Återförsäkring

Betänkande 2007/08:FiU15

2007/08:FiU15 Återförsäkring

Finansutskottets betänkande

2007/08:FiU15

Återförsäkring

Sammanfattning

I betänkandet föreslår finansutskottet att riksdagen bifaller regeringens förslag till ny lagstiftning avseende återförsäkringsverksamhet. Regeringen har föreslagit ändringar i flera lagar på försäkringsrörelseområdet i syfte att genomföra ett EG-direktiv från 2005 om återförsäkring.

Förslagen innebär att försäkringsbolag som enbart meddelar återförsäkring i högre grad än i dag kommer att omfattas av samma rörelseregler som gäller för direkt försäkring.

För återförsäkringsbolag införs särskilda placeringsregler av mer kvalitativ art. Derivatinstrument får användas som skuldtäckningstillgång om de sänker den finansiella risken i bolaget eller effektiviserar förvaltningen av bolagets skuldtäckningstillgångar.

För de försäkringsbolag som bedriver både direkt skadeförsäkringsrörelse och återförsäkring av viss större omfattning höjs kravet på minsta kapitalbas från 2 till 3 miljoner euro.

Det föreslås även att samtliga försäkringsbolags tillgångar som huvudregel ska värderas till verkligt värde i skuldtäckningssammanhang. Begränsningen för enhandsengagemang avseende andelar i investeringsfonder som förvaltas av samma fondbolag tas bort. Dessutom föreslås att högst 25 % av skuldtäckningstillgångarna får placeras i säkerställda obligationer utfärdade av samma emittent.

Enligt propositionens förslag ska utländska försäkringsgivare som huvudregel tillämpa motsvarande bestämmelser som svenska försäkringsbolag när de driver återförsäkringsverksamhet i Sverige. På samma sätt som gäller för direkt försäkring kommer dock försäkringsgivare från andra EES-länder att omfattas av hemlandstillsyn, medan försäkringsgivare från tredjeland i större omfattning har att tillämpa svenska regler.

Återförsäkringsdirektivet skulle ha genomförts i medlemsländerna den 10 december 2007. De nya bestämmelserna i propositionen föreslås träda i kraft den 1 april 2008.

Det har inte väckts några motioner i ärendet.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Nya bestämmelser om återförsäkring

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713) och

2. lag om ändring i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2007/08:40.

Stockholm den 19 februari 2008

På finansutskottets vägnar

Stefan Attefall

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Stefan Attefall (kd), Ulf Sjösten (m), Anna Lilliehöök (m), Sonia Karlsson (s), Lars Elinderson (m), Roger Tiefensee (c), Monica Green (s), Hans Hoff (s), Peder Wachtmeister (m), Agneta Gille (s), Göran Pettersson (m), Ulla Andersson (v), Tommy Ternemar (s), Emma Henriksson (kd), Mikaela Valtersson (mp), Christina Zedell (s) och Gunnar Andrén (fp).

Redogörelse för ärendet

Bakgrund

Vad är återförsäkring?

Återförsäkring innebär att ett försäkringsbolag i sin tur tar ut en försäkring hos en annan försäkringsgivare, ett återförsäkringsbolag. Det finns flera skäl till att försäkringsbolag återförsäkrar sig. Genom att skaffa sig ett eget försäkringsskydd kan försäkringsbolagen förbättra sin riskhantering och dessutom minska sina kapitalkostnader. Effekten blir att en del av risken överförs på återförsäkringsbolagen och att försäkringsbolagen får ett stabilare kassaflöde.

Reglering av återförsäkringsverksamhet i EU och Sverige

På EU-nivå finns det flera direktiv som uppställer regler för försäkringsverksamhet. De fyra grundprinciperna för regleringen är: en enda auktorisation, hemlandstillsyn, minimiharmonisering av regler och ömsesidigt erkännande av de enskilda medlemsländernas regler. Under lång tid gällde att EU-reglerna var tillämpliga på hela den verksamhet som drevs av försäkringsföretag, såväl direkt försäkring som återförsäkring. Däremot fanns det endast mycket begränsade regler om de specialiserade återförsäkringsföretag som bara ägnade sig åt återförsäkring.

Den 16 november 2005 antogs dock ett EG-direktiv om återförsäkring, som uppställer rörelseregler på EU-nivå även för dessa företag.1 [ Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/68/EG av den 16 november 2005 om återförsäkring och om ändring av rådets direktiv 73/239/EEG och 92/49/EG samt direktiven 98/78/EG och 2002/83/EG (EUT L 323, 9.12.2005, s. 1–50, Celex 32005L0068).] Reglerna påminner i stor utsträckning om de regler som redan gäller för övriga försäkringsföretag. Direktivet skulle ha genomförts i nationell lagstiftning senast den 10 december 2007. I propositionen föreslås lagändringar som genomför direktivet i Sverige fr.o.m. den 1 april 2008.

I Sverige finns regler som reglerar återförsäkringsverksamhet i försäkringsrörelselagen (1982:713). I dagsläget är dock de bolag som enbart bedriver återförsäkringsverksamhet undantagna från vissa av de rörelseregler som gäller för övriga försäkringsbolag. Dessutom finns det ingen särskild reglering av utländska återförsäkringsgivares verksamhet i Sverige, medan däremot andra utländska försäkringsgivare omfattas av bestämmelserna i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige.

Utskottets överväganden

Nya bestämmelser om återförsäkring

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag till ändringar i försäkringsrörelselagen samt i lagen om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige.

Propositionen

Definitioner och undantag

Regeringen föreslår att flera nya definitioner förs in i relevanta lagar och att vissa undantag för särskilda former av försäkringsföretag tas bort.

Tillstånd att driva återförsäkringsföretag

Propositionen innehåller förslag på regler om vad som krävs för att få tillstånd att driva återförsäkringsföretag, t.ex. att företaget ska ha ett huvudkontor i Sverige, att det ska finnas kvalificerade personer i företagets ledning, ett minsta kapital i garantifonden och en verksamhetsplan.

Tillsynen över återförsäkringsföretag

Huvudregeln enligt direktivet är att hemmedlemsstaten är ensam ansvarig för den finansiella tillsynen över återförsäkringsföretag. Det framgår av propositionen att Finansinspektionen kommer att utöva denna tillsyn över svenska återförsäkringsföretag. Den nuvarande lagstiftningen tillgodoser enligt regeringens bedömning direktivets krav i denna del. Det införs ett specifikt undantag, som avser fall när ett svenskt återförsäkringsbolag meddelar försäkring till ett försäkringsföretag i ett annat EES-land. Även direktivets regler om samråd mellan olika länders tillsynsmyndigheter, tystnadsplikt och informationsutbyte samt skyldighet för revisorer att rapportera uppgifter till tillsynsmyndigheten täcks enligt propositionen av de befintliga svenska reglerna.

Dessutom innehåller direktivet regler om tillsyn över återförsäkringsbolag i finansiella svårigheter, om tillsynsmyndighetens befogenhet att kräva att en finansiell saneringsplan upprättas i vissa fall och om återkallelse av ett återförsäkringsbolags auktorisation. Enligt regeringens bedömning finns motsvarande bestämmelser i befintlig svensk lagstiftning.

Regler om avsättningar, utjämningsreserv och skuldtäckning

Direktivet innehåller bestämmelser som styr hur återförsäkringsbolagen ska beräkna sina risker och tillgångar så att det finns tillräckligt stora tillgångar avsatta för att täcka riskerna i verksamheten. I propositionen konstaterar regeringen att de svenska reglerna om beräkning av de försäkringstekniska avsättningarna uppfyller direktivets krav. Samtidigt föreslår regeringen en ändring i försäkringsrörelselagen så att återförsäkring av livförsäkring som huvudregel ska behandlas enligt reglerna för skadeförsäkring och inte, som fallet är i dag, enligt reglerna för livförsäkring.

För kreditåterförsäkringar gäller, enligt direktivet, att det försäkringsbolag som meddelar försäkringen ska upprätta en särskild utjämningsreserv som inte behandlas som en avsättning. Propositionen föreslår att motsvarande bestämmelser tas in i försäkringsrörelselagen.

De bestämmelser om skuldtäckning som redan finns i försäkringsrörelselagen föreslås utvidgas så att de gäller för all försäkrings- och återförsäkringsrörelse. Det föreslås också att närmare bestämmelser om värderingen av tillgångar vid skuldtäckning ska meddelas genom föreskrifter. Samtidigt föreslås särskilda regler om högsta tillåtna innehav av vissa värdepapper (säkerställda obligationer) som utfärdats av ett och samma företag.

Särskilda placeringsregler i återförsäkringsbolag

Regeringen föreslår att det införs särskilda placeringsregler för återförsäkringsbolag, som styr hur bolagen får investera de medel som ska täcka avsättningarna och eventuell utjämningsreserv (dvs. i praktiken de risker som bolaget har i sin försäkringsverksamhet). Reglerna följer bestämmelser i direktivet och är av kvalitativ art. De innehåller alltså inte siffersatta mål eller begränsningar för hur placeringarna ska gå till eller vilka slags värdepapper o.d. som bolagen får investera i. I stället anger reglerna att placeringarna ska göras aktsamt, diversifierat och med hänsyn till återförsäkringsföretagets verksamhet. Det föreslås dock några mer specifika, detaljerade regler om placeringar i vissa finansiella instrument, och återförsäkringsbolagen blir i likhet med övriga försäkringsbolag skyldiga att föra register över vilka tillgångar som används för skuldtäckning.

Kapitalbas, solvensmarginal och garantikapital

Direktivet innehåller bestämmelser om att alla återförsäkringsbolag ska ha en tillräcklig kapitalbas dvs. tillgångar som kan användas för att infria bolagets åtaganden. I direktivet finns även närmare regler om vilka slags tillgångar som får tas med och hur de ska värderas när värdet av ett bolags kapitalbas ska beräknas. I propositionen konstaterar regeringen att återförsäkringsbolag redan omfattas av försäkringsrörelselagens regler om kapitalbasen, och föreslår några kompletterande ändringar i dessa regler för att fullt ut genomföra direktivets bestämmelser.

Direktivets bestämmelser om solvensmarginal motsvaras, enligt regeringens bedömning, till stor del av redan befintliga bestämmelser i försäkringsrörelselagen. För att de nuvarande reglerna ska anpassas och göras tillämpliga på återförsäkring föreslås dock vissa kompletteringar.

I direktivet finns också regler om återförsäkringsbolags garantikapital, dvs. det minsta kapital som måste finnas i ett bolag. Regeringen föreslår att dessa regler genomförs genom ändringar i försäkringsrörelselagen som innebär att den minsta tillåtna kapitalbasen för återförsäkringsbolag höjs från 2 till 3 miljoner euro.

Utländska återförsäkringsbolags verksamhet i Sverige

Direktivets regler innebär att enskilda medlemsländer inte kan uppställa restriktioner för återförsäkringsbolag i andra EES-länder som vill etablera sig eller bedriva gränsöverskridande verksamhet i landet. Dessutom föreskriver direktivet att återförsäkringsföretag från tredjeland (dvs. länder utanför EES) inte får behandlas gynnsammare än återförsäkringsföretag från EES-länder. Regeringen föreslår vissa ändringar i nuvarande lagstiftning om utländska försäkringsgivares verksamhet för att ta in bestämmelser om återförsäkringsföretag i lagen och genomföra direktivets bestämmelser i Sverige. Bland annat föreslås att det införs ett krav på tillstånd (koncession) för att ett återförsäkringsföretag från tredjeland ska få driva rörelse här i landet. Dessutom föreslås, med utgångspunkt i bestämmelser i direktivet, att reglerna om företagsgrupper i försäkringsrörelselagen ändras så att utländska återförsäkringsföretag från EES-länder behandlas på samma sätt som motsvarande direktförsäkringsföretag.

Ekonomiska konsekvenser

För Finansinspektionens del anser regeringen att propositionens förslag innebär en viss förenkling av Finansinspektionens framtida tillsyn, eftersom regelverket kommer att vara i stort sett detsamma för svenska försäkrings- och återförsäkringsbolag. En ny uppgift för Finansinspektionen blir dock att hantera ansökningar om koncession från bolag i icke-EES-länder som vill verka i Sverige. Eftersom antalet sådana aktörer är begränsat, anser regeringen att detta inte bör innebära något större merarbete för Finansinspektionen.

Regeringen anför vidare att det, för återförsäkringsbolagens och de övriga försäkringsbolagens del, inte kommer att göra någon nämnvärd skillnad att de framöver kommer att tillämpa i huvudsak samma regler. Däremot menar regeringen att en positiv effekt av de harmoniserade rörelsereglerna inom EES-området är att svenska återförsäkringsbolag fortsättningsvis kan driva verksamhet i hela EES-området med stöd i sitt svenska tillstånd och därigenom få tillgång till en större marknad. På samma gång kan en ökad etablering av återförsäkringsföretag från andra EES-länder i Sverige innebära en ökad konkurrens på den svenska marknaden.

Lagrådets yttrande

I sitt yttrande över lagförslagen anför Lagrådet att försäkringsrörelselagen innehåller ovanligt många bemyndiganden till regeringen att utfärda föreskrifter. Det stora antalet bemyndiganden, och det faktum att de är utspridda över hela lagen, gör enligt Lagrådets mening att det blir svårt att få ett grepp om hur mycket normgivningsmakt som överlåts på regeringen. Bemyndigandena bör därför samlas på ett ställe i lagen. Lagrådet gör samma observation när det gäller de bestämmelser som ger Finansinspektionen rätt att meddela beslut och förordar att det på endast ett eller ett fåtal ställen i lagarna anges att Finansinspektionen är beslutsmyndighet. I övrigt framställer Lagrådet ett antal förslag på ändringar av lagteknisk karaktär, som har beaktats vid utformningen av lagförslagen i propositionen.

Utskottets ställningstagande

Utskottet noterar inledningsvis att lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 2008. Eftersom direktivets bestämmelser skulle ha varit genomförda i EU:s medlemsländer senast den 10 december 2007, innebär detta en försening på omkring tre och en halv månad i förhållande till direktivets krav. Utskottet har i tidigare lagstiftningsärenden uppmärksammat det faktum att lagförslag som syftar till genomförande av EG-direktiv lämnas till riksdagen så sent att de inte hinner genomföras i tid och pekat på att Lagrådet framfört förslag på åtgärder för att beredningen ska kunna slutföras snabbare (bet. 2007/08:FiU7 s. 20). Utskottet vill än en gång framhålla vikten av att beredningen sker på ett sådant sätt att EG-direktiven i möjligaste mån kan genomföras i Sverige inom de i direktiven angivna tidsfristerna.

Vidare konstaterar utskottet att Lagrådet i detta ärende har haft synpunkter på det stora antalet bemyndiganden i försäkringsrörelselagen och anfört att dessa bemyndiganden, liksom bestämmelser om Finansinspektionens rätt att meddela beslut, bör samlas på ett ställe i lagen. I detta sammanhang noterar utskottet att regeringen i propositionen uttrycker principiellt stöd för synpunkten att bemyndigandena i försäkringsrörelselagen bör hållas samlade. Dessutom uttalar regeringen att det bör övervägas huruvida även bestämmelserna om att Finansinspektionen är beslutsmyndighet ska samlas på ett eller ett fåtal ställen i lagen. Regeringen anför dock vidare att dessa frågor omfattas av en pågående översyn av försäkringsrörelselagen med utgångspunkt i Försäkringsföretagsutredningens förslag. Eftersom ett samlat förslag till en ny, moderniserad lag beräknas kunna presenteras inom kort, finns det enligt regeringen inte anledning att hantera dessa författningstekniska frågor inom ramen för den nu aktuella propositionen.

Utskottet ansluter sig till regeringens bedömning att de synpunkter som Lagrådet uttryckt i detta ärende främst är av författningsteknisk karaktär och att de därför bör behandlas inom ramen för den pågående översynen av försäkringsrörelselagen. Utskottet förutsätter att regeringen i detta sammanhang beaktar Lagrådets synpunkter vid den fortsatta beredningen.

Med det sagda tillstyrker utskottet lagförslagen i propositionen.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2007/08:40 Återförsäkring:

Riksdagen antar regeringens förslag till

1.    lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713) och

2.    lag om ändring i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag