Arlandabanan

Betänkande 2004/05:TU8

Trafikutskottets betänkande2004/05:TU8

Arlandabanan

---

Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet Riksrevisionens styrelses
framställning angående Arlandabanan (framst. 2004/05:RRS9).
Utskottet konstaterar i likhet med Riksrevisionen att Arlandabanan varit
framgångsrik i den meningen att byggandet av järnvägsanläggningen
genomförts inom uppställda ekonomiska ramar samt att flygpendlingstrafiken
bedrivs med avsedd turtäthet. Utskottet instämmer vidare i Riksrevisionens
styrelses slutsatser att såväl styrningen och uppföljningen av
samfinansieringsprojektet som redovisningen av projektets utveckling till
regering och riksdag varit otillräckliga.
Mot denna bakgrund föreslår utskottet att riksdagen ger regeringen
tillkänna de tre förslag till riksdagsbeslut som Riksrevisionens styrelse
överlämnat till riksdagen med anledning av granskningen.
Enligt det första förslaget bör regeringen utveckla sin styrning av
A-Banan Projekt AB, särskilt i de avseenden Riksrevisionen kritiserat
i sin granskning, samt återkomma till riksdagen med en redovisning av
hur styrningen av företaget går till.
Enligt det andra förslaget skall regeringen under år 2005 återkomma
till riksdagen med en samlad redovisning av de statliga åtagandena i
projektet.
Enligt det tredje förslaget skall regeringen genomföra en samlad
utvärdering av såväl effekterna av järnvägsförbindelsen till Arlanda som
den valda finansieringsformen och redovisa denna utvärdering för riksdagen
senast år 2007.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Arlandabanan
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför
om Arlandabanan. Därmed bifaller riksdagen framställning 2004/05:RRS9
punkterna 1-3.

Stockholm den 5 april 2005
På trafikutskottets vägnar

Claes Roxbergh
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Claes Roxbergh (mp),
Carina Moberg (s), Elizabeth Nyström (m), Jarl Lander (s), Hans Stenberg
(s), Krister Örnfjäder (s), Johnny Gylling (kd), Karin Svensson Smith
(v), Claes-Göran Brandin (s), Jan-Evert Rådhström (m), Monica Green (s),
Björn Hamilton (m), Börje Vestlund (s), Christer Winbäck (fp) och
Lennart Fremling (fp).

Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Riksrevisionen har granskat infrastrukturprojektet Arlandabanan, främst
utifrån frågeställningarna om projektet styrts i enlighet med riksdagens
beslut och huruvida riksdagen fått sådan information att den kunnat
följa projektets utveckling. Resultatet av granskningen redovisas i
rapporten Arlandabanan. Insyn i ett samfinansierat infrastrukturprojekt
(RiR 2004:22).
Riksrevisionens styrelse har i framställningen Riksrevisionens styrelses
framställning angående Arlandabanan (framst. 2004/05:RRS9) till riksdagen
överlämnat sina överväganden och förslag med anledning av granskningen.
I detta betänkande behandlar utskottet Riksrevisionens styrelses
framställning. Inga motioner har väckts i ärendet.
I samband med ärendets beredning har utskottet haft sammanträffanden
med företrädare för Näringsdepartementet, A-Banan Projekt AB och
Riksrevisionen.
Framställningens huvudsakliga innehåll
Riksrevisionens styrelses framställning angående Arlandabanan innehåller
tre förslag till riksdagsbeslut.
Enligt det första förslaget bör regeringen utveckla sin styrning av
A-Banan Projekt AB, särskilt i de avseenden Riksrevisionen kritiserat
i sin granskning, samt återkomma till riksdagen med en redovisning av
hur styrningen av A-Banan går till.
Enligt det andra förslaget bör regeringen under år 2005 återkomma till
riksdagen med en samlad redovisning av de statliga åtagandena i projektet,
i enlighet med vad trafikutskottet förutsatte i samband med att riksdagen
godkände proposition 1993/94:213.
Enligt det tredje förslaget bör regeringen genomföra en samlad utvärdering
av såväl effekterna av järnvägsförbindelsen till Arlanda som den valda
finansieringsformen och redovisa denna utvärdering för riksdagen senast
år 2007.

Utskottets överväganden
Arlandabanan
Utskottets förslag i korthet
Utskottet välkomnar Riksrevisionens granskning av styrningen och
uppföljningen av statens intressen i infrastrukturprojektet Arlandabanan.
Utskottet föreslår att riksdagen ger regeringen till känna vad utskottet
anfört om de förslag till riksdagsbeslut som Riksrevisionens styrelse
överlämnat med anledning av granskningen.
Bakgrund
Allmänt
Järnvägen mellan Stockholm och Arlanda (Arlandabanan) invigdes i november
1999.
Genomförandet av projektet föregicks av ett antal utredningar där bl.a.
förutsättningarna att få privata intressenter att satsa kapital belystes.
För att förbättra dessa förutsättningar valdes en modell där
järnvägsprojektet delades upp i två delar. Staten skulle finansiera utbyggnaden
mellan Stockholm och Rosersberg, medan sträckan Rosersberg-Arlanda samt
spårutbyggnaden norr om Arlanda till stambanan vid Odensala genomförs
i form av ett samfinansieringsprojekt mellan staten och privata
intressenter. I samfinansieringsprojektet ingick även byggandet av stationer
på Arlanda och på Stockholms central.
Statens aktör i samfinansieringsprojektet är A-Banan Projekt AB (A-Banan).
Bolaget bildades för att sköta upphandlingen av Arlandabanan och för
att hantera statens rättigheter och skyldigheter i samfinansieringsprojektet.
Dess motpart är A-Train AB (A-Train) som består av det konsortium som
vann upphandlingen av Arlandabanan. A-Train har byggt och finansierat
huvuddelen av de i projektet ingående fasta anläggningarna och därefter
överlämnat dessa till A-banan. A-Train har samtidigt fått rätten att
trafikera järnvägen samt möjligheten att ta ut ersättning av andra
operatörer som utnyttjar järnvägen under de 45 år som projektavtalet
gäller.
Hela järnvägsutbyggnaden beräknas ha kostat ca 6 miljarder kronor.
Samfinansieringsprojektets infrastrukturkostnader svarar därav för ca 4,
1 miljarder kronor, varav 2,4 miljarder kronor finansierats av staten.

Utvecklingen av resandet
I de utredningar som föregick besluten om genomförandet av Arlandabananprojektet
återfinns ett antal prognoser över antal resenärer på Arlandabanan.
Inför riksdagsbeslutet om riktlinjerna för projektet beräknades att
antalet resande år 2005 skulle uppgå till 5,1 miljoner. Nedanstående
tabell visar att utvecklingen av antalet resande t.o.m. 2004 inte varit
i linje med denna prognos. Riksrevisionen anger två förklaringar till
skillnaden mellan prognos och utfall. För det första har biljettpriset
varit högre än vad som förutsattes i beräkningarna av antalet förväntade
resenärer. För det andra har den svaga utvecklingen av flygtrafiken
sedan 2001 påverkat utvecklingen.

Antalet resenärer per år med Arlanda Express i förhållande till
prognos

År Prognos över antalet resande (BV 1990) Prognos över antalet resande
(prop. 1993/94:213) Totalt antal resande (utfall)
2000 6 800 000 2 100 000
2001 2 900 000
2002 7 200 000 2 750 000
2003 2 550 000
2004 2 822 000
2005 7 600 000 5 100 000
2020 10 200 000 7 400 000
Källa: Årsredovisningar A-Train 2000-2002 samt information från
marknadsansvarig på A-Train och proposition 1993/94:213.

Riksrevisionens granskning
Riksrevisionen har granskat styrning och uppföljning av statens intressen
i infrastrukturprojektet Arlandabanan. Granskningen utgick från följande
två frågor: Styr regeringen och ansvariga myndigheter projektet i
enlighet med riksdagens beslut? Har riksdagen fått den information den
behöver för att följa projektets utveckling? I rapporten Arlandabanan.
Insyn i ett samfinansierat infrastrukturprojekt (RiR 2004:22) redovisas
slutsatserna av denna granskning.
Inledningsvis konstateras att byggandet av järnvägsanläggningen genomförts
inom uppställda ekonomiska ramar samt att flygpendlingstrafiken bedrivs
med avsedd turtäthet. Enligt Riksrevisionens bedömning har dock såväl
styrningen och uppföljningen av samfinansieringsprojektet som redovisningen
av projektets utveckling till regering och riksdag varit otillräckliga.
Vidare uppmärksammas följande frågeställningar:

A-Banans uppdrag är delvis otydligt. A-Banan tillhör enligt regeringens
beslut den grupp av statliga bolag som har särskilda samhällsintressen
att infria. Vilka dessa samhällsintressen är har dock inte preciserats.
Det saknas exempelvis en koppling mellan de transportpolitiska mål
riksdagen beslutat om och de uppgifter bolaget fått ansvar för att utföra.

A-Banan har ingen rapporteringsskyldighet till staten. Det finns inga
fastlagda krav att bolaget skall rapportera till regeringen eller andra
myndigheter om hur samfinansieringsprojektet utvecklas. Enligt Riksrevisionen
innebär avsaknaden av rapporteringskrav att regeringen inte kan säkerställa
att man får tillräcklig insyn. Det innebär också en risk för att regeringen
i sin tur inte kan leva upp till sin redovisningsskyldighet inför
riksdagen.

Utlovad redovisning av statens åtaganden uteblev. Riksrevisionen
konstaterar att det i riksdagens beslut 1994 om projektet angavs att en
redovisning av de slutgiltiga statliga åtagandena skulle lämnas till
riksdagen när avtal träffats mellan A-Banan och den privata motparten.
Trots att detta avtal slöts redan 1995 har ingen sådan redovisning
lämnats. Vidare noteras att de avtal som slutits på några viktiga punkter
inneburit ett ökat statligt åtagande i förhållande till vad som redovisades
till riksdagen:
Under de första sju åren som järnvägen trafikeras har A-Train rätt att
skjuta upp betalning av hyra på Stockholms Central och Arlanda flygplats.
Värdet av den räntefria skulden kan uppskattas till knappt 90 miljoner
kronor efter sju år.
Nordea leasar sex tåg till A-Train och om bolaget inte fullgör sina
åtaganden så har staten en skyldighet och en rättighet att ta över dessa
tåg. Det kan jämställas med en finansiell garanti.

Staten är exponerad för en betydande del av samfinansieringsprojektets
affärsmässiga risker. I nuläget är statens finansiella risk större än
den som A-Trains ägare tar.

Staten har varit en betydande finansiär av det privata bolaget A-Train.
Riksrevisionen anger att Riksgäldskontoret, Svensk Exportkredit och
Nordiska investeringsbanken under 2003 svarade för ca 1,8 av de 2,2
miljarder kronor som A-Train lånat av andra långivare än sina ägare.
Därtill kommer att det statligt helägda aktiebolaget Vattenfall som
delägare satsat 120 miljoner kronor (20 %) av A-Trains aktiekapital.
Riksrevisionen konstaterar vidare att någon samlad redovisning av statens
exponering för projektets kommersiella risker inte har redovisats.

Bristande redovisning av villkorslånet till A-Train. Uppföljningen av
det statliga villkorslånet har enligt Riksrevisionens bedömning varit
bristfällig. Det har funnits oklarheter rörande ansvarsfördelningen
mellan Riksgäldskontoret och A-Banan vad gäller ansvaret för att följa
och bevaka statens fordran på A-Train. Dessutom finns det oklarheter om
hur lån med kreditrisk skall redovisas. Riksrevisionen konstaterar
att
riksdag och regering inte fått information om hur möjligheterna till
återbetalning av det statliga villkorslånet påverkats av projektets
svaga affärsmässiga utveckling,
värdet på Riksgäldskontorets fordran på A-Train har redovisats utan att
eventuellt nedskrivningsbehov beaktats,
den fordran staten har på A-Train i form av återbetalning av de räntor
Banverket betalar på villkorslånet inte redovisats i den statliga
redovisningen.

Samlad analys i förhållande till transportpolitiska principer vägledde
ej projektet. Enligt av riksdagen fastlagda principer skall planeringen
av trafikens infrastruktur genomföras så att bästa samhällsnytta nås
inom givna ekonomiska ramar. Det gjordes dock ingen samhällsekonomisk
kalkyl inför detta projekt.
I det beredningsarbete som föregick regeringens förslag från 1994 om
samfinansieringsprojektets genomförande lades ett stort arbete ned på
att hitta företagsekonomiskt lönsamma lösningar. Detta är enligt
Riksrevisionen en brist som bl.a. innebar att det inte var möjligt att få
en bild av de samhällsekonomiska kostnadskonsekvenserna av att träffa
avtal som syftar till att ge den privata motparten möjligheter att göra
en företagsekonomisk vinst.

Ingen uppföljning hittills av trafikpolitiska effekter. De avtal som
reglerar hur järnvägen till Arlanda får trafikeras har givit A-Train
goda förutsättningar att skydda den marknad där man opererar. Enligt
Riksrevisionens bedömning underutnyttjas sannolikt järnvägsförbindelsen
till Arlanda. Banans kapacitet medger att den skulle kunna utnyttjas
mer. Den av riksdagen eftersträvade integrationen mellan lokal, regional
och nationell tågtrafik och Arlanda flygplats är beroende av att
tågoperatörer finner det ekonomiskt motiverat att betala de avgifter A-Train
kräver för att operatörerna skall få ta upp och lämna passagerare på
flygplatsen.
Någon samlad uppföljning av effekterna av byggandet av järnvägsförbindelsen
till Arlanda i förhållande till de trafikpolitiska mål som uttalats för
projektet har inte gjorts.
Den sammanställning som Väg- och transportforskningsinstitutet gjort på
uppdrag av Riksrevisionen av tågtrafiken till och från Arlanda visar
följande:
Möjligheten att med rimlig tidsåtgång resa till och från Arlanda flygplats
med tåg är för närvarande god. Behoven av operatörsbyte på Stockholms
central minskar sannolikt benägenheten att utnyttja denna möjlighet.
Målet att integrera Arlandabanan med den lokala pendeltågstrafiken har
hittills inte uppnåtts. Det finns dock ett förslag från Storstockholms
lokaltrafik och Upplands lokaltrafik om att etablera pendeltågstrafik
till flygplatsen.
Många resenärer som tidigare tagit flyget till Arlanda från t.ex.
Borlänge, Karlstad, Örebro och Sundsvall åker nu i stället tåg till
flygplatsen.

Riksrevisionens rekommendationer. Mot bakgrund av dessa slutsatser
rekommenderar Riksrevisionen följande åtgärder:
Regeringen tydliggör A-Banans uppdrag genom att precisera vilka
samhällsintressen A-Banan har till uppgift att infria.
A-Banan åläggs att till regeringen och berörda myndigheter rapportera
hur statens ekonomiska och transportpolitiska intressen och risker
utvecklas i samfinansieringsprojektet.
A-Banan åläggs att till regeringen redovisa avtal och överenskommelser
som bolaget ingår som kan få konsekvenser av betydelse för staten.
En samlad redovisning av de statliga åtagandena i projektet görs till
riksdagen i enlighet med vad trafikutskottet förutsatte i samband med
att riksdagen godkände proposition 1993/94:213 Godkännande av grundläggande
principer för avtal rörande Arlandabanan.
Regeringen beslutar att en samlad utvärdering av effekterna av
järnvägsförbindelsen till Arlanda och av samfinansieringsprojektet skall
genomföras i god tid före 2010 då staten har möjlighet att lösa ut
A-Train.
I beredningen av Riksgäldskontorets förslag om hur lån med kreditrisk
till näringslivet bör hanteras, beaktar regeringen som ett exempel de
problem som redovisats rörande A-Trains villkorslån.

Riksrevisionens styrelses framställning
Med anledning av Riksrevisionens granskning av Arlandabanan föreslår
Riksrevisionens styrelse att riksdagen tillkännager för regeringen som
sin mening att
regeringen utvecklar sin styrning av A-Banan Projekt AB, särskilt i de
avseenden Riksrevisionen kritiserat i sin granskning, samt återkommer
till riksdagen med en redovisning av hur styrningen av A-Banan går till,

regeringen under år 2005 återkommer till riksdagen med en samlad
redovisning av de statliga åtagandena i projektet, i enlighet med vad
trafikutskottet förutsatte i samband med att riksdagen godkände proposition
1993/94:213,
regeringen genomför en samlad utvärdering av såväl effekterna av
järnvägsförbindelsen till Arlanda som den valda finansieringsformen och
att denna utvärdering redovisas för riksdagen senast år 2007.
Utskottets ställningstagande
Beslutet om samfinansieringsprojektet Arlandabanan skiljer sig från den
ordinarie infrastruktursplaneringsprocessen i ett antal avseenden, inte
minst vad gäller finansieringen. Det är det enda järnvägsprojektet av
sitt slag i Sverige och har ofta använts som exempel i debatten om
alternativ finansiering av transportinfrastruktur. Enligt utskottets
mening är det därför särskilt angeläget att projektet följs upp och
granskas, samt att de erfarenheter som görs fångas upp och görs
tillgängliga inför det fortsatta arbetet med utvecklingen av det svenska
transportsystemet.
Mot denna bakgrund välkomnar utskottet att Riksrevisionen granskat
styrningen och uppföljningen av statens intressen i infrastrukturprojektet
samt att Riksrevisionens styrelse överlämnat sina överväganden med
anledning av granskningen till riksdagen. Det är enligt utskottets mening
en förtjänstfull granskning där ett antal viktiga observationer och
frågeställningar lyfts fram.
Utskottet konstaterar i likhet med Riksrevisionen att projektet varit
framgångsrikt i den meningen att byggandet av järnvägsanläggningen
genomförts inom uppställda ekonomiska ramar samt att flygpendlingstrafiken
bedrivs med avsedd turtäthet. Utskottet instämmer vidare i Riksrevisionens
slutsatser att såväl styrningen och uppföljningen av samfinansieringsprojektet
som redovisningen av projektets utveckling till regering och riksdag
varit otillräckliga.
Såvitt gäller styrningen av företaget menar utskottet att ett tydliggörande
av A-Banans uppgift, främst i förhållande till de transportpolitiska
målen, är nödvändigt. Detta kan ske exempelvis genom att det, på
bolagsstämma, preciseras vilka samhällsintressen A-Banan har till uppgift
att infria. Enligt vad utskottet erfarit avser regeringen att vidta
åtgärder i enlighet med vad som här anförts.
Angående den av riksdagen i betänkande 1993/94:TU6 efterfrågade
redovisningen av samtliga statliga åtaganden i projektet noterar utskottet
att dessa åtaganden har redovisats i olika dokument, såsom budgetpropositioner
och skrivelser om statligt ägda bolag. En samlad redovisning i enlighet
med vad riksdagen efterfrågade har dock aldrig gjorts. Enligt utskottets
mening bör en sådan redovisning föreläggas riksdagen redan under 2005.

Givet Arlandabanans vikt för transporterna i Stockholmsregionen och för
samordningen mellan flyg- och järnvägstrafik, investeringens omfattning
och inte minst projektets särart med avseende på bl.a. finansiering,
anser utskottet slutligen att en samlad utvärdering av projektet bör
genomföras och redovisas för riksdagen i god tid innan den tidpunkt då
staten har möjlighet att lösa ut A-Train. Utvärderingen bör enligt
utskottets mening omfatta såväl de finansiella som de transportpolitiska
aspekterna av projektet.
Vad utskottet anfört om Arlandabanan bör riksdagen som sin mening ge
regeringen till känna. Därmed tillstyrks Riksrevisionens styrelses
förslag punkterna 1-3.

Bilaga
Förteckning över behandlade förslag
Framställning 2004/05:RRS9
Framställning 2004/05:RRS9 Riksrevisionens styrelses framställning
angående Arlandabanan:

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen
anför om att regeringen utvecklar sin styrning av A-Banan Projekt AB,
särskilt i de avseenden Riksrevisionen kritiserat i sin granskning,
samt återkommer till riksdagen med en redovisning av hur styrningen av
A-Banan går till.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen
anför om att regeringen under år 2005 återkommer till riksdagen med en
samlad redovisning av de statliga åtagandena i projektet, i enlighet
med vad trafikutskottet förutsatte i samband med att riksdagen godkände
prop. 1993/94:213.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen
anför om att regeringen genomför en samlad utvärdering av såväl effekterna
av järnvägsförbindelsen till Arlanda som den valda finansieringsformen
och att denna utvärdering redovisas för riksdagen senast år 2007.