Årsredovisning för staten (skr. 101, redog. RRS20)

Betänkande 2005/06:FiU24

Finansutskottets betänkande

2005/06:FiU24

Årsredovisning för staten (skr. 101, redog. RRS20)

Sammanfattning

Finansutskottet behandlar i detta betänkande regeringens skrivelse 2005/06:101 Årsredovisning för staten 2005 samt Riksrevisionens styrelses redogörelse angående granskningen av årsredovisningen (redog. 2005/06:RRS20). Riksrevisionen bedömer att årsredovisningen i allt väsentligt är rättvisande.

Finansutskottet konstaterar att skrivelsen har vidareutvecklats utifrån utskottets tidigare önskemål. Utskottet framhåller värdet av årsredovisningen och den stora mängd information den innehåller. Det är positivt att informationskvaliteten i årsredovisningen kontinuerligt förbättras.

Utskottet noterar att i skrivelsen kommenteras inte närmare de förhållandevis stora överskridandena på vissa inkomsttitlar rörande skattenedsättning. Regeringen bör enligt utskottets uppfattning kommentera större avvikelser i kommande årsredovisningar.

Redovisningen av garantier har löpande utvecklats. Utskottet förutsätter att regeringen i nästa årsredovisning redovisar utvecklingen av det fortsatta arbetet med riskbaserade redovisningar.

Konstitutionsutskottet anför i ett yttrande till finansutskottet att man delar regeringens bedömning i frågan om sponsring av statliga myndigheter. Finansutskottet har ingen annan uppfattning.

Utskottet föreslår att årsredovisningen och Riksrevisionens styrelses redogörelse läggs till handlingarna.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Årsredovisning för staten 2005

Riksdagen lägger skrivelse 2005/06:101 och redogörelse 2005/06:RRS20 till handlingarna.

Stockholm den 1 juni 2006

På finansutskottets vägnar

Arne Kjörnsberg

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Arne Kjörnsberg (s), Mikael Odenberg (m), Karin Pilsäter (fp), Sonia Karlsson (s), Kjell Nordström (s), Mats Odell (kd), Lars Bäckström (v), Agneta Ringman (s), Gunnar Axén (m), Bo Bernhardsson (s), Roger Tiefensee (c), Hans Hoff (s), Agneta Gille (s), Tommy Ternemar (s), Tomas Högström (m), Gunnar Nordmark (fp) och Mikael Johansson (mp).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I detta betänkande behandlar utskottet skrivelse 2005/06:101 Årsredovisning för staten 2005. Riksrevisionen har granskat årsredovisningen. Riksrevisionens styrelses redogörelse, 2005/06:RRS20, angående granskningen behandlas i betänkandet. Inga motioner har väckts med anledning av skrivelsen eller redogörelsen. Konstitutionsutskottet har avgivit yttrande till finansutskottet i frågan om sponsring av statliga myndigheter.

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelse 2005/06:101 Årsredovisning för staten 2005 lämnar regeringen en redogörelse för det ekonomiska utfallet i staten 2005. Skrivelsen omfattar resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag under året. Vidare lämnas en uppföljning av de budgetpolitiska målen, uppgifter om utvecklingen av statens ekonomi de senaste fem åren, en redogörelse för statliga garantier och krediter, avgifter till och bidrag från EU samt tillgångar och skulder i verksamheter där staten har ett väsentligt inflytande. Myndigheter som fått revisionsberättelse med invändning omnämns och skälen för invändningarna anges. En redogörelse för Europeiska revisionsrättens granskning av EU-medel lämnas. Slutligen informerar regeringen om sitt ställningstagande till vilka myndigheter och verksamheter som får finansieras med sponsring.

Utskottets överväganden

Årsredovisning för staten 2005

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att regeringens skrivelse 2005/06:101 Årsredovisning för staten 2005 och Riksrevisionens styrelses redogörelse angående granskningen av årsredovisningen för staten läggs till handlingarna.

Skrivelsen

Det ekonomiska utfallet 2005

Det samlade ekonomiska utfallet för 2005 ger en positiv bild när det gäller utvecklingen av statens finansiella resultat och ekonomiska ställning. Överskottet i de offentliga finanserna ökade från 1,6 % av BNP 2004 till 2,7 % 2005, vilket överstiger målet för 2005 med 2,2 procentenheter. Utgiftstaket för 2005 (870 miljarder kronor) klarades med en marginal på 5,7 miljarder kronor samtidigt som underskottet i statsbudgeten på 51 miljarder kronor 2004 vändes till ett överskott 2005 på 14 miljarder kronor. Statsskulden ökade med 49 miljarder kronor till 1 262 miljarder kronor. Som andel av BNP ligger dock statsskulden kvar på ca 47 %.

Resultaträkningen uppvisade 2005 ett överskott på 20 miljarder kronor, vilket innebär en förbättring med 39 miljarder kronor jämfört med 2004. Förbättringen hänförs i huvudsak till att skatteintäkterna har ökat med 51 miljarder kronor. Skatter m.m. uppgår till 890 miljarder kronor för staten och utgör 91 % av statens totala intäkter. Juridiska personers inkomstskatt ökade med 28 miljarder kronor. Fysiska personers inkomstskatt ökade med 18 miljarder kronor, vilket enligt skrivelsen främst förklaras av en högre lönesumma.

Resultat från andelar i dotter- och intresseföretag påverkade resultaträkningens utfall positivt med 46 miljarder kronor, vilket motsvarar en ökning med 21 miljarder kronor jämfört med 2004. De större förändringarna avser förbättrade resultat främst för Vattenfall AB (10,3 miljarder kronor), Akademiska hus AB (5,7 miljarder kronor) och LKAB (3 miljarder kronor).

Kostnaderna för transfereringar (exklusive avsättningar till/upplösning av fonder) ökade med 20 miljarder kronor jämfört med 2004. Transfereringar till kommunsektorn ökade med 14 miljarder kronor, till företag med 6,1 miljarder kronor och till utlandet med 4,2 miljarder kronor. Transfereringar till hushåll minskade däremot med 10 miljarder kronor, främst på grund av att kostnaden för studiestöd, inklusive av- och nedskrivningar av studielån, har minskat med närmare 16 miljarder kronor. Vidare minskade kostnaderna för sjukpenning med 3,5 miljarder kronor, medan aktivitets- och sjukersättningen ökade med 2,7 miljarder kronor.

Nya principer för redovisning av skatter

Riksdagen har godkänt regeringens förslag under 2005 i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen för 2006 om en ny struktur för redovisning av skatteinkomster i statsbudgeten (bet. 2005/06:FiU1). Förändringen innebär främst att skatteinkomsterna redovisas enligt fullt periodiserade principer, dvs. hänförda till det år de avser. Eftersom många skatter taxeras per kalenderår, är det slutliga utfallet för taxering och betalningsgrad inte känt förrän drygt ett år efter det aktuella årets utgång.

Riksdagens beslut innebär att redovisningen av skatter i årsredovisningen för staten i vissa delar kommer att grundas på prognoser. Förändringen i strukturen för statsbudgeten påverkar inte i sig resultat- och balansräkningen i årsredovisningen för staten. Regeringen har dock för avsikt att införa en periodiserad redovisning av skatteinkomster även i årsredovisningens resultaträkning fr.o.m. årsredovisningen för staten 2006.

Redan i den nu aktuella årsredovisningen, för 2005, har dock gjorts en översiktlig beräkning av vilka effekter en tillämpning av de nya principerna skulle ha fått om de tillämpats i den egentliga redovisningen redan för detta år (s. 70-71 i skrivelsen).

Med de nya principerna skulle skatteintäkterna ha uppgått till ca 921 miljarder kronor medan de faktiskt tillämpade principerna innebär ett utfall om ca 890 miljarder kronor. Med de nya principerna skulle resultaträkningens överskott för 2005 således ha blivit 31,6 miljarder kronor högre. Balansräkningen och statens nettoförmögenhet skulle ha påverkats i motsvarande grad om de nya principerna tillämpats.

Garantier

Statens garantiportfölj uppgick vid utgången av 2005 till 723 miljarder kronor, en ökning med 20 miljarder kronor i jämförelse med 2004. I summan ingår inte kapitaltäckningsgarantier eftersom dessa är obegränsade till tid och belopp och därför inte kan värderas. För investerarskyddet saknas uppgifter om storleken på de skyddade tillgångarna. Störst av åtagandena är insättningsgarantin (490 miljarder kronor), garantier om tillförsel av kapital (90 miljarder kronor), exportgarantier och u-kreditgarantier (85 miljarder kronor) samt kreditgarantier av olika slag (48 miljarder kronor).

Regeringen anför i skrivelsen att det saknas möjligheter att mäta och redovisa den samlade portföljens riskprofil. I enlighet med förslagen i rapporten Gemensam kostnads- och riskredovisning för statliga garantimyndigheter fick Statens bostadskreditnämnd (BKN) i december 2005 i uppdrag att införa en riskbaserad redovisning i sin årsredovisning för 2006. För budgetåret 2005 redovisas dock inga avsättningar för förväntade garantiförluster av BKN och Insättningsgarantinämnden (IGN).

Revisionsberättelser med invändning

Riksrevisionen bedriver revision genom årlig revision och effektivitetsrevision. Den årliga revisionen avslutas genom uttalanden i revisionsberättelser om bl.a. myndigheternas årsredovisningar.

Antalet revisionsberättelser med invändning avseende räkenskapsåret 2005 var 16, vilket innebär en ökning jämfört med 2004 då antalet invändningar uppgick till 12. I följande tabell redovisas antalet revisionsberättelser med invändning.

Antal revisionsberättelser med invändning per år

Regeringen avser att återkomma i budgetpropositionen för 2007 med en bedömning av vilka åtgärder som har vidtagits eller kommer att vidtas med anledning av invändningarna. I budgetpropositionen för 2007 avser regeringen även att redovisa och kommentera Riksrevisionens granskningsrapporter avseende effektivitetsrevision.

Sponsring av statliga myndigheter

Regeringen redovisar i Årsredovisningen för staten (avsnitt 10) mot bakgrund av riksdagens tillkännagivande (bet. 2001/02:KU19) sin syn på vissa aspekter på sponsring av statliga myndigheter. Riksdagen tillkännagav att

1.    regeringen bör ta ställning till vilka myndigheter eller vilka verksamheter som får finansieras med sponsring,

2.    regeringen bör ta initiativ till att se över lagen om offentlig upphandling (LOU) i syfte att klargöra hur den skall tillämpas i fråga om sponsring i form av varor och tjänster och

3.    det krävs en klar definition av begreppet sponsring för att klargöra hur finansieringsformen skall hanteras inom statsförvaltningen.

Ärendet hade sin grund i Riksdagens revisorers förslag 2001/02:RR9 angående sponsring av statliga myndigheter. I Årsredovisningen för staten redovisar regeringen att den i februari 2003 beslutade att ge uppdrag till Högskoleverket, Statskontoret respektive Nämnden för offentlig upphandling (NOU) att utreda olika aspekter av sponsring av statliga myndigheter. Vad gäller frågan om vilka myndigheter eller verksamheter som får finansieras med sponsring anför regeringen att avgörandet av om en viss myndighet kan ta emot sponsring bör ligga på myndigheten själv. Det bör inte vara regeringens uppgift att i varje enskilt fall besluta att en viss myndighet eller verksamhet skall få ta emot denna typ av medel. Regeringen avser dock att reglera under vilka omständigheter myndigheterna får ta emot sponsring.

Vad gäller tillämpningen av lagen om offentlig upphandling redovisar regeringen NOU:s bedömningar. Upphandlingsskyldigheten inträder då sponsorn bidrar med varor eller tjänster till en upphandlande enhet och i gengäld av enheten erhåller varor eller tjänster eller kontanta medel. Är avtalet om leverans av varor eller tjänster utan förpliktelser för den upphandlande enheten utgör varorna eller tjänsterna gåva, vilken inte omfattas av reglerna i LOU.

Beträffande begreppet sponsring anser regeringen att detta inte är lämpligt att definiera i förordning. Begreppet är svårdefinierat och bl.a. är gränsdragningen mot gåvor komplicerad. I skrivelsen uppger regeringen att den senare i år avser att, genom en ändring av kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188), reglera myndigheternas möjligheter att finansiera sin verksamhet med andra icke statliga medel än donationer och bidrag enligt donationsförordningen (1998:140) och avgifter enligt avgiftsförordningen (1992:191). Genom kapitalförsörjningsförordningen och dess föreskrifter kommer det då att framgå under vilka förutsättningar och omständigheter myndigheterna tar emot den typen av finansiering. Bland annat kommer det att framgå att det endast får röra sig om intäkter som är tillfälliga eller av mindre omfattning och inte rubbar förtroendet för myndighetens opartiskhet i myndighetsutövningen.

Konstitutionsutskottets yttrande

Konstitutionsutskottet konstaterar i sitt yttrande (KU9y) att regeringen har tagit initiativ till att se över LOU i enlighet med tillkännagivandet om sponsring av statliga myndigheter. Härutöver konstaterar konstitutionsutskottet att regeringen gör en annan bedömning än vad som kommer till uttryck i tillkännagivandet. De skäl som redovisas av regeringen är dock väl grundade. Konstitutionsutskottet delar således regeringens bedömning. Den aviserade ändringen av kapitalförsörjningsförordningen kommer också att bidra till bättre reglering och ökad tydlighet vad gäller myndigheter och sponsring.

Riksrevisionens granskning av årsredovisningen

Riksrevisionens styrelse har till riksdagen överlämnat Riksrevisionens granskning av årsredovisningen för staten i form av en redogörelse (2005/06:RRS20). Enligt revisionsberättelsen bedömer Riksrevisionen att årsredovisningen i allt väsentligt är rättvisande. I revisionsberättelsen lämnar Riksrevisionen upplysningen att man vill fästa uppmärksamheten på den kommentar till redovisningen av kostnaden för stängningen av Barsebäck 2 om 4,1 miljarder kronor som lämnas i årsredovisningen för staten (s. 75 i skrivelsen). Riksrevisionens kommentar tar sikte på att det inte är någon myndighet som är redovisningsansvarig för förpliktelsen gällande Barsebäck. Enligt kommentaren bygger redovisningen i staten på att det är myndigheterna som ska redovisa statens samtliga ekonomiska händelser. Förpliktelsen redovisas dock i Årsredovisningen (s. 75-76 och 115-116).

Finansutskottets ställningstagande till årsredovisningen

Finansutskottet konstaterar inledningsvis att som regeringen anför har skrivelsens innehåll vidareutvecklats utifrån utskottets önskemål i betänkandet om den föregående årsredovisningen för staten (bet. 2004/05:FiU28). Utskottet vill framhålla värdet av årsredovisningen och den stora mängd information den innehåller. Det är positivt att informationskvaliteten i årsredovisningen kontinuerligt förbättras. Utskottet välkomnar således avsikten att i nästa årsredovisning ha en fullt periodiserad redovisning av skatter m.m. i resultat- och balansräkningen.

I enlighet med finansutskottets tidigare önskemål redovisas i skrivelsen indragningar, begränsningsbelopp samt medgivna överskridanden. I skrivelsens bilagor 5 och 6 redovisas vidare utfallet på inkomsttitlar och anslag. I redovisningen av anslag i bilaga 6 finns kolumner för - utöver anslagna medel i statsbudgeten - ingående ramöverföringsbelopp, tilläggsbudget, indragning, medgivna överskridanden och anslagskredit.

För inkomster saknas i bilaga 5 motsvarande uppgifter. För den övervägande delen av inkomsttitlarna är inte heller uppgifter av detta slag relevanta, men utskottet vill påpeka att för inkomsttitel 1700 Nedsättning av skatter är förhållandena annorlunda. Nedsättningarna kan ses som transfereringar via skattekonton i stället för utbetalning av bidrag över statsbudgetens utgiftssida (jfr skrivelsen s. 77). Om ett bidrag som utbetalas över anslag överskrids måste regeringen antingen återkomma till riksdagen på tilläggsbudget, utnyttja anslagskrediten (högst 10 % av anslaget) eller medge ett överskridande. Det kan noteras att för de skattenedsättningar som gjordes under 2005 fanns inga sådana krav.

Av uppgifterna i bilaga 5 kan räknas fram att för tre skattenedsättningar (anställningsstöd, bredbandsinstallation och sysselsättningsstöd) blev inkomsterna mer än 10 % mindre än vad riksdagen beräknade när statsbudgeten fastställdes. Det finns förklaringar till överskridandena; t.ex. utökades ramen för anställningsstöd med 1 miljard kronor i samband med vårpropositionen 2005 (prop. 2004/05:100 s. 21). Redogörelsen för utfallet på skattenedsättningarna visar dock på ett av problemen med denna teknik. För 2005 hade riksdagen inte på samma tydliga sätt som för anslag beslutat om begränsningar för till vilka belopp skattenedsättningar kunde göras. Därmed kunde beloppen, likt de gamla förslagsanslagen, öka utan att detta underställdes riksdagens prövning.

Numera finns en ordning där det i aktuell lag anges hur mycket statens inkomster genom kreditering på skattekonto får minska (jfr bet. 2005/06:FiU1 s. 165-166 och s. 347 om kreditering på skattekonto av stöd för investering i konvertering från direktvärmande elvärme i bostadshus). Denna ordning innebär att regeringen - på samma sätt som på utgiftssidan - måste återkomma till riksdagen om den önskar att krediteringen maximalt ska kunna uppgå till ett högre belopp än vad riksdagen beslutat. Detta har också skett i den nu aktuella vårpropositionen (prop. 2005/06:100 s. 72 och s. 187-188 om stöd för konvertering från oljeuppvärmningssystem i bostadshus).

Utskottet kan konstatera att i årsredovisningen för staten kommenteras inte närmare de förhållandevis stora överskridandena på vissa inkomsttitlar rörande skattenedsättning. Regeringen bör enligt utskottets uppfattning kommentera större avvikelser - uppåt och nedåt - i kommande årsredovisningar. På utgiftssidan kommenteras varje enskilt utgiftsområde och vissa anslag (avsnitt 5.4). Bedömningsgrunderna för vilka avvikelser som kommenteras där, t.ex. stor procentuell avvikelse från budgeterat belopp, bör kunna tjäna som riktlinje också för omfattningen av kommentarer rörande utfallet för skattenedsättningar.

Utskottet noterar vidare att redovisningen av garantier löpande har utvecklats. Vid behandlingen av den förra årsredovisningen framhöll utskottet att det saknades möjligheter att mäta och redovisa den samlade portföljens riskprofil (bet. 2004/05:FiU28). Utskottet förutsatte att arbetet med enhetliga riskredovisningar skulle intensifieras och att den samlade redovisningen således gradvis skulle bli bättre. I den nu aktuella skrivelsen anges att Statens bostadskreditnämnd (BKN) i december 2005 fick i uppdrag att införa en riskbaserad redovisning i sin årsredovisning för 2006. Utskottet förutsätter att regeringen i nästa Årsredovisning för staten redovisar utvecklingen av det fortsatta arbetet med riskbaserade redovisningar.

När det gäller redovisningen av revisionsberättelser med invändningar kan konstateras att i några fall rör invändningarna att myndigheter har gjort åtaganden för vilka det inte funnits av riksdagen beslutade bemyndiganden. Regeringen föreslår med anledning av detta i vårpropositionen att bemyndiganden ges på tilläggsbudget (prop. 2005/06:100). Utskottet behandlar regeringens förslag och Riksrevisionens redogörelse 2005/06:RRS13 angående hanteringen av bemyndigande i betänkande 2005/06:FiU21.

Beträffande sponsring av statliga myndigheter konstaterar finansutskottet att konstitutionsutskottet delar regeringens bedömning. Finansutskottet har ingen annan uppfattning.

Finansutskottet noterar att Riksrevisionen bedömer att årsredovisningen i allt väsentligt är rättvisande. När det gäller kommentaren till redovisningen av kostnaden för stängningen av Barsebäck 2 vill utskottet understryka vikten av att redovisningsskyldigheten för förpliktelser är konstruerad så att samtliga förpliktelser redovisas i årsredovisningen. Utskottet kan också konstatera att förpliktelsen har redovisats för riksdagen på ett korrekt sätt.

Utskottet föreslår att riksdagen lägger regeringens skrivelse och Riksrevisionens redogörelse angående denna till handlingarna.

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Skrivelse 2005/06:101

Regeringens skrivelse 2005/06:101 Årsredovisning för staten 2005.

Redogörelse 2005/06:RRS20

Redogörelse 2005/06:RRS20 Riksrevisionens styrelses redogörelse angående granskningen av årsredovisningen för staten 2005.

Konstitutionsutskottets yttrande 2005/06:KU9y