Den statliga redovisningen och revisionen (prop. 1989/90:100 bil. 15)

Betänkande 1989/90:FiU23

Finansutskottets betänkande
1989/90:FiU23

Den statliga redovisningen och revisionen

(prop. 1989/90:100 bil. 15) 1989/90

FiU23

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker i detta betänkande budgetpropositionens förslag till
anslag för riksrevisionsverket. Samtidigt avstyrker utskottet fyra motioner
om den statliga förvaltnings- och redovisningsrevisionen samt om
försäkringskassornas redovisningssystem.

TRETTONDE HUVUDTITELN
Propositionen

Regeringen föreslår i proposition 1989/90:100 bilaga 15 (civildepartementet)
under punkt B 4 (s. 16—20) att riksdagen till Riksrevisionsverket
för budgetåret 1990/91 anvisar ett ramanslag på
135 405 000 kr.

Motionerna

Nya organisationsformer för statens
förvaltningsrevision

1989/90:Fi412 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen med
anledning av proposition 1989/90:100 bilaga 15 punkt B 4 Riksrevisionsverket
och bilaga 17 punkt B 2 Riksdagens revisorer och deras
kansli hos regeringen begär förslag till nya organisationsformer för
statens förvaltningsrevision i enlighet med de riktlinjer som redovisas i
motionen.

Statlig redovisningsrevision

1989/90:K501 av Birgit Friggebo (fp) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär förslag om hur bokslut, revisionsberättelser
och ansvarsfrihetsfrågor för de statliga myndigheterna
skall behandlas,

1

1 Riksdagen 1989190. 5 sami. Nr 23

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag om en redovisningslag
för de statliga myndigheterna.

Redovisning och revision av försäkringskassorna

1989/90:Fi408 av Anita Modin och Görel Bohlin (s,m) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om revisioner av försäkringskassorna.

1989/90:Fi409 av Anita Modin och Görel Bohlin (s,m) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om försäkringskassornas ansvar för hantering av pensioner och
bidrag.

Utskottet

Riksrevisionsverkets (RRV) verksamhet redovisas och beräknas i programtermer.
För budgetåret 1990/91 föreslås i propositionen följande
program.

1. Redovisningsrevision

2. Förvaltningsrevision

3. Ekonomi

Propositionens förslag till beräkning av anslaget till riksrevisionsverket
framgår av nedanstående tabell. I denna har även RRV:s kostnader
för revisionen av banverkets verksamhet beaktats.

Riksrevisionsverkets anslag (1 000-tal kronor)

	1988/89 Utgi ft	1989/90 Ans lag	1990/91 Föredra- ganden
1. Redovisningsrevision	66 976	70 960	75 452
2. Förvaltningsrevision	38 138	41 590	41 590
3. Ekonomi	77 997	78 040	91 385
4. Engångsanvisning med an-
ledning av omläggningen
av RC-organisationen och
system S	0	500	500
* Summa	183 lil	189 199	208 927
Avgår:
5. Inkomster under
program 1	15 552	21 220	22 726
6. Inkomster under
program 2	232	324	339
7. Inkomster under
program 3	39 052	39 387	50 457
Summa inkomster	54 836	60 931	73 522
* Nettoutgift	128 275	128 268	135 405

1989/90:FiU23

RRV ingår i den grupp av myndigheter som inför budgetåret 1991/92
avses genomgå en fördjupad anslagsprövning. Det pågår för närvarande

2

flera för RRV:s framtida verksamhet betydelsefulla översyner och
utredningar. Regeringen avser att ta ställning till dessa i anslutning till
att den treåriga budgetramen fastställs.

I motion Fi412 av Lars Tobisson m.fl. (m) föreslås att riksdagens
revisorer efter danskt mönster skall göras ansvariga för statens förvaltningsrevision.
RRV, som svarar för huvuddelen av den statliga förvaltningsrevisionen,
måste numera ses som ett stabsorgan åt regeringen.
Det innebär att RRV:s förvaltningsrevision i praktiken blir en politiskt
styrd utredningsverksamhet åt regeringen. En stark och oberoende
revision är mot denna bakgrund enligt motionärerna mer angelägen än
någonsin. Riksdagens revisorer bör därför ges ökade resurser, så att
statsförvaltningen kan revideras på ett heltäckande sätt. Det föreslås ske
genom att resurser och kompetens förs över från regeringens revisionsorgan
riksrevisionsverket till riksdagens förvaltningsrevision.

Riksdagen har vid upprepade tillfällen under senare år och senast
våren 1989 (1988/89:FiU18, rskr. 155) behandlat motionsförslag av
samma innebörd. På förslag av konstitutionsutskottet och finansutskottet
har dessa motioner avvisats av riksdagen.

Finansutskottet har i dessa sammanhang betonat att riksrevisionsverket
inte bör frånhändas något förvaltningsrevisionellt ansvar. Enligt
utskottets mening har regeringen i likhet med riksdagen ett berättigat
behov av att kunna utnyttja förvaltningsrevisionen expertis. Det har
således, som utskottet ser det, ett värde i sig att det finns två av
varandra oberoende revisionsorgan, vilka från skilda utgångspunkter
kan ta upp olika förhållanden till granskning. Riksdagens revisorer
svarar med sin granskning för en mycket viktig del av riksdagens
kontrollmakt. RRV:s förvaltningsrevision utgör å andra sidan ett viktigt
underlag för de initiativ till förnyelse och omprövning av statlig
verksamhet som det ankommer på regeringen att ta.

Det finns också anledning att erinra om att redovisningsrevisionen
numera ingår i RRV:s verksamhet och att samarbetet mellan förvaltnings-
och redovisningsrevisionen därigenom underlättas. Redovisningsrevisionen
ger ofta uppslag till förvaltningsrevisionella projekt.

Den danska revisionen, som framhålls som förebild i motion Fi412
(m), omfattar både redovisningsrevision och förvaltningsrevision. Förvaltningsrevision
görs huvudsakligen i form av större undersökningar
då förhållandena på de reviderade myndigheterna har visat att ett
område bör granskas mer ingående. Av riksrevisionens samlade personalresurser
har ca 10 % använts till sådana undersökningar.

Varken erfarenheterna av den svenska eller danska revisionen ger
således enligt utskottets mening anledning att överväga en uppdelning
av förvaltnings- och redovisningsrevisionen. Utskottet anser således
alltjämt att riksrevisionverket inte skall frånhändas något förvaltningsrevisionellt
ansvar. Med hänsyn härtill avstyrker utskottet bifall till
motion Fi412 (m).

Regeringens förslag till anslag för riksrevisionsverket budgetåret
1990/91 tillstyrks av utskottet.

1989/90:FiU23

3

I motion K50I av Birgit Friggebo (fp) påtalas att under senare år har
antalet myndigheter som fått anmärkningar från riksrevisionsverkets
redovisningsrevision ökat. Bakom dessa anmärkningar ligger allvarliga,
djupgående och väsentliga brister i myndigheternas ekonomiska förvaltning.

Många myndigheter efterkommer RRV:s anmärkningar och vidtar
rättelser. Andra kritiseras år efter år utan att åtgärder vidtas. Enligt
motionärerna kan det inte accepteras att de resurser som riksdagen
ställer till regeringens och myndigheternas förfogande används på ett
felaktigt och släpphänt sätt. Åtgärder måste vidtas för att åstadkomma
en förändring.

Motionären anser att redovisningsrevisionens status måste höjas. En
väg att gå är att göra revisionen mer synlig. Någon instans borde
godkänna bokslutet och revisionsberättelsen och fatta beslut om eventuella
åtgärder för att komma till rätta med felaktigheter som påtalats
av revisionen. Olika lösningar är tänkbara, anför motionärerna och
anger flera alternativ.

Den utredning som regeringen tillsatt om hur den framtida redovisningsrevisionen
skall fungera i framtiden bör anförtros uppgiften att
utreda hur och var revisionsberättelser och ansvarsfrågorna lämpligen
bör behandlas så att redovisningsrevisionens status och inflytande kan
höjas.

Det bör också övervägas att den statliga bokföringsförordningen görs
om till en redovisningslag som beslutas av riksdagen och som reglerar
kraven på den statliga redovisningen och ansvarsfrågorna.

Utskottet vill med anledning härav anföra att en särskild utredare
har utsetts att göra en översyn av den statliga redovisningsrevisionen. I
uppdraget ingår att lämna förslag om hur redovisningsrevisionen kan
utvecklas till ett effektivt stöd för statsmakternas styrning och uppföljning
av myndigheternas verksamhet. En viktig utgångspunkt för utredarens
arbete är den nya budgetprocess som håller på att införas i den
statliga förvaltningen.

Denna syftar bl.a. till att få till stånd en bättre resultatredovisning i
och resultatuppföljning av förvaltningen. Redovisningsrevisionen är,
sägs det i direktiven, ett av de viktigaste instrumenten för att säkerställa
att regering och riksdag får en korrekt och adekvat redovisning att
grunda sina beslut på samt för att en effektiv uppföljning skall kunna
genomföras. Redovisningsrevisionen har genom sina löpande kontakter
med myndigheterna en unik kunskap om deras verksamheter, framhålls
det i direktiven.

Det är därför naturligt att redovisningsrevisionen också bör omfatta
någon form av granskning av sådan information om verksamhetsutveckling
och verksamhetsresultat som skall redovisas i de årliga resultatredovisningarna.
Utredaren bör överväga bl.a. innehåll och form för
en sådan vidgad granskning.

Redovisningsrevisionens delvis förändrade inriktning innebär i vissa
avseenden ett närmande till de uppgifter som sedan tidigare ingår i
förvaltningsrevisionen. Detta öppnar nya möjligheter till en närmare

1989/90: FiU23

4

koppling mellan redovisnings- och förvaltningsrevisionen. Utredaren
skall mot denna bakgrund därför översiktligt redovisa hur ett fortsatt
utvecklingsarbete i detta avseende bör kunna genomföras.

Redovisningsrevisionen skall ske enligt god revisionssed, dvs. i tillräcklig
omfattning och efter god yrkesmässig praxis. Enligt riksrevisionsverket
(RRV) är denna ambitionsnivå för närvarande inte möjlig
att upprätthålla över hela statsförvaltningen. Vissa revisionsinsatser
måste därför prioriteras, sägs det i direktiven.

Mot bakgrund av bl.a. den nya budgetprocessen — med en fördjupad
redovisning och prövning vart tredje år samt normalt ett förenklat
förfarande mellanliggande år — bör utredaren enligt direktiven överväga
förutsättningarna för en prioritering av redovisningsrevisionen
mot en granskning av de myndigheter som ett visst år avses bli föremål
för en fördjupad budgetprövning och vilka konsekvenser för den årliga
revisionens kvalitet som en sådan prioritering kan få.

Enligt verksförordningen skall myndigheternas styrelser i förekommande
fall fastställa årsbokslut och besluta om revisionsberättelse.
Dessa bestämmelser har bara tillämpats en kort tid. Men de har därvid
uppfattats som irrationella av många myndigheter. Denna ordning
avviker från den i andra sammanhang tillämpade ordningen att den
för verksamheten ansvarige upprättar årsredovisning och att en stämma
eller motsvarande fastställer bokslut och tar ställning till ansvarsfrihet
efter att ha tagit del av revisionsberättelsen. Mot denna bakgrund
har utredaren fått i uppdrag att överväga vilken beslutsordning som
bör tillämpas vad gäller redovisningsdokumenten och revisionsberättelsen.

Flertalet av de frågor som motionären tar upp i sin motion är
således redan föremål för översyn inom den här redovisade utredningen.

Vad gäller frågan om den statliga styrelsens ansvar vill utskottet
nämna att RRV i en särskild rapport till regeringen i februari i år har
tagit upp denna fråga. RRV konstaterar i rapporten att den statliga
styrelsen inte har något strikt ekonomiskt ansvar för sina beslut. Något
ställningstagande till ansvarsfrihet sker inte i fråga om den statliga
myndighetens styrelse eller dess chef. På grund av den stora principiella
vikt som frågan om de statliga styrelsernas ansvar har föreslår RRV
att regeringen låter utreda frågan om vilket ansvar i sin helhet, alltså
även ett ekonomiskt ansvar, som styrelseledamöterna i statliga myndigheter
och affärsverk skall ha, eftersom ledamöterna i dessa styrelser på
det allmännas vägnar fattar beslut av stor ekonomisk betydelse.

Utskottet kan således konstatera att även frågan om styrelsernas
ansvar är uppmärksammad och att den är föremål för regeringens
överväganden. Något intitiativ från riksdagens sida med anledning av
motion K501 är således inte motiverat. Motionen avstyrks därför av
utskottet.

I två motioner, Fi408 och Fi409, tar Anita Modin (s) och Görel
Bohlin (m) upp redovisningssystemet inom försäkringskassorna. Det
har enligt RRV vissa brister för närvarande vad gäller avstämbarhet

1989/90:FiU23

5

och verifierbarhet. Detta anser motionärerna vara mindre tillfredsställande
och kräver att regeringen vidtar åtgärder för att komma till rätta
med detta.

Enligt vad utskottet erfarit har man inom socialdepartementet tagit
allvarligt på RRV:s kritik av försäkringskassornas redovisningssystem.
Ett samarbete mellan RRV och riksförsäkringsverket (RFV) har etablerats
på departementets initiativ med insatser från RRV:s tre program,
förvaltnings- och redovisningsrevisionen och ekonomiprogrammet.
Man har förhoppningar om att bristerna i avstämbarhet och verifierbarhet
skall vara avhjälpta under detta år.

Mot denna bakgrund finns det enligt utskottet inte anledning för
riksdagen att vidta några ytterligare åtgärder. Motionerna Fi408 och
Fi409 avstyrks därför av utskottet.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande anslag till riksrevisionsverket

att riksdagen till Riksrevisionsverket för budgetåret 1990/91 anvisar
ett ramanslag på 135 405 000 kr.,

2. beträffande nya organisationsformer för statens förvaltningsrevision att

riksdagen avslår motion 1989/90:Fi412,

res. 1 (m.fp, mp)

3. beträffande statlig redovisningsrevision
att riksdagen avslår motion 1989/90:K501,

res. 2 (fp)

4. beträffande redovisning och revision av försäkringskassorna
att riksdagen avslår motionerna 1989/90:Fi408 och
1989/90:Fi409.

Stockholm den 20 mars 1990
På finansutskottets vägnar

Anna-Greta Leijon

Närvarande: Anna-Greta Leijon (s), Anne Wibble (fp), Roland Sundgren
(s), Lars Tobisson (m), Arne Andersson i Gamleby (s), Per Olof
Håkansson (s), Lisbet Calner (s), Arne Kjörnsberg (s), Filip Fridolfsson
(m), Lars De Geer (fp), Ivar Franzén (c), Marianne Carlström (s),
Sonia Karlsson (s), Ing-Britt Nygren (m), Gunilla André (c) och Claes
Roxbergh (mp).

1989/90:FiU23

6

Reservationer

1989/90:FiU23

1. Nya organisationsformer för statens
förvaltningsrevision (mom. 2)

Anne Wibble (fp), Lars Tobisson (m), Filip Fridolfsson (m), Lars De
Geer (fp), Ing-Britt Nygren (m) och Claes Roxbergh (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 3 som börjar med "Riksdagen
har" och slutar med "motion Fi412 (m)" bort ha följande lydelse:

Finansutskottet får för egen del anföra följande. I 1 kap. 4 §
regeringsformen föreskrivs att riksdagen skall granska rikets styrelse
och förvaltning. Riksdagens förvaltningsekonomiska kontroll inskränker
sig i huvudsak till den granskning som riksdagens revisorer med
sina begränsade resurser kan svara för.

Med hänsyn till det grundlagsenliga ansvar som riksdagen har i
dessa frågor anser finansutskottet det naturligt att riksdagen också ges
ett väsentligt större inflytande över den statliga förvaltningsrevisionen.
Detta är för övrigt en ordning som tillämpas i de flesta jämförbara
länder där den statliga revisionen betraktas som en naturlig och
självklar uppgift för i forsta hand parlamentet.

I motion Fi412 (m) redovisas ett förslag till förändring med denna
innebörd. Motionärerna vill enligt dansk förebild göra riksdagens
revisorer ansvariga för den statliga förvaltningsrevisionen. I Danmark
genomförs revisionen av ett professionellt verk som står under ledning
av en rigsrevisor. Denne har en oberoende ställning och arbetar på
eget ämbetsmannaansvar. Rigsrevisom rapporterar till folketinget där
hans rapporter tas upp till behandling av särskilda statsrevisorer utsedda
av folketinget.

Finansutskottet anser detta vara en mycket intressant lösning för att
stärka riksdagens ansvar för den statliga revisionen. Utskottet tillstyrker
därför motionärernas förslag. Enligt utskottets mening bör reformen
syfta till att riksdagen tar hela ansvaret för förvaltningsrevisionen. Det
erforderliga resursbehovet bör åstadkommas genom att resurser och
kompetens förs över från riksrevisionsverket till riksdagens förvaltningsrevision.
Hithörande frågor har utretts vid flera tillfällen de
senaste decennierna. Ett omfattande utredningsmaterial finns att tillgå.
Förslag bör därför kunna läggas fram för riksdagen inom ett år.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande nya organisationsformer för statens förvaltningsrevision att

riksdagen med bifall till motion 1989/90:Fi412 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om nya
organisationsformer för statens förvaltningsrevision,

7

2. Statlig redovisningsrevision (mom. 3)

Anne Wibble och Lars De Geer (båda fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 5 som börjar med "Flertalet
av" och slutar med "Motionen avstyrks därför av utskottet" bort ha
följande lydelse:

Utskottet konstaterar således att några av de frågor motionären tar
upp kommer att behandlas i den refererade översynen. Detta är
välkommet eftersom, som påpekas i motionen, brister har förekommit
under lång tid i myndigheternas ekonomiska förvaltning. Under senare
år har antalet myndigheter som fått anmärkningar från RRV ökat. År
1987 avgavs 9 s.k. orena revisionsberättelser, 1988 uppgick antalet till
31 och 1989 hade de ökat till 55 stycken. Utskottet delar motionärens
uppfattning att detta är oacceptabelt.

I motionen pekas på några olika möjligheter till förbättringar av
redovisningsrevisionen. Motionären anser också att det bör övervägas
att göra om gällande författning till en redovisningslag som mer liknar
den privata sektorns bokföringslag. Utskottet anser att motionärens
förslag är intressanta och mer preciserade än vad som framgår av
direktiven till ovan nämnda översyn. Utskottet vill understryka vikten
av att förändringar till det bättre kan genomföras snabbt. Vad utskottet
anfört med anledning av motion K501 bör ges regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:

3. beträffande statlig redovisningsrevision
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K501 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

1989/90:FiU23

gotmb 96284, stockholm 1990

8