med hänsyn till deras natur och övriga
omständigheter behövs för att förebygga att de orsakar skador
eller avsevärda olägenheter. Skada som orsakas av hund skall
enligt 6 § ersättas av dess ägare även om han inte är vållande
till skadan. Här föreskrivs alltså ett strikt ansvar för
hundägaren för skada som hunden orsakar.

Skadestånd till den som tillfogats personskada kan enligt
bestämmelser i SkL jämkas om den skadelidande själv uppsåtligen
eller genom grov vårdslöshet har medverkat till skadan (6 kap. 1
§ SkL). Denna bestämmelse gäller även på det specialreglerade
området, t.ex. när fråga är om ansvar enligt tillsynslagen för
skada som tillfogats av hund.

Tillsynslagens regler är tillämpliga även för statens
polishundar. I ett nyligen avgjort rättsfall av hovrätten över
Skåne och Blekinge (DT 41/91) ålades staten med tillämpning av
det strikta ansvaret enligt tillsynslagen att betala fullt
skadestånd till en 15-årig yngling som blivit biten av en
polishund sedan ynglingen avvikit från en trafikkontroll.

3.2 Motionsmotiveringar

De båda motionerna L604 av Birgit Henriksson (m) och L621 av
Kjell Ericsson och Bengt Kindbom (båda c) rör det strikta
ansvaret för skada av hundar enligt tillsynslagen. Motionärerna
anser -- med hänvisning till det nämnda rättsfallet -- att det
är stötande att en person som är misstänkt för brott skall få
skadestånd när polisen och polishunden löser sitt tjänsteuppdrag
på riktigt sätt. De yrkar att tillsynslagen ändras så att det
strikta ansvaret inte skall gälla för polis med hund i tjänst.

3.3 Pågående utredningsarbete

I en skrivelse den 10 januari 1991 till regeringen har
rikspolisstyrelsen föreslagit att tillsynslagen ändras så att
strikt ansvar inte skall gälla i fråga om skador som orsakas av
polisens tjänstehundar vid myndighetsutövning. Regeringen har
den 24 januari 1991 beslutat överlämna framställningen till
kommittén (Ju 1989:03) för översyn av det allmännas
skadeståndsansvar.

Utskottet

I betänkandet behandlar utskottet sju motioner om det
allmännas skadeståndsansvar för fel som begås vid
myndighetsutövning. Två av dessa motioner tar dessutom upp
frågan om villkoren för statens affärsdrivande verksamhet och en
av dem även frågan om ersättning till bilhandlaren Halvar
Alvgard. Två motioner behandlar i sin helhet det sistnämnda
spörsmålet och två motioner det strikta ansvaret för skador som
orsakas av polisens tjänstehundar vid myndighetsutövning.

Det allmännas skadeståndsansvar

Det allmännas skadeståndsansvar för fel eller försummelse som
begåtts vid myndighetsutövning regleras i 3 kap. 2 §
skadeståndslagen (SkL). Enligt denna bestämmelse skall staten
eller kommun ersätta personskada, sakskada eller ren
förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse vid
myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten
eller kommunen svarar. Däremot utgår i princip inte ersättning
för ideell skada enligt lagrummet.

SkL gäller om inte annat är föreskrivet. Vid sidan av SkL
finns vissa specialregler som ålägger det allmänna ett längre
gående skadeståndsansvar. Bl.a. finns det regler som ålägger det
allmänna ett ansvar för fel -- i objektiv mening -- som begåtts
vid myndighetsutövning. Här förutsätts alltså inte som enligt
SkLs bestämmelser att någon tjänsteman varit försumlig. Som
exempel kan nämnas lagen (1974:515) om ersättning vid
frihetsinskränkning. Genom bestämmelser som trädde i kraft den 1
januari 1990 har staten vidare ålagts ett strikt
skadeståndsansvar för felaktiga beslut om betalningssäkring av
icke fastställda fordringar på bl.a. skatt (21 och 22 §§ lagen
[1978:880] om betalningssäkring för skatter, tullar och
avgifter).

På riksdagens begäran tillkallade regeringen 1989 en kommitté
(Ju 1989:03) med uppgift att göra en översyn av reglerna om det
allmännas skadeståndsansvar. Enligt direktiven till utredningen
(dir. 1989:52) skall en förutsättningslös och allsidig analys
göras av i vilken utsträckning det allmänna bör svara för skador
som uppkommer för enskilda i samband med myndighetsutövning.
Kommittén bör därvid undersöka bl.a. om ansvaret bör vidgas så
att det inte krävs ett lika nära samband med
myndighetsutövningen som för närvarande. Vidare bör kommittén
enligt direktiven undersöka om det på vissa särskilda
rättsområden bör införas ett strikt ansvar för det allmänna i
samband med myndighetsutövning. Direktiven nämner här särskilt
verksamheter där myndigheten har rätt att vidta tvångsåtgärder
av olika slag. En annan uppgift för kommittén anges vara att
undersöka om ersättning bör bestämmas under hänsynstagande till
även andra omständigheter än sådana som har rent ekonomisk
betydelse. Utredningen är vidare oförhindrad att ta upp andra
frågor om det allmännas skadeståndsansvar och framlägga förslag
i dessa. Arbetet skall vara avslutat före utgången av år 1992.

När staten driver affärsmässig verksamhet och därmed kan
jämställas med en privat näringsidkare gäller i princip samma
allmänna civilrättsliga regler i rättsförhållanden mellan staten
och enskilda som i rättsförhållanden mellan näringsidkare eller
mellan näringsidkare och konsumenter. Exempel på sådana regler
är bestämmelserna om slutande av avtal och rättshandlingars
ogiltighet i avtalslagen liksom de detaljerade reglerna om köp i
köplagen (1990:931) och konsumentköplagen (1990:932).

Finns det särskilda regler för vissa rättsområden träder de i
stället för de allmänna civilrättsliga principerna. SkLs
bestämmelser är tillämpliga endast om inte annat är föreskrivet
i författning eller föranleds av avtal eller i övrigt följer av
regler om skadestånd i avaltalsalförhållanden. Inom
kommunikationsområdet bedriver statliga verk, som regel i
monopolställning, verksamhet som omfattas av särskilda
skadeståndsregler och alltså inte av SkLs bestämmelser eller av
allmänna civilrättsliga regler. Sådana särskilda regler gäller
för statens järnvägar, postverket och televerket.

Även näringsrättslig lagstiftning är tillämplig på statens
affärsdrivande verksamhet.

I flera av motionerna begärs tillkännagivanden om den närmare
inriktningen av det pågående utredningsarbetet rörande det
allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning.

I motionerna L204 yrkande 2 av Carl Bildt m.fl. (m), L606 av
Bengt Harding Olson m.fl. (fp) och L611 av Ivar Franzén m.fl.
(c, m, fp) förordas ett strikt ansvar för det allmänna för fel
vid myndighetsutövning. I motion L606 anförs därvid att ett
sådant ansvar inte bör begränsas till vissa särskilda
rättsområden, och i motion L611 anges att frågan om strikt
ansvar vid allvarliga myndighetsingripanden bör övervägas av den
pågående utredningen.

Motionerna L204 yrkande 2 och L611 tar båda särskilt upp
frågan om vilket samband med myndighetsutövning som bör krävas
för att ett handlande skall kunna grunda skadeståndsskyldighet
för det allmänna. I den förstnämnda motionen anförs att ett
svagare sådant samband bör räcka för skadeståndsansvar; så bör
t.ex. oriktiga råd och upplysningar kunna föranleda ansvar utan
att det föreligger något direkt samband med myndighetsutövning.
Enligt motion L611 bör frågan om det erforderliga sambandet
snabbutredas av kommittén eller en provisorisk regel omedelbart
införas i SkL där rekvisitet ges lydelsen "i samband med
myndighetsutövning" eller liknande.

I båda motionerna L606 och L611 föreslås att det i avbidan på
utredningsresultatet omedelbart i SkL införs vad som benämns en
"skadeståndsrättslig säkerhetsventil". En sådan regel skulle
möjliggöra ersättning i särskilt angelägna fall (L606) eller vid
allvarliga myndighetsingripanden mot enskilda (L611). Enligt den
sistnämnda motionen kan alternativt en sådan regel snabbutredas
av kommittén.

Enligt motion L612 av Inger Schörling m.fl. (mp) bör riksdagen
hos regeringen begära förslag om hur ersättning skall kunna utgå
till enskilda som drabbats av myndighetsutövning som inte
befunnits lagstridig men vars konsekvenser ändå vid en samlad
bedömning framstår som orimliga för den enskilde (yrkande 1).

Motionerna L204 yrkande 2 och L610 av Bo Lundgren m.fl. (m)
behandlar även frågan om vilka typer av skador som bör ersättas.
I den förstnämnda motionen anförs att ersättning bör kunna utgå
för icke-ekonomiska skador, t.ex. för kränkning där den
skadelidande inte kan styrka direkt ekonomisk skada. Enligt
motion L610 bör full kostnadskompensation utgå vid skador på
grund av felaktiga beslut om frihetsberövande, bevis- och
betalningssäkring eller liknande beslut, bl.a. ersättning för
förlust av goodwill till följd av negativ mediebevakning.

Enligt motion L615 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) bör företag
och deras ägare hållas skadeslösa vid domstolsprocesser där
myndigheten är den förlorande parten.

Motionerna L204 yrkande 2 och L606 tar båda även upp
spörsmålet om villkoren för statens affärsdrivande
verksamhet och motionärerna anser att staten när den driver
sådan verksamhet i fråga om rättsliga villkor bör jämställas med
privata näringsidkare.

Motioner om det allmännas skadeståndsansvar med samma
inriktning som de nu aktuella har behandlats av riksdagen vid
ett flertal tillfällen och därvid avslagits. Senast prövades
frågorna hösten 1989 i samband med behandlingen av proposition
1989/90:42, vari föreslogs slopande av de särskilda
begränsningsreglerna för det allmännas skadeståndsansvar i 3
kap. 3--5 §§ SkL, samt våren 1990 (bet. 1989/90:LU10 och LU14).

Som utskottet anfört i nyssnämnda betänkanden ligger
direktiven till utredningen (Ju 1989:03) om det allmännas
skadeståndsansvar helt i linje med vad utskottet tidigare
uttalat i fråga om en allmän översyn av det allmännas
skadeståndsansvar. Vad som anförs i motionerna ger inte
utskottet anledning att nu ompröva sin inställning till
utredningsarbetets bedrivande. Direktiven är så utformade att de
inte hindrar kommittén från att ta upp också de synpunkter som
framförs i motionerna om kommittén så önskar. Något förnyat
tillkännagivande om utredningsarbetets bedrivande är enligt
utskottets mening lika litet nu som tidigare motiverat.

Utskottet är heller inte berett att frångå sin tidigare
inställning till frågan om statens skadeståndsansvar i
affärsmässig verksamhet, nämligen att en förbättring av
enskildas möjligheter att få ersättning för sina skador bör
åstadkommas inom ramen för nuvarande ansvarighetsregler.

När det gäller villkoren för statens affärsdrivande verksamhet
vill utskottet peka på att en särskild utredare haft i uppdrag
att se över formerna för postens och televerkets
rättsförhållanden gentemot sina kunder. I utredningens
betänkande (SOU 1990:100) "Avtalsvillkor eller föreskrifter. En
rättslig översyn av postens och televerkets kundvillkor", som
nyligen lagts fram, föreslås bl.a. att privaträttsliga
avtalsvillkor bör användas i postens och televerkets
affärsverksamhet medan föreskrifter bör användas när
affärsverken utför uppgifter som innefattar myndighetsutövning.
Förslagen innebär enligt betänkandet att avtalslagens
bestämmelser och det civilrättsliga regelsystemet i övrigt skall
gälla för de avtal som posten och televerket sluter med sina
kunder. Vidare innebär förslagen att den näringsrättsliga
lagstiftningen blir tillämplig på kundvillkoren.

Utredaren anför att betänkandets grundtanke, att verksamhetens
innehåll och verkliga karaktär får bestämma formen på de regler
-- privaträttsliga villkor eller offentligrättsliga föreskrifter
-- som är tillämpliga på verksamheten, bör ligga till grund för
en översyn av även övriga affärsverk.

Enligt utskottets mening tillgodoser förslagen i betänkandet
om postens och televerkets kundvillkor de synpunkter som
framförs i motionerna L204 yrkande 2 och L606 om villkoren för
statens affärsdrivande verksamhet. Det finns anledning att
avvakta de vidare överväganden som betänkandet kan ge upphov
till.

Med hänvisning till vad som sålunda anförts om det allmännas
skadeståndsansvar avstyrker utskottet bifall till motionerna
L204 yrkande 2, L602, L606, L610, L611, L612 yrkande 1 och L615.

Ersättning till Halvar Alvgard

I början av 1980-talet gjordes en skatte- och
taxeringsrevision hos Alvgard Bil AB i Vimmerby, där Halvar
Alvgard var huvudaktieägare. På grund av vad som framkom vid
revisionen inledde länsåklagaren förundersökning för utredning
huruvida skattebrott skett i samband med bilbolagets affärer.
Halvar Alvgard anhölls på grund av misstanke om grovt
skattebedrägeri och var berövad friheten tillhopa tre dagar. Det
företogs vidare husrannsakan hos bl.a. honom och bilbolaget,
varvid en mängd handlingar togs i beslag. Länsåklagaren och
polismästaren anordnade en presskonferens med anledning av
åtgärderna.

Vidare gjordes ansökningar om eftertaxering beträffande Halvar
Alvgard, och länsrätten beslutade om betalningssäkring på hans
egendom till visst belopp. Ansökningarna om eftertaxering
återkallades sedermera, och beslutet om betalningssäkring
hävdes. Förundersökningen om brott lades så småningom ned.

På grund av vissa beslut och åtgärder av myndigheterna under
revisionen och förundersökningen yrkade Halvar Alvgard hos
justitiekanslern (JK) skadestånd av staten med ett närmare
angivet belopp för skador som åtgärderna förorsakat. JK
tillerkände Halvar Alvgard ett visst skadestånd enligt lagen om
ersättning vid frihetsinskränkning på grund av frihetsberövandet
men lämnade framställningen i övrigt utan bifall.

Halvar Alvgard och bilbolaget ansökte sedermera vid tingsrätt
om stämning på staten. De gjorde gällande att staten var
skadeståndsskyldig enligt skadeståndslagen gentemot dem på grund
av fel eller försummelse vid myndighetsutövning beträffande
vissa beslut och åtgärder under revisionen och
förundersökningen. Tingsrätten tog i mellandom upp principfrågan
om statens skadeståndsskyldighet och fann därvid att staten inte
såsom påståtts var skyldig att utge skadestånd. Halvar Alvgards
och bilbolagets talan ogillades således. Hovrätten fastställde
tingsrättens dom och högsta domstolen lämnade inte
prövningstillstånd i målet.

Halvar Alvgard och bilbolaget återkallade därefter vid
tingsrätten sin talan i återstående delar, dvs. i fråga om
storleken av ett eventuellt skadestånd. Tingsrätten avskrev
målet och förpliktade dem att ersätta statens
rättegångskostnader. Hovrätten lämnade Halvar Alvgards och
bilbolagets besvär över beslutet om rättegångskostnaderna utan
bifall. Högsta domstolen, där frågan nu är anhängiggjord, har
ännu inte avgjort målet.

Hos regeringen föreligger vidare en ansökan -- dock inte från
Halvar Alvgard själv -- om eftergift av statens krav mot Halvar
Alvgard på ersättning för rättegångskostnaderna.

I motionerna L601 av Knut Wachtmeister (m) och Bengt Harding
Olson (fp), L612 yrkande 2 av Inger Schörling m.fl. (mp) samt
L620 av Elisabeth Fleetwood och Hans Nyhage (båda m) tas frågan
om gottgörelse för Halvar Alvgard upp.

Enligt motion L601 bör riksdagen hos regeringen begära ett
skyndsamt förslag till gottgörelse för Halvar Alvgard och enligt
motion L612 (yrkande 2) bör riksdagen besluta att efterskänka
statens krav mot Halvar Alvgard för rättegångskostnaderna.
Enligt motion L620 bör s.k. ex gratia-ersättning beviljas Halvar
Alvgard eftersom hans fall är unikt.

Utskottet vill för sin del framhålla att riksdagen inte är ett
förvaltande eller rättskipande organ. Inte heller disponerar
riksdagen över statens penningmedel, fordringar och andra
tillgångar, utan dessa står enligt 9 kap. 8 § regeringsformen
till regeringens disposition med de inskränkningar som följer av
regeringsformen. I enlighet med det anförda ankommer det inte på
riksdagen att avgöra huruvida i det enskilda fallet en statens
fordran på t.ex. rättegångskostnader skall efterges. Det ligger
också i sakens natur att riksdagen inte -- med för regeringen
bindande verkan -- kan uttala sig i frågor om huruvida
ersättning ex gratia skall utbetalas i enskilda fall. Även
sådana spörsmål får överlåtas på regeringen att avgöra.
Riksdagen är dock oförhindrad att -- på eget initiativ eller
efter framställning från regeringen -- anvisa medel för
utbetalning av ex gratia-ersättning.

Mot den angivna bakgrunden ställer sig utskottet i princip
avvisande till att frågor rörande ersättning ex gratia skall tas
upp till närmare övervägande i riksdagen i andra sammanhang än
då särskilda medel behöver anslås för ändamålet. När det gäller
fallet Halvar Alvgard får dock förhållandena anses så
särpräglade att ett undantag kan vara motiverat. Vad som
förekommit i saken leder utskottet till den uppfattningen att
det kan vara rimligt att ekonomisk gottgörelse utgår utöver den
ersättning som Halvar Alvgard kan vara berättigad till enligt
lagen om ersättning vid frihetsinskränkning. Utskottet har
emellertid inte underlag för att kunna göra några ytterligare
uttalanden i ersättningsfrågan utan det måste ankomma på
regeringen att bedöma huruvida och med vilket belopp ersättning
bör utges. Regeringen bör snarast ta upp spörsmålet till
prövning och -- om så är erforderligt -- återkomma till
riksdagen med förslag till medelsanvisning.

I frågan om Halvar Alvgards och bilbolagets skyldighet att
ersätta staten för rättegångskostnaderna föreligger som tidigare
nämnts ännu inte något lagakraftvunnet avgörande. I avvaktan på
ett sådant avgörande får regeringen anses förhindrad att ta upp
frågan om eftergift av statens fordran på ersättning för
rättegångskostnaderna. Blir det slutgiltigt fastslaget att
staten har rätt till ersättning av Halvar Alvgard och bilbolaget
bör dock regeringen till prövning ta upp också spörsmålet om
eftergift.

Vad utskottet sålunda anfört med anledning av motionerna L601,
L612 yrkande 2 och L620 bör ges regeringen till känna.
Strikt ansvar för skada av polishund

Enligt 1 § lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter
(tillsynslagen) skall hundar och katter hållas under sådan
tillsyn som med hänsyn till deras natur och övriga
omständigheter behövs för att förebygga att de orsakar skador
eller avsevärda olägenheter. Skada som orsakas av hund skall
enligt 6 § ersättas av dess ägare även om han inte är vållande
till skadan. Här föreskrivs alltså ett strikt ansvar för
hundägaren för skada som hunden orsakar.

Tillsynslagens regler är tillämpliga även för statens
polishundar. I ett nyligen avgjort rättsfall av hovrätten över
Skåne och Blekinge (DT 41/91) ålades staten med tillämpning av
det strikta ansvaret enligt tillsynslagen att betala fullt
skadestånd till en 15-årig yngling som blivit biten av en
polishund sedan ynglingen avvikit från en trafikkontroll.

I motionerna L604 av Birgit Henriksson (m) och L621 av Kjell
Ericsson och Bengt Kindbom (båda c) anförs, med hänvisning till
det nämnda rättsfallet, att tillsynslagen bör ändras så att det
strikta ansvaret enligt lagen inte skall gälla för polis med
hund i tjänst.

Med anledning av motionärernas önskemål vill utskottet hänvisa
till att rikspolisstyrelsen i en skrivelse den 10 januari 1991
till regeringen föreslagit att tillsynslagen ändras så att
strikt ansvar inte skall gälla i fråga om skador som orsakas av
polishundar under polisens tjänsteutövning. Regeringen har den
24 januari 1991 beslutat överlämna framställningen till
kommittén (Ju 1989:03) för översyn av det allmännas
skadeståndsansvar.

Eftersom frågan om skadeståndsansvaret beträffande polisens
tjänstehundar sålunda är föremål för utredning, är någon
riksdagens vidare åtgärd med anledning av motionerna L604 och
L621 inte påkallad. Utskottet avstyrker följaktligen bifall till
motionerna.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande det allmännas skadeståndsansvar
att riksdagen avslår motion 1990/91:L204 yrkande 2 samt
motionerna 1990/91:L602, 1990/91:L606, 1990/91:L610,
1990/91:L611, 1990/91:L612 yrkande 1 och 1990/91:L615,
res. 1 (m, fp, c, mp)

2. beträffande ersättning till Halvar Alvgard
att riksdagen med anledning av motionerna 1990/91:L601,
1990/91:L612 yrkande 2 och 1990/91:L620 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört,
res. 2 (m, fp, c)

3. beträffande strikt ansvar för skada av polishund
att riksdagen avslår motionerna 1990/91:L604 och 1990/91:L621.

Stockholm den 16 april 1991

På lagutskottets vägnar

Rolf Dahlberg

Närvarande: Rolf Dahlberg (m), Lennart Andersson (s), Owe
Andréasson (s), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Inger
Hestvik (s), Allan Ekström (m), Gunnar Thollander (s), Lena
Boström (s), Bengt Harding Olson (fp), Stina Eliasson (c),
Elisabeth Persson (v), Elisabet Franzén (mp), Anita Jönsson (s),
Gunilla Andersson (s), Charlotte Cederschiöld (m) och Sven-Åke
Nygårds (s).

Reservationer

1. Det allmännas skadeståndsansvar (mom. 1)

Rolf Dahlberg (m), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Allan
Ekström (m), Bengt Harding Olson (fp), Stina Eliasson (c),
Elisabet Franzén (mp) och Charlotte Cederschiöld (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 15
börjar med "Som utskottet" och på s. 16 slutar med "och L615"
bort ha följande lydelse:

Utskottets tidigare ställningstaganden till de spörsmål som
tas upp i motionerna var inte enhälliga. Vid behandlingen av
dessa frågor våren 1990 framfördes sålunda skiljaktiga meningar
i en reservation (m, fp, c, mp) till betänkandet.

I reservationen anfördes bl.a. att de av regeringen utfärdade
direktiven till utredningen (Ju 1989:03) om det allmännas
skadeståndsansvar (se ovan s. 5 f.), genom att utelämna i
sammanhanget väsentliga skadeståndsrättsliga spörsmål,
innefattade sådana inskränkningar i utredningens mandat att de
inte syntes ge möjlighet till en helt förutsättningslös och
allomfattande översyn av det allmännas skadeståndsansvar. För
att garantera en översyn av det slaget hade det således bort
uttryckligen anges i direktiven att en central uppgift för
utredningen är att analysera och överväga frågan om det allmänna
bör ha ett ansvar oberoende av vållande och utan inskränkning
till vissa särskilda rättsområden.

Vidare anfördes i reservationen att direktiven bort
uppmärksamma frågan om statens ansvar vid affärsmässig
verksamhet. Visserligen hade regeringen nyligen tillkallat en
särskild utredare med uppdrag att se över formerna för
postverkets och televerkets reglering av sina rättsförhållanden
med enskilda. Problemet med de statliga affärsdrivande verkens
skadeståndsansvar var emellertid av sådan betydelse och hade ett
sådant samband med frågan om statens skadeståndsansvar i övrigt
att en fullständig och från alla synpunkter tillfredsställande
utredning av frågan förutsatte att den upptogs som en deluppgift
i direktiven till utredningen om det allmännas
skadeståndsansvar. Att så inte hade skett innebar en allvarlig
brist i utredningsdirektiven.

Utskottet kan för sin del ansluta sig till vad som våren 1990
anfördes i den ovan återgivna reservationen rörande inriktningen
av översynen av det allmännas skadeståndsansvar. Att den
särskilde utredare som haft i uppdrag att se över formerna för
postens och televerkets kundvillkor nyligen redovisat sitt
arbete i ett betänkande som innehåller vissa förslag om lämplig
reglering av verkens rättsförhållanden mot enskilda, föranleder
inte någon annan bedömning. Ställningstagandet ligger också helt
i linje med den uppfattning i frågan som framförs i de nu
aktuella motionerna. Trots att översynen av det allmännas
skadeståndsansvar pågått en tid bör det alltjämt finnas
möjligheter för kommittén att efter tilläggsdirektiv ta upp de
spörsmål som behandlas i motionerna.

Riksdagen bör därför göra ett förnyat tillkännagivande om
inriktningen av översynen av det allmännas skadeståndsansvar.

Reservanterna ansåg vidare att provisoriska regler omedelbart
måste införas i syfte att tillförsäkra ersättning åt enskilda
som skadas till följd av felaktigt handlande från det allmännas
sida i sådana fall då utebliven ersättning skulle framstå som
stötande för den allmänna rättskänslan. Så kunde ske genom
införande av en skadeståndsrättslig säkerhetsventil. Den skulle
kunna tillämpas om den skadelidandes ersättningsbehov med hänsyn
till dennes ekonomiska villkor och omständigheterna i övrigt
framstod som särskilt angeläget. Enligt reservanternas mening
skulle en sådan delreform kunna fånga upp de mest angelägna
skadefallen i avvaktan på den kommande skadeståndsrättsliga
nyordningen.

Utskottet delar den uppfattning om provisoriska regler i SkL
som kom till uttryck i reservanternas yttrande.

Riksdagen bör alltså med bifall till motionerna som sin mening
ge regeringen till känna vad utskottet sålunda anfört i saken.

dels att utskottets hemställan under moment 1 bort ha
följande lydelse:

1. beträffande det allmännas skadeståndsansvar
att riksdagen med bifall till motionerna 1990/91:L204 yrkande
2, 1990/91:L602, 1990/91:L606, 1990/91:L610, 1990/91:L611,
1990/91:L612 yrkande 1 och 1990/91:L615 dels som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört om vidgade
direktiv för kommittén (Ju 1989:03) med uppdrag att se över
reglerna om det allmännas skadeståndsansvar, dels antar följande

Förslag till
Lag om ändring i skadeståndslagen (1972:207)

Härigenom föreskrivs att i 3 kap. skadeståndslagen
(1972:207) skall införas en ny paragraf, 3 §, av nedan angivna
lydelse.

Nuvarande lydelse Utskottets förslag

3 §

Skadeersättning utgår
även i annat fall än som
avses i 2 § i den mån
den skadelidandes
möjligheter att
försörja sig allvarligt
har äventyrats genom skadan
eller ersättningsbehovet
annars, med hänsyn till
hans ekonomiska villkor och
omständigheterna i
övrigt, framstår som
särskilt angeläget.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.

2. Ersättning till Halvar Alvgard (mom. 2, motiveringen)

Rolf Dahlberg (m), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Allan
Ekström (m), Bengt Harding Olson (fp), Stina Eliasson (c) och
Charlotte Cederschiöld (m) anser att den del av utskottets
yttrande på s. 17 som börjar med "Mot den" och på s. 18 slutar
med "till medelsanvisning" bort ha följande lydelse:

Mot den angivna bakgrunden ställer sig utskottet i princip
avvisande till att frågor rörande ersättning ex gratia skall tas
upp till närmare övervägande i riksdagen i andra sammanhang än
då särskilda medel behöver anslås för ändamålet. När det gäller
fallet Halvar Alvgard får dock förhållandena anses så
särpräglade att ett undantag kan vara motiverat. Vad som
förekommit i saken leder utskottet till den uppfattningen att
det är rimligt att skälig ekonomisk gottgörelse utgår utöver den
ersättning som Halvar Alvgard kan vara berättigad till enligt
lagen om ersättning vid frihetsinskränkning. Utskottet har
emellertid inte underlag för att kunna göra några ytterligare
uttalanden i ersättningsfrågan utan det måste ankomma på
regeringen att bedöma med vilket belopp ersättning bör utges.
Regeringen bör snarast ta upp spörsmålet till prövning och
återkomma till riksdagen med förslag till medelsanvisning.