Beredskapslagring av olja

Betänkande 2012/13:FöU2

2012/13:FöU2 Beredskapslagring av olja

Försvarsutskottets betänkande

2012/13:FöU2

Beredskapslagring av olja

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas regeringens proposition 2011/12:162 En ny lag om beredskapslagring av olja och en motion som väckts med anledning av propositionen. Bakgrunden till propositionens förslag är behovet av att genomföra rådets direktiv 2009/119/EG av den 14 september 2009 om skyldighet för medlemsstaterna att inneha ett minimilager av råolja och/eller petroleumprodukter. Sveriges beredskapslagring regleras genom lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol. Lagen har reviderats ett flertal gånger. Regeringens lagförslag ersätter lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol.

Regeringens lagförslag innehåller ett antal bestämmelser som står i samklang med nuvarande lag: Sveriges beredskapslager ska även fortsättningsvis bestå i huvudsak av s.k. lagringsbränslen. Principerna i den nuvarande ordningen när det gäller beräkning av Sveriges beredskapslager bör bestå. Ekonomiska aktörer ska även fortsättningsvis hålla lager. Import och försäljning eller förbrukning inom landet bör ligga till grund för lagringsskyldighet. Storleken på det lager som ska hållas bör bestämmas utifrån procentandel och basmängd. Lagringsskyldigheten bör fullgöras med lagringsbränslen som den lagringsskyldige äger. Även fortsättningsvis bör det vara regeringen som fattar beslut om användning av beredskapslager.

I propositionen föreslås också ett antal nya bestämmelser. Bland annat anges i lagen två metoder för beräkning av storleken på Sveriges beredskapslager, att statliga förvaltningsmyndigheter är lagringsskyldiga om regeringen har beslutat att myndigheterna ska hålla lager, att en tillståndsplikt införs när det gäller den utvidgade möjlighet att delegera lagerhållning som direktivet öppnar för, att uppgifter i form av statistiska sammanställningar fortlöpande ska redovisas till Europeiska kommissionen, att tillsynsmyndigheten ska upprätta en beredskapsplan om hur Sveriges beredskapslager ska användas vid allvarliga försörjningsavbrott och hur en begränsning av förbrukning ska genomföras, att Europeiska kommissionen får rätt att på begäran få uppgifter och tillträde till anläggningar, lokaler och områden på samma sätt som den svenska tillsynsmyndigheten. Regeringen föreslår i ett flertal fall föreskrifter på lägre nivå än lag på grund av bestämmelsernas detaljkaraktär eller för att det kan finnas behov av att inom snäva tidsramar anpassa regelverk efter ändrade förhållanden. Det gäller t.ex. vilka bränslen som ska vara lagringsbränslen, den exakta volymen för lagringsskyldighetsgrundande import och försäljning eller förbrukning, tillstånd att lagra andra lagringsbränslen än sådana som sålts eller förbrukats, vad som ska ingå i den beredskapsplan som tillsynsmyndigheten ska upprätta, hur lagringsavgift ska beräknas och förseningsavgiftens utformning.

Utskottet föreslår att riksdagen antar lagförslagen och avslår motionsyrkandena.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 30 december 2012. Lagringsåret som har inletts den 1 juli 2012 ska avslutas den 31 mars 2013. Den upphävda lagen ska dock fortfarande gälla för det lagringsår som har inletts den 1 juli 2012.

I betänkandet finns en reservation (SD).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Ny lag om beredskapslagring av olja

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om beredskapslagring av olja.

2. lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi.

3. lag om ändring i elberedskapslagen (1997:288).

4. lag om ändring i tullagen (2000:1281).

Därmed bifaller riksdagen proposition 2011/12:162 punkterna 1–4 och avslår motion

2012/13:Fö1 av Mikael Jansson (SD) yrkandena 1–3.

Reservation (SD)

Stockholm den 6 november 2012

På försvarsutskottets vägnar

Peter Hultqvist

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Peter Hultqvist (S), Cecilia Widegren (M), Hans Wallmark (M), Åsa Lindestam (S), Annicka Engblom (M), Peter Jeppsson (S), Anders Hansson (M), Allan Widman (FP), Clas-Göran Carlsson (S), Staffan Danielsson (C), Anna-Lena Sörenson (S), Peter Rådberg (MP), Mikael Jansson (SD), Torbjörn Björlund (V), Stefan Caplan (M), Eva Sonidsson (S) och Roland Utbult (KD).

Redogörelse för ärendet

I detta betänkande behandlas regeringens proposition 2011/12:162 En ny lag om beredskapslagring av olja.

Regeringen uppdrog i mars 2010 åt Statens energimyndighet (Energimyndigheten) att lämna förslag till lag om beredskapslagring av oljeprodukter m.m. som är anpassad till EU-rätten och Sveriges övriga internationella åtaganden. Med hänsyn till de förändrade förutsättningarna i Sverige och att lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol har reviderats ett flertal gånger fick myndigheten i uppdrag att utarbeta ny lagstiftning. Energimyndigheten lämnade ett förslag i rapporten Förslag till ny lag om beredskapslagring av olja m.m. Rapporten remissbehandlades.

Näringsdepartementet tog därefter fram en promemoria med förslag på en ny lag för att genomföra rådets direktiv 2009/119/EG av den 14 september 2009 om skyldighet för medlemsstaterna att inneha minimilager av råolja och/eller petroleumprodukter. Promemorian remissbehandlades. Propositionen grundar sig på promemorian. Regeringen har inhämtat Lagrådets yttrande och har i huvudsak följt Lagrådets förslag.

En motion har väckts med anledning av propositionen.

En förteckning över behandlade förslag och propositionen finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.

Utskottets överväganden

Ny lag om beredskapslagring av olja

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag om en ny lag om beredskapslagring av olja och avslår motionsyrkanden om inrättande av ett svenskt beredskapslager, begränsning av delegeringsrätten till att gälla en central lagringsenhet eller en annan ekonomisk aktör i Sverige samt att i lagen införa en bestämmelse om framtagande av prioriterings- och ransoneringssystem.

Jämför reservation (SD).

Bakgrund

I förarbeten till tidigare riksdagsbeslut framgår att föreskrifter om lagring av olja för kris- och krigssituationer har funnits sedan 1930-talet i Sverige. I slutet av 1930-talet infördes en skyldighet för oljehandeln att hålla lager av vissa oljeprodukter. De lagringsskyldiga svarade för finansieringen av lagringsanläggningar, olja och driftkostnader. Från och med 1957 genomfördes en rad oljelagringsprogram. Den s.k. oljekrisen under åren 1973–1974 ändrade förutsättningarna för oljelagringen. OECD utformade ett internationellt energiprogram, IEP, till vilket Sverige anslöt sig 1974. I detta program ingår bl.a. ett krishanteringssystem uppbyggt kring nationella beredskapsreserver, företrädesvis i form av oljelager, samt ett fördelningssystem som ska aktiveras om tillförseln av någon anledning sjunker under en viss nivå. Regeringen tillsatte 1993 en utredning med uppdraget att göra en översyn av beredskapslagringen av olja. Utredningen kom fram till att en särskild statlig organisation med anläggningar som drivs i egen regi inte längre var motiverad och bör avvecklas. Utredningen föreslog en omfattande integration mellan krigslagring och kommersiell lagring inom näringslivet (SOU 1993:87, SOU 1994:116). Avvecklingen av statliga lager genomfördes under 1990-talet och lagringsvolymerna minskade. År 2002 upphävdes bestämmelserna om särskild krigslagring vid anläggningar som producerar värme och el.

Enligt rådets direktiv 2006/67/EG har medlemsstaterna skyldighet att inneha minimilager av råolja och/eller petroleumprodukter. Lagren beräknas dock på grundval av den inhemska dagliga genomsnittsförbrukningen under föregående kalenderår, till skillnad från lagringsskyldigheten i ovan nämnda avtal om ett internationellt energiprogram från 1974 som beräknas på grundval av nettoimporten av olja och petroleumprodukter. Metoderna för beräkning av lagringsskyldighet, och metoderna för beräkning av gemenskapens beredskapslager måste anpassas så att de mer liknar de som används vid tillämpningen av IEA-avtalet. Det är detta behov av harmonisering som uppnås med direktiv 2009/119/EG.

Propositionen

Energimyndigheten analyserade på regeringens uppdrag överensstämmelsen mellan direktivet och nuvarande lagstiftning. I rapporten Förslag till ny lag om beredskapslagring av olja m.m. redogör Energimyndigheten för vilka bestämmelser som kan föras över från lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol, förkortad LBOK, vilka bestämmelser som blir obsoleta samt lämnade förslag på nya bestämmelser som kan behövas. Energimyndighetens rapport med förslag på ny lag remissbehandlades. En promemoria med ett mer detaljerat lagförslag utarbetades därefter på Näringsdepartementet: En ny lag om beredskapslagring av olja. Rapportens och promemorians förslag överensstämmer i sak till övervägande del. I promemorian föreslås att flera av rapportens mer detaljerade lagförslag genomförs som förordning eller myndighetsföreskrifter. Promemorian remissbehandlades.

Regeringen föreslår att en ny lag ersätter lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol. Regeringens förslag och promemorian överensstämmer i sak till stor del.

Artiklar i rådets direktiv som kräver genomförandeåtgärder

Rådets direktiv 2009/119/EG består av 27 artiklar. Regeringens bedömning är att artiklarna 2–6, 8, 9.5, 12, 14, 16, 18, 20, 21 och 25 kräver författningsändringar. När det gäller direktivets syfte – som anges i artikel 1 – krävs inga genomförandeåtgärder. De artiklar som kräver genomförandeåtgärder har i stora drag följande innehåll:

–     Artikel 2 definierar tretton uttryck. De definitioner som får betydelse vid det svenska genomförandet återfinns i lagförslaget (allvarligt försörjningsavbrott, beredskapslager, inhemsk konsumtion, kommersiella lager och referensår).

–     Artikel 3 ålägger medlemsstaterna att hålla beredskapslager. Artikeln anger bestämmelser om beräkning av lagringsskyldigheter.

–     Artikel 4 anvisar hur medlemsstaternas lagernivåer ska beräknas.

–     I artikel 5 slås fast att medlemsstaterna har ett ansvar för att beredskapslager är ständigt tillgängliga och fysiskt åtkomliga. System för identifiering, redovisning och kontroll av lagren ska upprättas.

–     Artikel 6 anger att varje medlemsstat ska föra ett register över alla de beredskapslager, utom särskilda lager, som den håller för egen räkning.

–     Artikel 8 anger att ekonomiska aktörer som ålagts lagringsskyldighet ska få rätt att delegera en del av skyldigheten. Artikeln anger också under vilka förhållanden som medlemsstaterna får begränsa delegationsrätten.

–     I artikel 9 anges att varje medlemsstat får åta sig att, under vissa villkor, vidmakthålla oljelager på en miniminivå, beräknat i antal konsumtionsdagar, s.k. särskilda lager. Varje medlemsstat som inte håller särskilda lager ska se till att minst en tredjedel av dess lagerhållningsskyldighet har formen av produkter som är sammansatta enligt artikel 2 och 3.

–     Artikel 12 ålägger varje medlemsstat att upprätta statistiska sammanställningar och vidarebefordra dessa till kommissionen.

–     I artikel 14 anges att medlemsstaterna varje månad ska sända till kommissionen en statistisk sammanställning över de kommersiella lagervolymer som hålls på deras territorium.

–     I artikel 16 framgår att biodrivmedel och tillsatser endast ska beaktas vid beräkningen av lagringsskyldighet enligt artiklarna 3 och 9 om de har blandats med de berörda petroleumprodukterna.

–     Artikel 18 anger att kommissionen, i samordning med medlemsstaterna, får genomföra översyner av medlemsstaternas krisberedskap och därtill hörande lagring samt närmare villkor för hur dessa översyner ska genomföras.

–     Artikel 20 anger att medlemsstaterna ska införa förfaranden för att hela eller delar av beredskapslagren ska kunna tas i bruk i fall av allvarliga leveransstörningar och för att de ska kunna införa begränsningar av förbrukningen, bl.a. genom prioriterad tilldelning av petroleumprodukter till vissa kategorier av konsumenter. Medlemsstaterna ska upprätta beredskapsplaner som ska aktiveras vid allvarliga leveransstörningar och utarbeta organisatoriska åtgärder för att sådana planer ska kunna genomföras samt på begäran informera kommissionen om dessa. Artikeln anger även under vilka förutsättningar beredskapslagren får tas i anspråk. Kommissionen ska fastställa en tidsfrist inom vilken medlemsstaterna ska återställa sina lager efter att de har tagits i anspråk.

–     I artikel 21 anges att påföljder ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.

Artikel 25 anger datum för införlivande av direktivet.

Storlek och sammansättning på Sveriges beredskapslager

Direktivet anger två olika metoder för beräkning av storleken på medlemsstaternas beredskapslager. Utgångspunkten är antingen den dagliga nettoimporten eller den inhemska konsumtionen. Regeringen framhåller att beräkningen utifrån den inhemska konsumtionen främst torde vara avsedd för medlemsstater med inhemsk oljeproduktion eftersom deras konsumtion lär vara större än importen. Direktivet har dock fått en sådan utformning att medlemsstaterna ska ta ställning till vilken mängd, enligt beräkningsmetoderna, som är störst och rapportera detta till kommissionen i statistiska sammanställningar. Regeringen föreslår att båda metoderna för beräkning av storleken på Sveriges beredskapslager bör anges i den svenska lagen. Ställningstagandet till vilken metod som ska användas bör även göras beroende av vilken av de båda mängderna som är störst. Regeringen understryker att direktivets metoder måste ligga till grund för de svenska beräkningarna.

När det gäller regler för beräkning av nettoimport, inhemsk konsumtion eller hållna lager är det regeringens bedömning att de blir så detaljerade att de bör finnas på lägre nivå än lag. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få bemyndigande att meddela föreskrifter som säkerställer att metoderna tillämpas. Bemyndigandet bör formuleras brett så att det även täcker in exempelvis genomförandet av direktivets bestämmelser om hur biodrivmedel och tillsatser ska beaktas vid beräkningen av hur stor andel som ska lagras varje år.

Sveriges beredskapslager ska bestå av lagringsbränslen och råolja

De länder som inte håller s.k. särskilda lager ska säkerställa att minst en tredjedel av landets samlade beredskapslager utgörs av färdiga produkter. Eftersom Sverige inte håller särskilda lager måste detta krav tillgodoses. I dag består Sveriges beredskapslager i huvudsak av s.k. lagringsbränslen; råolja får endast lagras efter tillstånd. Regeringen föreslår att det även fortsättningsvis ska vara så. Eftersom dagens lagringsbränslen ingår i de produktkategorier som räknas upp i direktivet kommer därför kravet på att en viss del av beredskapslagret ska utgöras av produkter att uppfyllas. Men direktivets krav på fördelningen mellan råolja och lagringsbränslen bör tydligt anges i lagen så att den yttersta gränsen framgår inom vilken sammansättningen på landets samlade beredskapslager får fastställas.

När det gäller krav på lagring av biobränslen, som en remissinstans menar borde övervägas i svensk författning, framhåller regeringen att det är dess uppfattning att frågan om ett generellt krav på lagring av biobränsle inte bör hanteras i samband med genomförandet av det aktuella direktivet som tar sikte på att säkerställa en hög nivå av säkerhet när det gäller oljeförsörjningen i Europeiska unionen.

Lagringsbränslen

Regeringen anser att det är lämpligt att lagringsbränslen utgörs av de bränslen som Energimyndigheten föreslagit. Däremot bör det inte på lagnivå anges vilka bränslen som ska vara lagringsbränslen. Skälet är, enligt regeringen, att om det skulle bli stora förändringar i nettoimporten skulle det kunna bli aktuellt att ändra sammansättningen av lagringsbränslen så att även tillkommande större importörer av andra bränslen än dem som vid tidpunkten har fastställts som lagringsbränslen blir lagringsskyldiga. Detta bör kunna ske inom snävare tidsramar än en lagändring kräver. Regeringen bör därför få ett normgivningsbemyndigande som innebär att det i förordning kan anges vilka bränslen som ska vara lagringsbränslen. När det gäller flygfotogen anför regeringen att eftersom det finns skäl att framöver säkra en god försörjningsberedskap i Sverige också för flygets behov bör flygfotogen omfattas av lagringsskyldighet på samma sätt som övriga lagringsbränslen.

Andelen lagringsbränslen ska fastställas för varje lagringsår

När 90 dagars nettoimport av energiprodukter under referensåret (eller i förekommande fall 61 dagars konsumtion) har räknats fram ska den ”översättas” till lagringsbränslen så att Sveriges beredskapslager motsvarar nettoimporten. En liknande beräkning görs redan i dag men utgångspunkten är införsel och försäljning av lagringsbränslen. Principerna i den nuvarande ordningen bör bestå, menar regeringen.

Regeringen föreslår att en generell procentandel även fortsättningsvis bör beslutas varje år för vart och ett av lagringsbränslena med utgångspunkt i de lagringsskyldigas sammanlagda försäljning eller förbrukning i landet av lagringsbränslen under ett referensår efter vissa avdrag. Procentandelen styr sedan hur stor del som ska lagras av alla lagringsskyldiga under kommande lagringsår. Enligt gällande rätt är det regeringen som beslutar om procentandelen av referensårets förbrukning och försäljning. Regeringen föreslår att beslutet flyttas till tillsynsmyndigheten eftersom myndigheten har sakkunskap på området.

Sveriges beredskapslager ska hållas av ekonomiska aktörer

I dag hålls Sveriges beredskapslager av företag i oljebranschen. Regeringens uppfattning är att det även fortsättningsvis ska vara ekonomiska aktörer som ska hålla lager. Regeringen framhåller att det dock inte går att utesluta att det kan bli aktuellt på nytt att myndigheter deltar i beredskapslagringen. Det bör därför anges i lagen att en statlig förvaltningsmyndighet är lagringsskyldig om regeringen har beslutat att myndigheten ska hålla lager.

Lagringsskyldighet

Regeringen anför att det även fortsättningsvis bör vara import och försäljning eller förbrukning inom landet som grundar lagringsskyldighet. Regeringen föreslår därför en bestämmelse som anger att den som under ett referensår har importerat råolja eller lagringsbränslen till landet och sålt eller förbrukat lagringsbränslen i landet ska vara lagringsskyldig. Den mer exakta volymen för lagringsskyldighetsgrundande import och försäljning eller förbrukning bör fastställas i föreskrifter på lägre nivå än lag. Det är import och försäljning eller förbrukning under ett referensår som bör grunda lagringsskyldighet. Referensåret definieras i den föreslagna lagen som det kalenderår som föregår ett lagringsår. Lagringsåret föreslås löpa från och med den 1 april ett år till och med den 31 mars påföljande år och är också definierat i förslaget till lag. Genom förslaget ändras lagringsårets löptid jämfört med vad som anges i LBOK.

Regeringen menar att det är rimligt att uppgifter som kan ligga till grund för prövning av lagringsskyldighet lämnas på tillsynsmyndighetens begäran. För att tillsynsmyndigheten ska veta vem begäran ska riktas till måste tillsynsmyndigheten få tillgång till uppgifter om import av råolja eller lagringsbränslen till landet. Tullverket kan tillhandahålla uppgifter om import men dessa uppgifter omfattas hos Tullverket av sekretessbestämmelsen i 27 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Regeringen föreslår att den blivande tillsynsmyndigheten – i enlighet med Tullverkets förslag – förs in i den redan befintliga regleringen för Tullverkets uppgiftsskyldighet gentemot andra myndigheter i 11 kap. 6 § tullagen.

Undantag från lagringsskyldighet

När det gäller undantag för gasturbinanläggningar och oljekondensverk från det generella kravet på lagringsskyldighet, vilket Energimyndigheten föreslår (eftersom det skulle innebära att i vart fall vissa av dem både skulle behöva hålla beredskapslager och ingå i effektreserven), anser regeringen att regelverket bör ge utrymme för att göra undantag från lagringsskyldighet. Bestämmelser bör dock inte finnas på lagnivå. I propositionen föreslås att det ska vara möjligt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva om undantag från lagringsskyldighet med stöd av ett bemyndigande.

Storlek och sammansättning på lager

Enligt regeringens uppfattning bör storleken på det lager som en lagringsskyldig ska hålla bestämmas utifrån procentandel och basmängd även fortsättningsvis. Reglerna bör dock inte finnas på lagnivå eftersom de blir av detaljerad karaktär. När det gäller sammansättningen på den lagringsskyldiges lager är huvudregeln att det ska bestå av sådana lagringsbränslen som den lagringsskyldige har sålt eller förbrukat under referensåret. Möjligheten att lagra andra lagringsbränslen än sådana som har sålts eller förbrukats eller att lagra råolja bör vara begränsad och kräva tillstånd. Regeringen menar att de förutsättningar som ska gälla för tillstånd torde bli detaljerade och därför bör framgå av förordning eller av myndighetsföreskrifter. Vidare bör råolja endast få lagras av oljeraffinaderiföretag, en ordning som finns redan i dag.

Beslut om lagringsskyldighet

Beslut om lagringsskyldighet ska fattas för varje lagringsår. Förändringar som får konsekvenser för det samlade beredskapslagret kan dock inträffa under ett lagringsår, framhåller regeringen och föreslår att ett beslut om lagringsskyldighet bör kunna ändras under pågående lagringsår om det är nödvändigt för att storleken på Sveriges beredskapslager ska kunna upprätthållas.

Den lagringsskyldige ska äga lagringsbränslena

Som huvudregel bör lagringsskyldigheten, på samma sätt som i dag, fullgöras med lagringsbränslen som den lagringsskyldige äger. Om den som är lagringsskyldig har uppdragit åt någon annan att hålla lager bör dock lagringsskyldigheten få fullgöras med lagringsbränslen som den som håller lagret äger. En motsvarighet till den bestämmelsen finns i dag i LBOK.

Delegering av lagerhållning

Jämfört med nuvarande ordning blir möjligheterna att delegera lagerhållning större eftersom direktivet medger beredskapslagring genom delegering i hela unionen. Tidigare har utlandslagring endast kunnat ske om Sverige haft avtal om detta med det land där lagringen ska ske.

Regeringens uppfattning är att delegering bör, enligt den svenska lagen, kräva tillstånd oavsett om den ska ske inom eller utanför landet. Detta innebär en mer omfattande tillståndsplikt än enligt direktivet som endast föreskriver att tillstånd krävs vid utlandslagring. Bestämmelserna om tillstånd bör bl.a. omfatta lagringsperiodens längd och volymen som får lagras. De bör utformas så att de säkerställer kraven på förvaring och lagrens tillgänglighet. Bestämmelserna blir av detaljerad karaktär och kan inom snäva tidsramar behöva anpassas till ändrade förhållanden. Regeringen föreslår därför att de bör finnas i föreskrifter på lägre nivå än lag.

Tillgängliga och fysiskt åtkomliga lager

Medlemsstaterna ska hålla beredskapslagren tillgängliga och fysiskt åtkomliga. Detta gäller såväl ett lands egna lager som de lager som hålls inom landets territorium för en annan medlemsstats räkning. Tillgänglighet handlar, i detta sammanhang, både om lokalisering av lager och om möjlighet att transportera lager till slutanvändare och marknader inom tidsramar och på villkor som lindrar uppkomna leveransproblem.

Regeringen framhåller att det förekommer att oljebolag pantsätter sina varulager, däribland råolja eller lagringsbränslen som är en del av ett beredskapslager. Pantsättning kan äventyra ett lagers tillgänglighet. På samma sätt som Energimyndigheten drar regeringen slutsatsen att det inte finns något uttryckligt förbud mot pantsättning av lager i direktivet. Regeringens uppfattning är att direktivet, i dessa delar, bör genomföras dels genom en bestämmelse om innehållet i statistiska sammanställningar, dels genom en bestämmelse om informationsskyldighet för lagringsskyldiga för att medlemsstaten ska bli uppmärksammad på om rådigheten över ett lager är inskränkt. Den som är lagringsskyldig eller den som utför lagring åt någon annan bör därför åläggas att omedelbart underrätta tillsynsmyndigheten om ett lager som hålls blir föremål för beslut om beslag eller verkställighetsåtgärd eller innehas av bolag som är försatta i konkurs eller har ingått en ackordsuppgörelse med borgenärer. Myndigheten bör åläggas ett utredningsansvar efter att ha mottagit en sådan underrättelse. Myndighetens uppgift bör i det skedet bli att säkerställa att beredskapslagret är så stort att det motsvarar de skyldigheter landet har.

Regeringen anför att om ett lager inte får tas med i en statistisk sammanställning för att exempelvis en verkställighetsåtgärd har beslutats kan storleken på Sveriges samlade beredskapslager påverkas så att miniminivån inte upprätthålls. Det måste därför gå att ändra på både beslut om procentandelen av lagringsbränslen som ska lagras under lagringsåret och beslut till de lagringsskyldiga om storleken på de lager som ska hållas. Regeringen bedömer att det bör framgå på lagnivå att beslut om lagringsskyldighet får ändras under pågående lagringsår om det är nödvändigt för storleken på Sveriges beredskapslager. När det gäller frågor om förvaring av lager och uppgiftsskyldighet föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få ett bemyndigande att meddela föreskrifter.

Register och statistik

Medlemsstaterna ska hålla register över lager och fortlöpande redovisa uppgifter i form av statistiska sammanställningar till kommissionen. De statistiska sammanställningarna ska avse både beredskapslager och kommersiella lager som finns på medlemsstatens territorium. Registret över lager som hålls som en del av landets beredskapslager bör hållas av tillsynsmyndigheten, och det bör även vara denna myndighet som tar emot uppgifter och gör statistiska sammanställningar samt överlämnar dessa till kommissionen. Regeringen bedömer att det måste införas en bestämmelse om uppgiftsskyldighet såväl för den som är lagringsskyldig som för den som utför lagring åt någon annan. Uppgifter bör lämnas månadsvis för föregående månad eftersom statistiska sammanställningar ska lämnas till kommissionen varje månad. Uppgifterna som ska lämnas bör avse faktiska lagernivåer men det bör också finnas utrymme för myndigheten att kunna begära in annan information.

Regeringen föreslår att lagring utanför landet också medför en uppgiftsskyldighet. Uppgifterna ska lämnas till tillsynsmyndigheten i det land där lagringen sker eftersom rapporteringen till kommissionen ska avse lager som finns på landets territorium. Det finns inte behov av några särskilda bestämmelser om inhämtande av uppgifter för sammanställning av kommersiella lager då sådana uppgifter, enligt Energimyndigheten, finns tillgängliga hos Statistiska centralbyrån.

Regeringen föreslår att det införs ett bemyndigande som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att meddela föreskrifter om statistiska sammanställningar av beredskapslager. Bemyndigandet bör även omfatta möjlighet att meddela detaljerade krav på innehållet i registret över beredskapslager.

Regeringen anför att det i direktivet finns krav på att registret ska innehålla uppgift om var ett lager finns, vilka bränslen det innehåller och mängden bränslen samt uppgift om ägaren till ett beredskapslager. I personuppgiftslagen (1998:204) definieras personuppgifter som all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. De uppgifter som ska finnas med i registret över beredskapslager avser i huvudsak själva lagret. Det går dock inte att utesluta att personuppgifter kan komma att registreras, framhåller regeringen. I sådana fall ska bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) tillämpas på registret.

Användning av beredskapslager och beredskapsplaner

För att genomföra direktivets bestämmelser om krisförfaranden krävs det, enligt regeringen, nationella regler som dels begränsar användningen av lager till de situationer som direktivet anger, dels säkerställer att en beredskapsplan upprättas samt om återställande av lager som använts och tidsfrist för detta. Det bör således införas bestämmelser som anger att ett beredskapslager får användas om IEA har fattat beslut om att göra råolja eller petroleumprodukter tillgängliga för marknaden, eller om Europeiska kommissionen har konstaterat att det finns ett allvarligt försörjningsavbrott och har lämnat tillstånd till att lagret används. Det bör även införas bestämmelser som ger medlemsstaterna möjlighet att använda lager om det rör sig om en första insats i ett brådskande fall, eller om det rör sig om en lokal kris. Enligt LBOK fattar regeringen beslut om användning av lager. Regeringen föreslår att så bör det även fortsättningsvis vara.

Direktivet ställer krav på att medlemsstaterna upprättar en beredskapsplan och utarbetar organisatoriska åtgärder för att planen ska kunna genomföras. Tillsynsmyndigheten bör därför åläggas att upprätta en sådan plan. Regeringen anför att vad som ska ingå i planen bör framgå av förordning eller myndighetsföreskrifter och får således övervägas när sådana bestämmelser utarbetas. En naturlig utgångspunkt i det sammanhanget blir direktivets formuleringar om förfarande i krissituationer där det bl.a. anges att medlemsstaterna ska införa förfaranden för begränsningar av förbrukning av petroleumprodukter bl.a. genom prioriterad tilldelning av petroleumprodukter till vissa kategorier av konsumenter. I samband med upprättandet av beredskapsplanen bör även annan lagstiftning på området beaktas, såsom oljekrislagen (1975:197) och bestämmelser i författningar om krisberedskap.

Det bör införas bestämmelser om återställande av lager med innebörden att lagren ska återställas till den storlek och med den sammansättning som har fastställts för det aktuella lagringsåret. Direktivet anger att detta ska ske inom den tidsfrist som Europeiska kommissionen bestämmer. En bestämmelse om detta bör därför införas men en sådan bestämmelse, menar regeringen med hänvisning till Lagrådets påpekande, behöver inte tas in på lagnivå. Även andra mer detaljerade bestämmelser om användning och återställande av beredskapslager bör få meddelas i förordning eller myndighetsföreskrifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför få ett bemyndigande att meddela föreskrifter om användning och återställande av beredskapslager.

Tillsyn

Beträffande frågan om tillsyn är det regeringens bedömning att det i normalfallet inte torde vara något problem för tillsynsmyndigheten att få tillträde till anläggningar och de lokaler och områden som hör till sådana anläggningar. Om problem i detta avseende skulle uppstå blir dock konsekvensen att lager inte kommer att kunna kontrolleras. Detta kan påverka försörjningstryggheten och medföra allvarliga problem om ett lager behöver tas i bruk i en krissituation. En bestämmelse om att polismyndigheten ska lämna biträde vid tillsynen finns i LBOK men den bör få en snävare omfattning, menar regeringen. Det räcker att biträde från polismyndigheten kan lämnas för att myndigheten ska få tillträde till anläggningar samt lokaler och områden som hör till anläggningarna.

Enligt direktivet ska medlemsstaterna se till att även kommissionen kan utöva tillsyn och att de personer som kommissionen har utsett beviljas rätt att gå igenom handlingar och register som rör lagren och får tillträde till alla platser där lager hålls. Regeringen föreslår att en bestämmelse införs om att Europeiska kommissionen har rätt att på begäran få uppgifter och tillträde till anläggningar samt lokaler och områden på samma sätt som den svenska tillsynsmyndigheten. Regeringen har bedömt att kommissionens befogenheter i detta avseende bör vara desamma som för tillsynsmyndigheten.

För att uppfylla direktivets krav på att medlemsstaterna ska säkerställa arkivering av uppgifter om beredskapslagren under fem år och för att göra det möjligt att utöva tillsyn föreslås en bestämmelse om skyldighet för lagringsskyldiga att spara uppgifter. Myndighetens skyldigheter att spara uppgifter följer av arkivlagen (1990:782) och bestämmelser som meddelats i anslutning till den.

Tillsynsmyndighet bör vara den myndighet som regeringen utser.

Avgifter och tillsynsverktyg

Regeringen framhåller att förelägganden bör få meddelas om det behövs för att uppgiftsskyldighet ska fullgöras, för att de lager som beslutats ska hållas, för att lager ska förvaras och hållas tillgängliga eller för att lagen i övrigt ska följas. Sådana förelägganden bör få förenas med vite. Det bör även införas en möjlighet för tillsynsmyndigheten att återkalla tillstånd som lämnats enligt lagen i de fall där förutsättningarna för tillståndet inte längre uppfylls. I LBOK finns bestämmelser om en särskild lagringsavgift för den som inte håller de lager som har fastställts enligt bestämmelserna i lagen. Regeringen föreslår att en sådan avgift införs även i den nya lagen men att utformningen av avgiften ändras i förhållande till gällande regler mot bakgrund av att Energimyndigheten konstaterat att revisioner under ett antal år hos de största lagringsskyldiga företagen visat försummelser att hålla föreskrivna lager. Regeringen föreslår att den som är lagringsskyldig men inte håller fastställda lager ska betala en lagringsavgift och att avgiftens storlek ska beräknas per dag. För att få avsedd effekt bör avgiften överstiga kapitalkostnaden för den volym som skulle ha lagrats. Detaljerade bestämmelser om hur en sådan avgift ska beräknas bör finnas på förordningsnivå.

Regeringen understryker att grundläggande för att systemet ska fungera är att myndigheten får tillgång till uppgifter och att uppgifterna kommer in i tid. Exempelvis ska lagringsskyldigheten prövas varje år och uppgifter om lagerhållningen ska lämnas till kommissionen med korta tidsintervall, i vissa fall varje månad. För att säkerställa att systemet kommer att fungera bör det därför införas en förseningsavgift som drabbar den som inte kommer in med uppgifter inom föreskriven tid. Förseningsavgiften bör utformas så att den som tillsynsmyndigheten begär uppgifter från ska betala en avgift på 10 000 kronor om uppgifter för prövning av lagringsskyldighet, faktiska lagernivåer, brister i ett lager eller övriga uppgifter som tillsynsmyndigheten begär inte har kommit in till myndigheten inom föreskriven tid. Regeringens bedömning är att eftersom uppgifterna som ska lämnas ska användas bl.a. för att månadsvis rapportera till kommissionen krävs det att skyldigheten fullgörs snabbt och att det därför är befogat med snävt tilltagna tidsramar. Regeringen föreslår dock att tiden innan den andra avgiften tas ut utökas från tre dagar till sju arbetsdagar utan att effekten av avgiften försämras. Detaljerade bestämmelser om förseningsavgiftens utformning bör meddelas i förordning.

Om en lagringsavgift eller en förseningsavgift inte har betalats efter betalningsuppmaning bör avgiften lämnas för indrivning. Vid indrivning bör verkställighet enligt utsökningsbalken få ske. Lagrådet påpekar att bestämmelserna om avgifter och hanteringen av dessa behöver utvecklas och i sina huvuddrag tas in i lagen. Regeringen har övervägt bestämmelserna på nytt men bedömer att huvuddragen redan i tillräcklig utsträckning är intagna i lagförslaget. De föreskrifter som regeringen avser att meddela om avgifter är av sådan detaljkaraktär att föreskrifterna lämpligen ges på förordningsnivå.

Överklagande

Beslut om lagringsskyldighet, om tillstånd att fullgöra lagringsskyldigheten med andra lagringsbränslen än sådana som har sålts eller förbrukats eller med råolja, om tillstånd till lagerhållning m.m. får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Lagen om beredskapslagring av olja ska träda i kraft den 30 december 2012 då lagen om beredskapslagring av olja och kol ska upphöra att gälla. Lagringsåret som har inletts den 1 juli 2012 ska avslutas den 31 mars 2013. Den upphävda lagen ska dock fortfarande gälla för det lagringsår som har inletts den 1 juli 2012.

Motionen

I kommittémotion 2012/13:Fö1 av Mikael Jansson (SD) förordas att ett svenskt beredskapslager för olja skapas i enlighet med artikel 7 i direktivet (yrkande 1). Motionären instämmer i propositionens intentioner men menar att det är oklart om de åtgärder som regeringen föreslår är tillräckliga i händelse av att lagren behöver tas i bruk. Hela konstruktionen av lagen, anför motionären, vilar på att enskilda marknadsaktörer ska sköta lagringen. Svenska myndigheter har tidigare haft beredskapslager. Det aktuella direktivet ger också möjlighet för staten att inneha sådana lager, vilket regeringen har valt att avstå från. Motionären yrkar på att möjligheten som anges i direktivets artikel 7 att inrätta centrala lagringsenheter bör utnyttjas.

Motionären efterfrågar att det införs lagstadgade riktlinjer för ekonomiska aktörers delegering av lagringsskyldighet (yrkande 2). Motionären anför att direktivet stipulerar att medlemsstaterna är skyldiga att ge kommersiella aktörer rätt att delegera en del av sina lagringsskyldigheter, men också att de har rätt att fastställa begränsningar och villkor för hur sådan delegering får gå till. Med hänvisning till artikel 8.1 i direktivet anför motionären att sådan delegering endast bör vara tillåten för alternativ a) respektive d), dvs. antingen till den centrala lagringsenheten i Sverige eller till en annan ekonomisk aktör i Sverige. Delegering till lager utomlands bör vara förbjuden i lag.

I motionen förordas vidare att det lagstadgas att prioriterings- och ransoneringssystem för petroleumprodukter tas fram (yrkande 3). Det bör uttryckligen framgå att tillsynsmyndigheten ska ta fram ett prioriteringssystem enligt riktlinjerna i direktivet.

Utskottets ställningstagande

I det aktuella lagförslaget ersätts nuvarande lag om beredskapslagring av olja (1984:1049) med en ny lag om beredskapslagring av olja i syfte att anpassa lagstiftningen på området till EU-rätten. Beredskapslagringen av olja i Sverige har förändrats och anpassats efter ändrade villkor vid ett flertal tillfällen över åren, vilket har lett till flera revideringar av gällande lag. Utskottet finner regeringens lagförslag som bygger på att vissa bestämmelser förs över från nuvarande lag och att nya bestämmelser införs – baserat på en bedömning av vilka av direktivets artiklar som förutsätter genomförandeåtgärder i svensk rätt – väl avvägt.

Beredskapslagringen av olja styrs i dag av internationella åtaganden inom ramen för EU och IEA. Direktivet om beredskapslagring av olja innebär en anpassning av metoderna för beräkning av lagringsskyldighet och gemenskapens beredskapslager så att de mer liknar de som används inom ramen för tillämpningen av IEA-avtalet, vilket för Sveriges del innebär att två metoder anges i lagen. Utskottet välkomnar en ökad harmonisering mellan europeiska och internationella avtal på detta område.

Utskottet delar regeringens bedömning att artikel 7 inte behöver någon genomförandeåtgärd utan att Sverige även fortsättningsvis bör fullgöra sina förpliktelser genom en skyldighet för ekonomiska aktörer att upprätthålla beredskapslager. Regeringen gör dock bedömningen att det inte går att utesluta att det på nytt kan bli aktuellt att en statlig förvaltningsmyndighet deltar i beredskapslagringen. Utskottet finner att motionsyrkandet om inrättande av svenskt beredskapslager, i enlighet med artikel 7 om centrala lagringsenheter, därför bör avstyrkas.

När det gäller kravet på att delegering enbart ska tillåtas till en central lagringsenhet eller en annan ekonomisk aktör i Sverige vill utskottet understryka att skyldigheten för ekonomiska aktörer att lagra förenas med en rätt att delegera. Direktivet innebär en ökad möjlighet till delegering. Utskottet välkomnar strävan mot ökad kostnadseffektivitet genom att resurser kan utnyttjas mer flexibelt inom hela unionen, men delar regeringens bedömning att delegering bör kräva tillstånd oavsett om den ska ske inom eller utanför landet och att bestämmelser bör utformas så att kraven på förvaring och tillgänglighet säkerställs. Mot bakgrund av detta bör motionsyrkandet avstyrkas.

I regeringens lagförslag ingår en bestämmelse om en beredskapsplan. Utskottet delar regeringens bedömning att vad som ska framgå i beredskapsplanen bör framgå på lägre nivå än lag. Motionsyrkandet att det införs en bestämmelse om att tillsynsmyndigheten ska ta fram prioriterings- och ransoneringssystem bör därför avstyrkas.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Ny lag om beredskapslagring av olja (SD)

av Mikael Jansson (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion

2012/13:Fö1 av Mikael Jansson (SD) yrkandena 1–3 och

avslår proposition 2011/12:162 punkterna 1–4.

Ställningstagande

Jag instämmer i de intentioner som propositionen ger uttryck för när det gäller behovet av ett system för att upprätthålla lager av olja i händelse av kris. Men det är oklart om de åtgärder som föreslås i propositionen är tillräckliga för att hantera en situation som är av den arten att lagren av olja faktiskt kan behöva tas i bruk. Svenska myndigheter har tidigare haft beredskapslager. Det aktuella direktivet ger också möjlighet för staten att inneha sådana lager, vilket regeringen har valt att avstå från. Jag menar att Sverige för att garantera en hög grad av tillgänglighet för beredskapslager av denna typ bör utnyttja möjligheten som anges i direktivets artikel 7 att inrätta s.k. centrala lagringsenheter.

Denna typ av lager måste också finnas tillgängliga i Sverige, eftersom värdet av beredskapslager som finns utomlands starkt kan ifrågasättas. Jag menar att delegering av lagringsskyldighet endast bör vara tillåten för alternativ a) respektive d) i artikel 8, dvs. antingen till den centrala lagringsenheten i Sverige eller till en annan ekonomisk aktör i Sverige.

Direktivet anger i artikel 20.1 att medlemsstaterna är skyldiga att genomföra åtgärder för att bl.a. prioritera tilldelning av petroleumprodukter mellan olika kategorier av konsumenter – med andra ord att förbereda för införandet av ett ransoneringssystem. Något sådant system förefaller inte ha existerat sedan 1990-talets början. Energimyndigheten uttrycker i en utredning att det finns ett behov av ett ransoneringssystem. Det finns enligt min mening ingen anledning att formulera lagtexten på något annat sätt än att det uttryckligen framgår att tillsynsmyndigheten ska ta fram ett prioriteringssystem enligt de riktlinjer som föreskrivs i direktivet, och vi yrkar att lagen ändras i enlighet med detta.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2011/12:162 En ny lag om beredskapslagring av olja:

1.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om beredskapslagring av olja.
2.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi.
3.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i elberedskapslagen (1997:288).
4.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i tullagen (2000:1281).

Följdmotionen

2012/13:Fö1 av Mikael Jansson (SD):

1.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att skapa ett svenskt beredskapslager för olja i enlighet med artikel 7 i rådets direktiv 2009/119/EG.
2.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om lagstadgade riktlinjer för ekonomiska aktörers delegering av lagringsskyldigheten.
3.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att lagstadga framtagandet av ett prioriterings- och ransoneringssystem för petroleumprodukter.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag