Beslutsunderlag för investeringar i vägar och järnvägar

Betänkande 2000/01:TU16

Trafikutskottets betänkande 2000/01:TU16

Beslutsunderlag för investeringar i vägar och järnvägar

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Motionerna
• Utskottets
• Utskottets förslag till riksdagsbeslut

2000/01

TU16

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I Riksdagens revisorers förslag 2000/01:RR11 Nya
vägar till vägar och järnvägar? behandlas
beslutsunderlaget för investeringar i vägar och
järnvägar som helt eller delvis finansieras på annat
sätt än med anslag över statsbudgeten. Till grund
för revisorernas förslag ligger en
granskningsrapport (2000/01:5) samt remissyttranden
över rapporten.

I detta betänkande behandlas revisorernas förslag
samt tre motioner som väckts med anledning av detta.
Förslaget och motionerna återges i bilaga. I samband
med utskottets beredning av ärendet har utskottet
haft överläggningar med representanter från
Banverket och Botniabanan AB.

Planeringssystemets utformning

Den statliga planeringen av investeringar i vägar
och järnvägar resulterar i tioåriga planer, som
normalt revideras vart fjärde år. Under 1990-talet
har planer tagits fram för perioderna 1991-2000,
1994-2003 och 1998-2007. Planeringsarbetet för varje
period är uppdelat i två etapper. Först görs en
inriktningsplanering som avslutas med att regeringen
lägger fram en proposition. På grundval av
propositionen fattar riksdagen beslut om
investeringarnas omfattning och inriktning. Nästa
steg är en åtgärdsplanering som innebär att
Vägverket utarbetar en nationell väghållningsplan
för vägnätet och Banverket framställer en
stomnätsplan för järnvägsnätet. Länsstyrelser och i
förekommande fall regionala självstyrelseorgan
utarbetar länsplaner för den regionala
transportinfrastrukturen. Regeringen fastställer
därefter de nationella planerna medan länsplanerna
fastställs på regional nivå. Investeringsplanerna
genomförs i den takt som de årliga budgetbesluten
tillåter.

Planeringsperioden 1998-2007

Den nu gällande planeringsperioden 1998-2007 har sin
grund i riksdagens beslut våren 1994 (prop.
1993/94:100 bil. 7, bet. 1993/94:TU16, rskr.
1993/94:154). Riksdagen begärde då att en kommission
skulle tillsättas för att utarbeta en nationell plan
för kommunikationerna i Sverige. Syftet var bl.a.
att stärka det politiska inflytandet över
infrastrukturplaneringen. Riksdagen menade att alla
trafikslag, inte bara vägar och järnvägar, måste
integreras i planeringsprocessen samt att
avvägningar mellan olika trafikslag måste göras
utifrån politiska överväganden. Regeringen till-
kallade i december 1994 en parlamentarisk kommitté.
Kommittén, som tog namnet Kommunikations-kommittén,
hade två huvuduppgifter. Den skulle dels lägga fram
ett förslag till inriktning av infrastrukturinveste-
ringarna för perioden 1998-2007, dels utarbeta
underlag för ett nytt transportpolitiskt beslut.
Kommitténs arbete låg bl.a. till grund för
regeringens proposition Infrastruktur för framtida
transporter (prop. 1996/97:53). På grundval av
propositionen fattade riksdagen i mars 1997 beslut
om inriktningen av insatserna och ekonomiska
planeringsramar (bet. 1996/97:TU7, rskr.
1996/97:174).

Inriktningen innebär att åtgärderna i
infrastrukturen under åren 1998-2007 skall

· bidra till tillväxt och sysselsättning i alla
delar av landet,
·
· leda till förbättrad transportkvalitet genom
förbättrad befintlig infrastruktur,
·
· öka infrastrukturens miljöanpassning,
·
· minska störningar från trafikbuller,
·
· utformas med utgångspunkt i högsta ambition för
trafiksäkerheten.
·

Riksdagen beslutade om en planeringsram på 190
miljarder kronor för att förverkliga inriktningen
under planeringsperioden. Ramen skulle i första hand
användas till investeringar i nationell och regional
transportinfrastruktur samt till drift och underhåll
av statliga vägar och järnvägar.

Planeringsramar för perioden 1998-2007

-------------------------------------------------------------
|Ändamål |Miljarder |
| |kronor |
------------------------------------------------------------
|Investeringar i nationella stamvägar |30,5 | |
------------------------------------------------------------
|Investeringar i stomjärnvägar |36,0 | |
------------------------------------------------------------
|Investeringar i regional |32,0 | |
|transportinfrastruktur | | |
------------------------------------------------------------
|Drift och underhåll av statliga vägar |56,0 | |
------------------------------------------------------------
|Drift och underhåll av statliga järnvägar |27,0 | |
------------------------------------------------------------
|Kompletterande åtgärder inom miljö- och | 8,5 | |
|trafiksäkerhet | | |
------------------------------------------------------------
|Totalt |
190,0
|
|
------------------------------------------------------------
I april 1997 gav regeringen Vägverket och Banverket direktiv
för upprättande av planerna för perioden
1998-2007. Verken redovisade sina planförslag i
mars 1998. Regeringen fastställde
investeringsplanerna i juni 1998 och redovisade
planerna för riksdagen i en skrivelse i oktober
1998 (skr. 1998/99:8, bet. 1998/99:TU5, rskr.
1998/99:150).

Vid sidan av den ordinarie planeringsprocessen
har riksdagen och regeringen beslutat om enskilda
infrastrukturinvesteringar som inte finansierats
med anslag på traditionellt sätt. Dit hör bl.a.
Öresundsförbindelsen med anslutningar,
Botniabanan, Arlandabanan samt projekt inom ramen
för det s.k. Dennispaketet i Stockholmsområdet
och Göteborgsöverenskommelsen.

Planeringsperioden 2002-2011

För den kommande planeringsperioden 2002-2011
inleddes arbetet med inriktningsplaneringen år
1998. Regeringen uppdrog då åt Statens institut
för kommunikationsanalys (SIKA) att i samråd med
bl.a. trafikverk och länsstyrelser upprätta en
lägesanalys. Regeringen har vidare gett
länsstyrelser och regionala självstyrelseorgan
samt SIKA, Banverket, Vägverket, Luftfartsverket
och Sjöfartsverket i uppdrag att gemensamt
utarbeta en strategisk analys. Planeringen skulle
utgå från ett transportslagsövergripande synsätt.
Myndigheterna satte samman och belyste
konsekvenserna av olika inriktningsalternativ.
Alternativen studerades med utgångspunkt i
modeller som beskriver hela transportmarknaden
och alla transportslag. I analysen utgick
myndigheterna från bedömningar av hur efterfrågan
på och utbudet av transporter kommer att
förändras fram till år 2010. Följande tre
inriktningsalternativ sattes samman:

· samhällsekonomi,
·
1. regional utveckling,
2.
· trafiksäkerhet och miljö.
·

Det samhällsekonomiska alternativet innehåller de
mest lönsamma väg- och järnvägsåtgärderna.
Alternativet "regional utveckling" innehåller de
väg- och järnvägsåtgärder som länen bedömer ger
störst tillväxt för näringslivet.
Trafiksäkerhets- och miljöalternativet innehåller
de väg- och järnvägsåtgärder som gör att
etappmålen för trafiksäkerhet och en god miljö
nås mest kost-nadseffektivt. Inriktningarna visar
hur planeringsramen kan fördelas på olika
kombinationer av åtgärder vid skilda
förutsättningar.

I enlighet med regeringens direktiv har
inriktningsalternativen anpassats till en
finansiell ram på 210 miljarder kronor. Inom
ramen har 12 % avsatts till påbörjade projekt
samt räntor och amorteringar för lånefinansierade
investeringar. Resultatet av den nationella
strategiska analysen presenterades i november
1999. Analysen avses utgöra underlag till
regeringens proposition om inriktningen av
infrastrukturplaneringen.

Regeringen planerade att lämna
infrastrukturpropositionen i mars 2000. Arbetet
har dock försenats och en proposition i ärendet
har aviserats till hösten 2001. Efter
riksdagsbeslut om planeringsram och
planeringsinriktning kommer regeringen enligt
gällande planeringsordning att uppdra åt
Vägverket och Banverket att upprätta nya planer.
I planerna skall anges vilka investeringar som
kan genomföras under den kommande
planeringsperioden inom fastlagd planeringsram.

Finansiering av investeringar i
vägar och järnvägar

Enligt budgetlagen skall
infrastrukturinvesteringar finansieras med anslag
över statsbudgeten. Det innebär att
investeringarna skall betalas på en gång med
statens löpande inkomster. Riksdagen har dock
möjlighet att besluta att en investering, t.ex.
väg- och järnvägsinvesteringar, skall finansieras
på alternativt sätt. Alternativ finansiering kan
vara finansiering genom lån från
Riksgäldskontoret eller mot statlig lånegaranti.
Finansiering kan också ske genom att den privata
sektorn tillhandahåller kapital, oftast i samband
med att staten och privata intressenter
samarbetar vid genomförandet av investeringen.

Lånefinansiering av infrastruktur förekommer
relativt ofta som alternativ finansieringsform.
Med lånefinansiering avses att ett statligt eller
privat kreditinstitut lånar ut medel till det
offentliga för att finansiera en investering.
Kapitalkostnaden, liksom drift och underhåll av
anläggningen, bestrids sedan med offentliga
medel. Många av de senaste årens större
infrastrukturprojekt innehåller en blandning av
anslagsfinansiering och lånefinansiering.

Gemensamt för många alternativa
finansieringsformer är att hela
investeringsbeloppet inte belastar statsbudgeten
när investeringen äger rum. I stället sprids
kostnaden ut över en längre tid. Detta innebär
att framtida anslag intecknas för betalning av
redan gjorda investeringar. Riksdagens revisorer
har beräknat att anslagsbehovet under åren 2001
och 2002 för räntor och amorteringar m.m. för
redan beslutade lånefinansierade investeringar
uppgår till ca 20 % av det beräknade anslaget för
investeringar i vägar och järnvägar. Som framgår
av följande tabell beräknas att det sammanlagda
anslagsbehovet till Vägverket och Banverket för
att betala räntor och amorteringar kommer att öka
under de närmaste åren.

Anslagsbehov för räntor och återbetalning av lån åren 2001-2007
(miljoner kronor)
-----------------------------------------------------------
| |2001 |2002 |2003 |2004 |2005 |2006 |2007|
-----------------------------------------------------------
|Vägverket |1 | 994 | 781 | 693 | | 964 | 980
|
| |027 | | | |949 | | |
-----------------------------------------------------------
|Banverket | | 907 | 961 | 999 |1 |1 501 |1 521
|
| |848 | | | |034 | | |
-----------------------------------------------------------
|Totalt |1 |1 |1 |1 |1 |2 465 |2 501
|
| |875 |901 |742 |692 |983 | | |
-----------------------------------------------------------
Anmärkning. Tabellen inkluderar inte lån till SVEDAB

Källa: prop 1999/2000:01 och prop 2000/2001:01

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet Riksdagens
revisorers förslag Nya vägar till vägar och
järnvägar? (förs. 2000/01:RR11) samt tre motioner
som väckts med anledning av förslaget.

Utskottet delar revisorernas och motionärernas
uppfattning att regeringen bör vidta åtgärder för
att förbättra beslutsunderlaget för investeringar i
vägar och järnvägar. Det krävs bl.a. en bättre
analys och motivering av olika finansieringsbeslut,
uppföljning och utvärdering av genomförda
investeringar och en årlig redovisning av statens
samtliga finansiella åtaganden. Det
samhällsekonomiska beslutsunderlaget bör utvecklas
såväl för investeringar som finansieras med anslag
som med alternativa finansieringsformer. Regeringen
bör vidare ta initiativ till en översyn av
planeringsprocessen. Översynen bör ta sikte på att
valet av investeringsprojekt skall baseras på
samhällsekonomiska bedömningar med utgångspunkt i de
transportpolitiska målen och att samtliga väg- och
järnvägsinvesteringar som helt eller delvis
finansieras med statliga medel skall prövas inbördes
oavsett finansieringsform. Det politiska inflytandet
över planeringsprocessen bör som revisorerna
framhåller inte minska.

Vad utskottet anfört med anledning av revisorernas
och motionärernas förslag bör riksdagen som sin
mening ge regeringen till känna.

Motionerna

I de tre följdmotioner som
väckts delar man
revisorernas uppfattning
att beslutsunderlaget för
investeringar i vägar och
järnvägar bör förbättras.
De förslag som motionärerna
framför för att
vidareutveckla
planeringssystemet
överensstämmer också väl
med revisorernas bedömning.

I motion T8 framhåller
Per-Richard Molén m.fl. (m)
att det är särskilt viktigt
att kraven på fullgoda
beslutsunderlag uppfylls
när det gäller projekt med
alternativ finansiering av
den storlek som ingår i
revisorernas granskning.
Därför bör regeringen vid
varje förslag om en
investering med alternativ
finansiering klargöra för
riksdagen motiven för och
riskerna med den valda
finansieringsformen.
Regeringen bör också följa
upp genomförda
investeringar och för
riksdagen redovisa den
valda finansieringsformens
effekter. Motionärerna
delar revisorernas
uppfattning att det är
angeläget att riksdagen
kontinuerligt, helst
årligen, får en samlad
redovisning av väg- och
järnvägsinvesteringarnas
långsiktiga
statsfinansiella effekter.
Moderata samlingspartiet
delar vidare revisorernas
uppfattning att
planeringssystemet bör
utvecklas så att samtliga
nationella väg- och
järnvägsinvesteringar som
helt eller delvis
finansieras med statliga
medel prövas inbördes,
oberoende av
finansieringsform.

Tuve Skånberg m.fl. (kd)
klargör i motion T9 att
Kristdemokraterna sedan
länge har varit positiva
till att använda
alternativa
finansieringsformer och då
i synnerhet
partnerskapslösningar.
Kristdemokraterna anser att
revisorernas förslag är
angelägna och välkomnar en
översynen av besluts- och
planeringsprocessen för att
kunna bana väg för fler
alternativt finansierade
projekt. Enligt
motionärerna är det dock
viktigt att en förbättrad
granskning, redovisning och
utvärdering inte bara
tillämpas på projekt med
alternativ finansiering.
Kraven på ett fullgott
beslutsunderlag måste vara
lika viktigt oavsett
finansieringsform.
Kristdemokraterna
framhåller därför att det
tydligt måste slås fast att
översynen av
planeringsprocessen och
kraven på
samhällsekonomiskt
beslutsunderlag skall gälla
alla investeringar oavsett
finansieringsform.

Kenth Skårvik m.fl. (fp)
framhåller i motion T10 att
alternativ finansiering för
infrastrukturinvesteringar
bör användas restriktivt
och bygga på ett ordentligt
beslutsunderlag. Speciellt
gäller det upplåning mot
statliga kreditgarantier.
Motionärerna delar
revisorernas uppfattning
att det samhällsekonomiska
beslutsunderlaget bör
utvecklas om alternativa
finansieringar skall
användas samt att
regeringen tydligt bör
motivera förslag till
enskilda väg- och
järnvägsinvesteringar.
Speciellt viktigt är detta
om ett mindre lönsamt
samhällsekonomiskt projekt
prioriteras före ett mer
lönsamt. Det bör vidare
krävas att projekten
studeras ekonomiskt,
trafiksäkerhetsmässigt samt
miljömässigt för att pröva
om de är hållbara.
Folkpartiet anser vidare
att beslut om alternativ
finansiering genom
partnerskap (Public Private
Partnership, PPP) snarast
bör fattas. Projekt som
framför allt anses vara
intressanta är
trafiklösningar i eller
kring storstadsområdena.

Utskottets
ställningstagande

Övergripande
utgångspunkter

Utskottet ser positivt på
revisorernas granskning och
förslag att utveckla
planeringssystemet för
investeringar i vägar och
järnvägar. Som utskottet
tidigare framhållit i olika
sammanhang är en
förutsättning för att vi
skall kunna få ett
effektivt och hållbart
transportsystem att det
finns ett väl utvecklat
beslutsunderlag för
investeringar i trafikens
infrastruktur. För att
investeringsplaneringen
skall kunna fungera som ett
effektivt
transportpolitiskt medel
krävs bl.a. bedömningar av
samhällsutvecklingen,
samverkan mellan olika
aktörer, effektiva
finansieringsformer, att
beslut tas på rätt nivå och
en god samhällsekonomisk
metodik. Revisorernas
överväganden och förslag
för att förbättra
planeringssystemet
möjliggör enligt utskottets
mening en angelägen
vidareutveckling av
planeringssystemet.

Redovisning av
investeringarnas
finansiering

Investeringar i vägar och
järnvägar finansieras i dag
i huvudsak med anslag som
direktavskrivs. Det innebär
att investeringskostnaden
belastar statsbudgeten
under den tid vägen eller
järnvägen byggs. Såväl
nationellt som
internationellt har dock
under senare år alternativa
finansieringsformer använts
i ökad utsträckning.
Orsaken till detta är bl.a.
önskemål om att uppnå en
effektivare
medelsanvändning samt att
genomföra
samhällsekonomiskt lönsamma
investeringar utan hinder
av statliga
budgetrestriktioner.
Önskemål om att införa
samfinansieringslösningar
mellan staten och andra
aktörer samt att införa
brukaravgifter har även
bidragit till denna
utveckling.

Riksdagen har uttalat att
det är angeläget att
möjligheten till alternativ
finansiering av vägar och
järnvägar utreds i syfte
att effektivisera
användningen av statliga
medel. Under senare år har
olika utredningar gjorts av
berörda trafikverk och
andra statliga myndigheter.
Näringsdepartementet har
vidare nyligen redovisat
utredningen Alternativ
finansiering genom
partnerskap - Ett nytt sätt
att finansiera
investeringar i vägar och
järnvägar (Ds 2000:65). Som
revisorerna redovisar har
också under senare år en
rad olika
finansieringsformer använts
för investeringar i vägar
och järnvägar.

Utskottet avser att i
samband med den aviserade
infrastrukturpropositionen
i höst behandla olika
finansieringsfrågor för
trafikens infrastruktur.
Utskottet är i avvaktan
härpå inte berett att nu
uttala någon närmare
uppfattning i vilken
utsträckning alternativa
finansieringsformer bör
användas. Utskottet vill
dock understryka vikten av
att resursfördelningen till
trafikens infrastruktur
sker i enlighet med
politiska prioriteringar
som bl.a. innebär en
effektiv resursanvändning
och en god kontroll av
statens finanser.

I likhet med revisorerna
anser utskottet att det är
viktigt att motiven för
valet av alternativa
finansieringsformer
redovisas i varje enskilt
fall och att de ekonomiska
konsekvenserna beskrivs på
ett sådant sätt att olika
finansieringsalternativ kan
jämföras med varandra och
att kostnaderna för
infrastrukturen kan följas
upp i efterhand. Utskottet
delar sålunda revisorernas
och motionärernas
uppfattning att
redovisningen av
investeringarnas
finansiering bör
förbättras. Det krävs bl.a.
en bättre analys och
motivering av olika
finansieringsbeslut,
uppföljning och utvärdering
av genomförda investeringar
och en årlig redovisning av
statens samtliga
finansiella åtaganden.

Översyn av
planeringsprocessen

Riksdagen har efterlyst en
vidareutveckling av
planeringssystemet i syfte
att göra det möjligt att
samordna och prioritera
åtgärder inom
transportsystemet utifrån
ett trafikslagsövergripande
perspektiv. Detta var det
främsta skälet till att
riksdagen våren 1994
begärde att en kommission
skulle tillsättas för att
utarbeta en nationell plan
för kommunikationerna i
Sverige. Riksdagen menade
att alla trafikslag, inte
bara vägar och järnvägar,
måste integreras i
planeringsprocessen samt
att avvägningar mellan
olika trafikslag måste
göras utifrån politiska
överväganden. Därefter har
som tidigare redovisats ett
omfattande berednings- och
planeringsarbete genomförts
på lokal, regional och
nationell nivå som bl.a.
resulterat i att
investeringsplaner lagts
fast för perioden
1998-2007. Ett omfattande
arbete har också inletts
inför nästa planerings-
period 2002-2011.

Som revisorerna påtalar
finns det anledning att se
över den nuvarande
planeringsprocessen för
investeringar i trafikens
infrastruktur.
Planeringsprocessen är i
dag både omfattande och
resurskrävande. Kraven på
planeringssy-stemet är
samtidigt många och
komplexa. Det gäller bl.a.
beslutsunderlagets
kvalitet, långsiktighet,
flexibilitet och
transportpolitiska
helhetssyn samt miljö- och
regionalpolitiska aspekter.
Som revisorerna påtalat
finns det vidare med dagens
planeringssystem risk för
att samhällsekonomiskt
mindre angelägna
investeringar ges företräde
om de kan finansieras på
annat sätt än med anslag
över statsbudgeten. Detta
kan leda till att
samhällsekonomiskt mer
lönsamma investeringar inte
kommer att genomföras.

Utskottet anser i likhet
med revisorerna och
motionärerna att valet av
investeringsprojekt skall
baseras på
samhällsekonomiska
bedömningar med
utgångspunkt i de
transportpolitiska målen
och att samtliga väg- och
järnvägsinvesteringar som
helt eller delvis
finansieras med statliga
medel skall prövas inbördes
oavsett finansieringsform.
Eftersom investeringar som
finansieras med lån
intecknar framtida
anslagsutrymme förutsätter
detta att en noggrann
redovisning görs av hur
stora dessa inteckningar är
i framtiden. Utskottet
delar också revisorernas
uppfattning att det
politiska inflytandet över
planeringsprocessen inte
bör minska.

Översynen bör ta sikte på
att riksdagens uppgift
normalt inte är att ta
ställning till enskilda
infrastrukturprojekt.
Riksdagens roll bör i
första hand vara att ange
övergripande mål och
riktlinjer för planeringen,
fastställa finansiella
ramar och säkerställa en
god kontroll av statens
finanser.

En viktig uppgift för
riksdagen är vidare att
kontrollera att de av
riksdagen fastlagda målen
uppfylls, att statens
resurser används på ett
effektivt sätt och att
planeringssystemet fungerar
väl. Detta förutsätter att
regeringen för riksdagen
presenterar ett underlag
som möjliggör en sådan
uppföljning.

Samhällsekonomiskt
beslutsunderlag

Utskottet anser i likhet
med revisorerna att det
samhällsekonomiska
beslutsunderlaget bör vara
informativt,
lättillgängligt och
aktuellt samt innehålla en
analys av olika alternativ.
Utskottet instämmer vidare
i revisorernas slutsatser
att osäkerheter i
antaganden, prognosresultat
och beräkningar bör
tydliggöras och beskrivas
bättre. Tiden för att ta
fram beslutsunderlag bör
heller inte vara så kort
att man endast hinner
analysera en lösning
ordentligt. Utskottet ser
det som naturligt att det
samhällsekonomiska
beslutsunderlaget många
gånger kan behöva
kompletteras med
bedömningar om effekter som
inte är möjliga att fånga
in i de samhällsekonomiska
kalkylerna. Som revisorerna
påpekar är det i dessa fall
särskilt viktigt att
beslutsunderlaget är
tydligt.

Utskottet delar sålunda
revisorernas uppfattning
att en översyn bör göras av
kraven på det
samhällsekonomiska
beslutsunderlaget. I
översynen, som bör gälla
såväl anslagsfinansierade
som alternativt
finansierade projekt, bör
inte enbart de
samhällsekonomiska
kalkylerna utan även annat
beslutsunderlag diskuteras.
Översynen av kraven på det
samhällsekonomiska
beslutsunderlaget bör göras
i anknytning till den
översyn av
planeringsprocessen som
utskottet tidigare ställt
sig bakom.

Utskottets förslag till
tillkännagivande

Utskottet anser att
riksdagen som sin mening
bör ge regeringen till
känna vad utskottet i det
föregående anfört med
anledning av Riksdagens
revisorers förslag och
motionsförslagen. Det
innebär att regeringen vid
förslag om alternativa
finansieringar av
infrastrukturprojekt bör
förbättra sin redovisning
av motiv, risker och
ekonomiska konsekvenser av
den valda
finansieringsformen.
Regeringen bör också varje
år redovisa omfattningen på
och de statsfinansiella
konsekvenserna av de väg-
och järnvägsinvesteringar
som finansieras med
alternativa
finansieringsformer.

Enligt utskottets mening
bör vidare regeringen ta
initiativ till en översyn
av planeringsprocessen för
investeringar i vägar och
järnvägar. Översynen bör ta
sikte på att valet av
investeringsprojekt skall
baseras på
samhällsekonomiska
bedömningar med
utgångspunkt i de
transportpolitiska målen
och att samtliga väg- och
järnvägsinvesteringar som
helt eller delvis
finansieras med statliga
medel prövas inbördes
oavsett finansieringsform.
Inom ramen för översynen
bör kraven på det
samhällsekonomiska
beslutsunderlaget granskas.
Det politiska inflytandet
över planeringsprocessen
bör som revisorerna
framhåller inte minska.

Utskottet är inte berett
att nu uttala någon
uppfattning om i vilken
utsträckning alternativa
finansieringsformer bör
användas. Yrkande 2 i
motion T10 (fp) om att
genomföra fler
trafikinvesteringar med
alternativ finansiering
genom partnerskap avstyrks
därför.

BILAGA

Förteckning över
behandlade
förslag

Förslaget

I Riksdagens revisorers
förslag 2000/01:RR11 Nya
vägar till vägar och
järnvägar? föreslås

1. att riksdagen som sin
mening ger regeringen till
känna vad revisorerna
anfört om regeringens
redovisning av väg- och
järnvägsinvesteringarnas
finansiering enligt avsnitt
2.1 i förslaget,

2. att riksdagen som sin
mening ger regeringen till
känna vad revisorerna
anfört om en översyn av
planeringsprocessen för
investeringar i vägar och
järnvägar enligt avsnitt
2.2 i förslaget,

3. att riksdagen som sin
mening ger regeringen till
känna vad revisorerna
anfört om en översyn av
kraven på beslutsunderlaget
för investeringar i vägar
och järnvägar enligt
avsnitt 2.3 i förslaget.

Följdmotioner

2000/01:T8 av Per-Richard
Molén m.fl. (m) vari
föreslås att riksdagen
fattar följande beslut:

1. Riksdagen tillkännager
för regeringen som sin
mening vad i motionen
anförs om regeringens
redovisning av väg- och
järnvägsinvesteringars
finansiering.

2. Riksdagen tillkännager
för regeringen som sin
mening vad i motionen
anförs om en översyn av
planeringsprocessen för
investeringar i vägar och
järnvägar.

3. Riksdagen tillkännager
för regeringen som sin
mening vad i motionen
anförs om en översyn av
kraven på beslutsunderlaget
för investeringar i vägar
och järnvägar.

2000/01:T9 av Tuve Skånberg
m.fl. (kd) vari föreslås
att riksdagen fattar
följande beslut: Riksdagen
tillkännager för regeringen
som sin mening vad i
motionen anförs om att
översynen av
planeringsprocessen och
kraven på
samhällsekonomiskt
beslutsunderlag skall gälla
alla investeringar i
infrastruktur oavsett
finansieringsform.

2000/01:T10 av Kenth
Skårvik m.fl. (fp) vari
föreslås att riksdagen
fattar följande beslut:

1. Riksdagen tillkännager
för regeringen som sin
mening vad i motionen
anförs om genomarbetade
förslag som samlat tar
hänsyn till ekonomi,
rationalitet och
miljömässiga konsekvenser i
beslutsprocessen.

2. Riksdagen tillkännager
för regeringen som sin
mening vad i motionen
anförs om alternativ
finansiering genom
partnerskap (Public Private
Partner- ship, PPP).

Utskottets

överväganden

Riksdagens revisorers
förslag

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att
riksdagen med anledning av
revisorernas och motionärernas
förslag ger regeringen till
känna vad utskottet anfört om
att förbättra beslutsunderlaget
för investeringar i vägar och
järnvägar. Det krävs bl.a. en
bättre analys och motivering av
olika finansieringsbeslut,
uppföljning och utvärdering av
genomförda investeringar och en
årlig redovisning av statens
samtliga finansiella åtaganden.
Det samhällsekonomiska
beslutsunderlaget bör utvecklas
såväl för investeringar som
finansieras med anslag som med
alternativa
finansieringsformer. Regeringen
bör även ta initiativ till en
översyn av planeringsprocessen.
Översynen bör ta sikte på att
valet av investeringsprojekt
skall baseras på
samhällsekonomiska bedömningar
med utgångspunkt i de
transportpolitiska målen och på
att samtliga väg- och
järnvägsinvesteringar som helt
eller delvis finansieras med
statliga medel skall prövas
inbördes oavsett
finansieringsform. Det
politiska inflytandet över
planeringsprocessen bör som
revisorerna framhåller inte
minska.

Revisorernas granskning

Riksdagens revisorer har på eget
initiativ granskat väg- och
järnvägsinvesteringar som helt eller
delvis finansieras på annat sätt än
med anslag över statsbudgeten.
Granskningen har inriktats både på
de olika finansieringsformer som har
använts och på det
samhällsekonomiska underlag som har
tagits fram för beslut om väg- och
järnvägsinvesteringar.

Resultatet av revisorernas
granskning har redovisats i
rapporten 2000/01:05 Nya vägar till
vägar och järnvägar? I rapporten
granskas olika motiv till alternativ
finansiering och
finansieringsformernas ekonomiska
konsekvenser. Enligt
granskningsrapporten är gemensamt
för många alternativa
finansieringsformer att hela
investeringsbeloppet inte belastar
statsbudgeten när investeringen äger
rum. I stället sprids kostnaden ut
över en längre tid. Detta innebär
att framtida anslag intecknas för
betalning av redan gjorda
investeringar, vilket kan begränsa
möjligheten för riksdagen i
framtiden att besluta om nya
investeringar eller ändrad
inriktning eller omfattning på
investeringarna. Dessutom finns risk
för att utgiftstaket förlorar sin
roll, i den mån det är ett uttryck
för en strävan att begränsa de
statliga utgifterna.

Revisorerna konstaterar samtidigt
att möjligheten att kringgå de
finansiella restriktioner som
begränsar omfattningen av
anslagsfinansierade investeringar
innebär att lönsamma investeringar
kan tidigareläggas, vilket kan skapa
samhällsekonomiska vinster. En del
finansieringsformer kan dessutom
medföra effektivitetsvinster, bl.a.
genom riskfördelning och utnyttjande
av den privata sektorns kommersiella
kompetens. Vissa finansieringsformer
kan underlätta planeringen av ett
enskilt projekt och ge en bättre
bild av en investerings kostnad och
kvarstående värde.

Revisorerna anser att
erfarenheterna av effekterna av
vissa finansieringsformer och det
empiriska stödet för olika argument
är begränsade. Enligt revisorerna är
det angeläget att investeringar i
vägar och järnvägar genomförs så
kostnadseffektivt som möjligt.
Revisorerna tar dock inte ställning
till i vilken omfattning alternativa
finansieringsformer bör utnyttjas.

Revisorerna konstaterar att väg-
och järnvägsinvesteringar hanteras
olika i planerings- och
beslutsprocessen beroende på hur de
finansieras. Anslagsfinansierade
investeringar ingår i den ordinarie
planeringsprocessen. Denna planering
resulterar i tioåriga planer som
Vägverket och Banverket reviderar
vart fjärde år. Vägverket och
Banverket upprättar planerna utifrån
en av riksdagen beslutad ekonomisk
ram. Enligt regeringens direktiv
skall samhällsekonomisk lönsamhet
vara en utgångspunkt vid urval och
prioritering av projekten.

Vid sidan om den ordinarie
planeringsprocessen hanteras projekt
som finansieras på annat sätt än med
anslag. Planeringen görs inte
utifrån någon samlad ekonomisk ram,
utan varje projekt planeras för sig.
Prioriteringsgrunderna blir därmed
inte lika klara som för
anslagsfinansierade projekt.

Inom ramen för revisorernas
granskning har kvaliteten på de
samhällsekonomiska kalkylerna
studerats för fyra stora
infrastrukturprojekt med alternativ
finansiering - Arlandabanan,
Botniabanan, Citytunneln och Södra
länken. Enligt revisorerna finns det
betydande brister i det
samhällsekonomiska underlaget för
besluten om de studerade väg- och
järnvägsinvesteringarna, som
beräknas kosta sammanlagt ca 30
miljarder kronor. Revisorerna anser
att underlaget är av så bristfällig
karaktär att det innebär risk för
att beslut fattas som kan medföra
samhällsekonomiska förluster på
flera miljarder kronor.

Studerade infrastrukturprojekt inom ramen för
Riksdagens revisorers granskning

---------------------------------------------------------------
| |Arlandabanan|Botniabanan |Citytunneln|Södra |
| | | | |länken |
---------------------------------------------------------------
|Projektbeskrivning|Järnvägsan-|19 mil ny |18 km |6 km |
| |slutning |järnväg |järn-väg |trafikled
|
| |av Arlanda |Nyland-Umeå |Malmö |i |
| |flygplats | |Central-Öre-|
Stockholm |
| | | |sundsbron| |
---------------------------------------------------------------
|Kostnad | | 9,2 | 7,7 | 6,7 |
| |4,5 | | | |
|(miljarder | | | | |
|kronor) | | | | |
---------------------------------------------------------------
|Huvudsaklig | | Lån |Utredning| Lån |
|finansieringsform| | |pågår | |
| |Partnerskap| | | |
| | (Build | | | |
| |Operate | | | |
| | and | | | |
| |Transfer) | | | |
---------------------------------------------------------------
| | 1999 | 2008 | 2008 | 2003 |
| | | | | |
|Klar/Beräknad | | | | |
|färdigtidpunkt | | | | |
---------------------------------------------------------------
Källa: Riksdagens revisorers Rapport
2000/01:05 - Botniabanan AB,
Citytunnelkonsortiet

Enligt revisorerna kan
följande sammanfattande
bedömningar och synpunkter
göras från de studerade
fallstudierna:

· Kalkylerna avser inte de
åtgärder som verkligen
vidtas
·
· Inget bästa realistiskt
alternativ undersöks
·
· Beräkningarna redovisas
på ett bristfälligt sätt
·
· Optimistiska prognoser
·
· Miljöeffekterna
redovisas på ett
bristfälligt sätt
·
· Osäkerheter i kalkylerna
·
· Projektens lönsamhet
överskattas
·
Kalkylerna ger inte
tillräckligt underlag

Revisorernas överväganden
och förslag

Regeringens redovisning
av investeringarnas
finansiering måste
förbättras

Revisorerna konstaterar att
många alternativa
finansieringsformer är
förknippade med risker.
Därför bör regeringen vid
varje förslag om en
investering med alternativ
finansiering för riksdagen
klargöra motiven för och
riskerna med den valda
finansieringsformen. Även
investeringens inverkan på
statsfinanserna bör
klarläggas på ett tydligt
sätt. Revisorerna anser att
riskerna och de ekonomiska
konsekvenserna bör
redovisas noggrant och på
ett sådant sätt att olika
finansieringsalternativ kan
jämföras med varandra. En
sådan redovisning kan också
bidra till att motiven till
valet av finansieringsform
framkommer tydligare.

Revisorerna betonar
betydelsen av att
investeringarna följs upp
och utvärderas och att
resultatet av
uppföljningarna redovisas
för riksdagen. Resultatet
av uppföljningarna kan
utgöra värdefull
information inför kommande
investeringar, eftersom
erfarenheten av effekterna
av en del
finansieringsformer
fortfarande är begränsad.

Revisorerna anser vidare
att det är angeläget att
riksdagen kontinuerligt får
en samlad redovisning av
väg- och
järnvägsinvesteringarnas
långsiktiga
statsfinansiella effekter,
eftersom de flesta
alternativa
finansieringsformer medför
att statliga medel kommer
att tas i anspråk i
framtiden (t.ex. för
återbetalning av lån, för
betalning av hyra och för
infriande av statliga
garantier). Regeringen bör
därför för riksdagen
årligen presentera en
utförlig och samlad
redovisning av omfattningen
på och de statsfinansiella
effekterna av de väg- och
järnvägsinvesteringar som
finansieras på annat sätt
än med anslag över
statsbudgeten.

Planeringsprocessen bör
ses över

Revisorerna anser att det
finns anledning att se över
planeringsprocessen för
investeringar i vägar och
järnvägar. Med dagens
system finns det risk för
att samhällsekonomiskt
mindre angelägna
investeringar ges företräde
om de kan finansieras på
annat sätt än med anslag
över statsbudgeten. Projekt
med alternativ finansiering
kan därmed tränga undan
resurser för
samhällsekonomiskt mer
lönsamma åtgärder.
Revisorerna anser att väg-
och järnvägsprojekt bör
prioriteras efter noga
överväganden och tydliga
kriterier. Valet av
investeringsprojekt bör
baseras på
samhällsekonomiska
bedömningar med
utgångspunkt i de
transportpolitiska målen.

Revisorerna föreslår mot
denna bakgrund att
regeringen tar initiativ
till en översyn av
planeringsprocessen för
investeringar i vägar och
järnvägar. Översynen bör ta
sikte på en
planeringsmodell där
samtliga nationella väg-
och järnvägsinvesteringar
som helt eller delvis
finansieras med statliga
medel prövas inbördes,
oberoende av
finansieringsform.
Revisorerna framhåller i
sammanhanget att det
politiska inflytandet över
planeringsprocessen inte
bör minska.

Det samhällsekonomiska
beslutsunderlaget bör
utvecklas

Revisorerna anser att det
samhällsekonomiska
beslutsunderlaget för väg-
och järnvägsinvesteringar
bör vara informativt,
tydligt, lättillgängligt
och aktuellt. Dessutom bör
flera alternativa lösningar
redovisas. Enligt
revisorerna är det också
viktigt att en investerings
alla effekter, både de som
ingår i kalkylen och de som
hanteras utanför kalkylen,
redovisas samlat.

Det faktum att dessa krav
inte har uppfyllts i de
kalkyler som revisorerna
har granskat motiverar
enligt revisorernas
bedömning en översyn av
kraven på det
samhällsekonomiska
beslutsunderlaget. I
översynen bör inte enbart
kalkylerna utan även annat
samhällsekonomiskt underlag
diskuteras. I översynen bör
hänsyn tas till
beslutsfattarnas och
användarnas synpunkter på
beslutsunderlagets innehåll
och utformning, i syfte att
öka förståelsen för och
användningen av det
samhällsekonomiska
beslutsunderlaget. Hänsyn
bör också tas till
medborgarnas intressen och
värdet av ett tydligt
beslutsunderlag.

Översynen av kraven på
det samhällsekonomiska
beslutsunderlaget bör göras
i anknytning till den
översyn av
planeringsprocessen som
revisorerna föreslår.
Revisorerna påpekar också
att regeringen för
riksdagen tydligt bör
motivera och redovisa sina
förslag till enskilda väg-
och järnvägsinvesteringar
utifrån ett samlat
beslutsunderlag. Det är
särskilt angeläget i de
fall då motiven för
projektet inte kan fångas
av den samhällsekonomiska
kalkylen.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Beslutsunderlag för investeringar i vägar
och järnvägar

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad utskottet anfört om att beslutsunderlaget
för investeringar i vägar och järnvägar bör
förbättras. Riksdagen bifaller därmed delvis
Riksdagens revisorers förslag 2000/01:RR11 samt
motionerna 2000/01:T8, 2000/01:T9 och 2000/01:T10
yrkande 1. Riksdagen avslår motion 2000/01:T10
yrkande 2.

Stockholm den 29 maj 2001

På trafikutskottets vägnar

Monica Öhman

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Monica
Öhman (s), Sven Bergström (c), Per-Richard Molén
(m), Jarl Lander (s), Karin Svensson Smith (v),
Johnny Gylling (kd), Tom Heyman (m), Krister
Örnfjäder (s), Lars Björkman (m), Monica Green (s),
Stig Eriksson (v), Tuve Skånberg (kd), Mikael
Johansson (mp), Kenth Skårvik (fp), Claes-Göran
Brandin (s), Jan-Evert Rådhström (m) och Christina
Axelsson (s).