Antagande av rambeslut om straffrättsliga regler vid föroreningar frånfartyg

Betänkande 2004/05:TU13

Trafikutskottets betänkande2004/05:TU13

Antagande av rambeslut om straffrättsliga regler vid föroreningar frånfartyg

---

Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2004/05:157
Antagande av rambeslut om straffrättsliga regler vid föroreningar från
fartyg samt en följdmotion.
I propositionen föreslås att riksdagen godkänner ett inom EU upprättat
förslag till rambeslut om straffrättsliga regler vid föroreningar från
fartyg. Rambeslutet syftar till att förstärka det straffrättsliga
regelverket för bestraffning av föroreningar orsakade av fartyg. Sammanlänkat
med rambeslutet är ett förslag till direktiv om föroreningar orsakade
av fartyg och införandet av sanktioner för överträdelser.
Utskottet föreslår att riksdagen bifaller regeringens förslag och avslår
motionen.
I betänkandet finns en reservation (m) och ett särskilt yttrande (fp,
c).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Antagande av rambeslut om straffrättsliga regler vid föroreningar
från fartyg
Riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet
till rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för
bestraffning av föroreningar orsakade av fartyg. Därmed bifaller riksdagen
proposition 2004/05:157.
2. Följdlagstiftning i propositioner om rambeslut
Riksdagen avslår motion 2004/05:T1.
Reservation (m)

Stockholm den 31 maj 2005
På trafikutskottets vägnar

Claes Roxbergh
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Claes Roxbergh (mp), Carina
Moberg (s), Elizabeth Nyström (m), Jarl Lander (s), Erling Bager (fp),
Hans Stenberg (s), Krister Örnfjäder (s), Johnny Gylling (kd), Karin
Svensson Smith (v), Claes-Göran Brandin (s), Jan-Evert Rådhström (m),
Monica Green (s), Sven Bergström (c), Björn Hamilton (m), Mikael Johansson
(mp), Börje Vestlund (s) och Christer Winbäck (fp).

Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Europeiska kommissionen presenterade den 5 mars 2003 förslag till
Europaparlamentets och rådets direktiv om föroreningar orsakade av fartyg
och införandet av påföljder, inbegripet brottspåföljder, för föroreningsbrott
(KOM(2003) 92 slutlig). En faktapromemoria har upprättats över utkastet
till direktiv och överlämnats till riksdagen (2002/03:FPM90). Syftet
med förslaget till direktiv var att införliva de internationella normerna
för föroreningar orsakade av fartyg, vilka finns i den s.k. MARPOL-konventionen,
i gemenskapslagstiftningen och se till att de personer som ansvarar
för olagliga utsläpp omfattas av lämpliga sanktioner, inbegripet
brottspåföljder.
Mot bakgrund av att rådet inte kunde godta kommissionens första förslag
att skapa ett straffrättsligt instrument inom ramen för gemenskapskompetensen
kompletterade kommissionen den 2 maj 2003 i stället sitt förslag till
direktiv med ett utkast till rådets rambeslut om förstärkning av det
straffrättsliga regelverket för bestraffning av föroreningar orsakade
av fartyg (KOM(2003) 227 slutlig). I senare översättningar av utkastet
till rambeslut har titeln fått en annan lydelse.
En faktapromemoria över rambeslutet har upprättats och överlämnats till
riksdagen (2002/03:FPM95). Syftet med utkastet till rambeslut var att
komplettera direktivet. De två rättsliga instrumenten är på detta sätt
sammanlänkade med varandra.
Europaparlamentet lämnade sitt yttrande över direktivet till rådet den
13 januari 2004 och antog ändringar i rådets gemensamma ståndpunkt genom
en andra läsning den 23 februari 2005. Europaparlamentet lämnade sitt
yttrande över utkastet till rambeslut den 13 januari 2004. Rådet för
transport, telekommunikation och energi antog den 7 oktober 2004 en
gemensam ståndpunkt om förslaget till direktiv. Vid ett möte med de
ständiga representanternas kommitté (Coreper) den 9 december 2004 nåddes
en politisk överenskommelse gällande rambeslutet. Rådet för jordbruk
och fiske bekräftade den politiska överenskommelsen den 21 december
2004.
Företrädare för Näringsdepartementet har under förhandlingsarbetet
sammanträtt med berörda utskott i riksdagen vid flera tillfällen.
Trafikutskottet informerades muntligen den 10 februari 2004 om direktivet
samt den 28 september 2004 kort om rambeslutet. Vidare har även
justitieutskottet, miljö- och jordbruksutskottet samt EU-nämnden informerats
om ärendet.
Förslaget till direktiv samt utkastet till rambeslut bifogas betänkandet
som bilaga 2 respektive bilaga 3. Parlamentets ändringsförslag finns i
bilaga 4.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att riksdagen godkänner ett inom Europeiska
unionen upprättat utkast till rambeslut. Rambeslutet syftar till en
förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bestraffning av
föroreningar orsakade av fartyg. Sammanlänkat med rambeslutet är ett
förslag till direktiv om föroreningar orsakade av fartyg och införandet
av sanktioner för överträdelser. Rambeslutet innehåller bl.a. bestämmelser
om att överträdelser av vissa av direktivets bestämmelser skall betraktas
som brott, dvs. att de skall vara kriminaliserade. Rambeslutet innehåller
vidare bestämmelser om vilka straff som skall följa på brotten samt
bestämmelser om domsrätt och ansvar för juridiska personer.
I propositionen redovisas huvuddragen kring de lagändringar som rambeslutet
kräver. Några konkreta förslag till ändrad lagstiftning läggs dock inte
fram. De redovisade lagstiftningsbehoven kommer att beredas vidare och
behandlas i ett senare sammanhang.

Utskottets överväganden
Antagande av rambeslut om straffrättsliga regler vid föroreningar från
fartyg
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att riksdagen godkänner utkastet till rambeslut om
straffrättsliga regler vid föroreningar från fartyg.
Bakgrund
Rambeslutet om straffrättsliga regler vid föroreningar från fartyg
innehåller bestämmelser om att de överträdelser som anges i förslaget
till Europaparlamentets och rådets direktiv om föroreningar förorsakade
av fartyg och införandet av sanktioner för överträdelser skall vara
kriminaliserande. I rambeslutet liksom i direktivet hänvisas det i flera
avseenden till "internationell rätt". Med detta avses framför allt
Förenta nationernas havsrättskonvention, som också i vissa fall nämns
uttryckligen. Även den s.k. MARPOL-konventionen om fartygsförorening är
av betydelse eftersom direktivet genomför denna konvention i gemenskapsrätten.
En kortare beskrivning av innehållet i dessa två konventioner inleder
bakgrundsbeskrivningen. För en mer utförlig beskrivning av konventionerna
hänvisas till propositionen.

Förenta nationernas havsrättskonvention
Förenta nationernas havsrättskonvention (United Nations Convention on
the Law of the Sea, UNCLOS) reglerar havens och havsbottnens fredliga
användning i olika avseenden, med syfte bl.a. att skapa balans mellan
rättigheter och skyldigheter. Principen om havets frihet ställs mot
nationella befogenheter, fördelningen av havets tillgångar mot nationella
intressen och miljöhänsyn mot ekonomiska intressen.
I strikt traktaträttslig bemärkelse är endast anslutna stater formellt
bundna av konventionen, men flertalet stater tillämpar konventionen i
praktiken både direkt och som medlemmar av skilda internationella
organisationer. Centrala delar av konventionen har också status av
folkrättslig sedvanerätt och är därigenom bindande för alla stater.
Havsrättskonventionen innehåller regler om havets indelning i vattenområden
och staters jurisdiktion över dessa vattenområden. Den innehåller även
bl.a. ett omfattande regelverk med förpliktande bestämmelser till skydd
för den marina miljön. Dessa regler omfattar allt slags föroreningar
från fartyg samt behandlar staters rätt att lagstifta på detta område
och ingripa mot utländska fartyg som överträder bestämmelserna. I
konventionen hänvisas på flera ställen till vad som betecknas som
"tillämpliga internationella regler och normer", ofta med tillägget att
dessa regler och normer skall ha fastställts av behörig internationell
organisation eller vid en allmän diplomatkonferens. Det viktigaste
organet för skapandet av globala regler när det gäller sjösäkerhet och
skyddet av den marina miljön är Förenta nationernas sjöfartsorganisation
(International Maritime Organization, IMO).

MARPOL-konventionen
MARPOL-konventionen (International Convention for the Prevention of
Pollution from Ships) från år 1973 innehåller bestämmelser om utsläpp
av olja och andra skadliga ämnen. Krav uppställs även på fartygens
konstruktion och på vilken utrustning som skall finnas ombord för att
säkerställa att utsläpp inte sker i strid med konventionen. Konventionen
innehåller vidare bestämmelser om anordningar för mottagning i land av
sådana rester av olja och andra skadliga ämnen som inte får släppas ut
i havet.
År 1978 beslutades om vissa ändringar i och tillägg till MARPOL-konventionen.
Dessa finns i det s.k. MARPOL-protokollet, som i praktiken utgör en
reviderad version av konventionen och är avsett att ersätta denna i
dess ursprungliga lydelse. Den reviderade versionen brukar benämnas
MARPOL 73/78.
MARPOL 73/78 består av ett antal artiklar med allmänna bestämmelser om
bl.a. beivrandet av överträdelser, certifikat, besiktningar och
inspektioner samt om rapportering av händelser som medför eller kan antas
medföra utsläpp i havet av skadliga ämnen.
I bilagor till konventionen finns mer tekniska föreskrifter till
förhindrande av olika typer av föroreningar. Till exempel behandlar bilaga
I förorening genom olja och bilaga II skadliga flytande ämnen i bulk.
För att en bilaga skall träda i kraft krävs att den har tillträtts av
ett antal stater som tillsammans svarar för 50 % av världstonnaget.
Bilagorna I och II hade i mars 2005 tillträtts av 130 stater som
tillsammans svarar för 97 % av världstonnaget. Sverige har tillträtt dessa
(och övriga bilagor).
Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om föroreningar
förorsakade av fartyg och införandet av sanktioner för överträdelser
Europaparlamentets och rådets direktiv om föroreningar orsakade av fartyg
och införandet av sanktioner för överträdelser, inbegripet brottspåföljder,
för föroreningsbrott (direktivet) syftar till att införliva de
internationella normerna för föroreningar orsakade av fartyg (dvs. MARPOL)
i gemenskapslagstiftningen och se till att de personer som ansvarar för
olagliga utsläpp omfattas av lämpliga sanktioner, inbegripet brottspåföljder.
Direktivet skall gälla för utsläpp av förorenande ämnen i en medlemsstats
inre vatten, territorialhav, sund, ekonomiska zon samt på det fria havet.
Direktivet skall tillämpas på alla fartyg, oberoende av vilken flagg
de för, undantaget statsfartyg i icke-kommersiell tjänst. I förslaget
till direktiv föreskrivs bl.a. att medlemsstaterna skall se till att
olagliga utsläpp av förorenande ämnen samt deltagande i och anstiftande
av sådana utsläpp betraktas som överträdelser, om de begås uppsåtligen
eller av grov oaktsamhet. Överträdelser skall träffas av effektiva,
proportionella och avskräckande sanktioner som får innefatta straffrättsliga
eller administrativa sanktioner. Direktivet innehåller även bestämmelser
om inspektion av fartyg, samarbete mellan medlemsstater när ett olagligt
utsläpp sker och rapporteringsskyldighet beträffande domstolars och
andra behöriga myndigheters tillämpning av direktivet.
Rambeslutet om straffrättsliga regler vid föroreningar från fartyg
Rambeslutet om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för
bestraffning av föroreningar orsakade av fartyg (rambeslutet) innehåller
bestämmelser om att de överträdelser som anges i direktivet skall vara
kriminaliserade samt vilka påföljder som skall kunna följa på brotten.
Utkastet till rambeslut är bifogat som bilaga 3. För en närmare
beskrivning av rambeslutet och gällande rätt hänvisas till proposition
2004/05:157 s. 16 f.
Propositionens förslag och bedömningar

Definitionen av fartyg
Regeringen gör bedömningen att det behöver utredas om definitionen av
fartyg i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg bör
ändras så att det tydligt framgår att också undervattensfartyg omfattas.

Handlingar som skall utgöra brott
Enligt regeringens bedömning uppfyller Sverige till övervägande del de
kriminaliseringsåtaganden som följer av rambeslutet. De eventuella
konsekvenser som rambeslutet i denna del kan medföra torde inte kräva
ändring i lag utan kan ske i förordningsform. Utsläppsförbuden för
utländska fartyg torde behöva utvidgas till att omfatta även områden som
inte tillhör någon stat (dvs. det fria havet). Det särskilda undantag
från vad som skall anses utgöra ett otillåtet utsläpp - vid utsläpp som
är följden av en skada - torde behöva modifieras i enlighet med vad som
föreskrivs i direktivet.

Anstiftan och medhjälp till brott
Sverige bedöms till övervägande del uppfylla rambeslutets bestämmelser
om medhjälp och anstiftan bedömer regeringen. För att fullt ut uppfylla
rambeslutet torde dock en särskild regel behöva införas som föreskriver
att bestämmelserna om medhjälp och anstiftan i 23 kap. 4 § brottsbalken
skall gälla oberoende av att det inte går att döma till fängelse för
gärningen med anledning av lagen (1996:517) om begränsning av tillämpning
av svensk lag vad gäller vissa brott begångna på utländska fartyg.

Påföljder och försvårande omständigheter
Svensk rätt uppfyller enligt regeringens bedömning rambeslutets
bestämmelser om påföljder och försvårande omständigheter.

Ansvar och påföljder för juridiska personer
Regeringen gör bedömningen att de krav som rambeslutet ställer i fråga
om ansvar för juridiska personer uppfylls av svensk rätt. För att
uppfylla kravet enligt artikel 6 (Påföljder för juridiska personer)
gällande nivån för den maximala påföljden (750 000 euro till 1 500 000
euro) för de allvarligaste fallen, torde det krävas lagändring. Kravet
kan i första hand genomföras genom att maximibeloppet för företagsbot,
vilket för närvarande är 3 000 000 kr, höjs.

Domsrätt på det fria havet
Rambeslutets krav på domsrätt uppfylls till övervägande del redan av
svensk lagstiftning enligt regeringens bedömning. För att uppfylla
rambeslutet fullt ut torde det dock behövas en särskild bestämmelse om
s.k. hamnstatsjurisdiktion beträffande utsläpp som skett från utländska
fartyg på det fria havet.
Sverige bör på det sätt som föreskrivs i rambeslutet lämna underrättelse
om att Sverige inte kommer att tillämpa bestämmelserna om behörighet i
artikel 7.1 e). Frågan om Sverige skall lämna underrättelse om att
Sverige inte kommer att tillämpa bestämmelsen om behörighet i artikel 7.
1 d) bör bli föremål för fortsatta överväganden.

Övriga bestämmelser
Regeringen bedömer att övriga bestämmelser i rambeslutet inte påkallar
några lagändringar.

Antagande av rambeslutet
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen
upprättade utkastet till rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga
regelverket för bestraffning av föroreningar orsakade av fartyg. Av
propositionen framgår att förslag till sådan lagstiftning som påkallas
av rambeslutet kommer att beredas vidare.
Utskottets ställningstagande
Enligt utskottets mening är det angeläget att den marina miljön såväl
runt våra kuster som i haven skyddas. En förutsättning för att bekämpa
fartygsföroreningar är ett aktivt samarbete inom EU och i andra
internationella forum. Utskottet välkomnar därför utkastet till rambeslut
om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bestraffning av
föroreningar orsakade av fartyg. Utskottet tillstyrker mot denna bakgrund
att riksdagen godkänner det utkast till rambeslut som utarbetats inom
EU om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bestraffning
av föroreningar orsakade av fartyg.
Följdlagstiftning i propositioner om rambeslut
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker en motion om att propositioner om godkännande av
rambeslut även bör innehålla förslag till följdlagstiftning. Jämför
reservation (m) och särskilt yttrande (fp, c).
Motionsförslag
Elizabeth Nyström m.fl. (m) välkomnar i motion 2004/05:T1 strängare
säkerhets- och miljökrav för sjöfarten. Moderaterna har i flera år krävt
att Sverige måste höja profilen och agera kraftfullt för att få till
stånd gemensamma regler för sjöfarten inom EU. När EU-lagstiftningen nu
ger möjligheter att på ett bättre sätt värna om Östersjön är det angeläget
att regeringen så snart som möjligt kommer med förslag om nödvändiga
lagändringar. Motionärerna kritiserar dock regeringens förfarande i
rambeslutsprocessen och anför att ett godkännande av rambeslut som
förutsätter förändringar i svensk lagstiftning måste grundas på kunskap
om de avvägningar som blir konsekvensen. Bristen på insyn i processen
och problemen med att följdlagstiftningen inte presenteras samtidigt
som antagandepropositionen har framförts vid ett flertal tillfällen.
Förfarandet har även kritiserats av Lagrådet som har konstaterat att
beredningen av rambeslut skiljer sig från vad som normalt tillämpas i
samband med internationella överenskommelser som kräver lagstiftning.
Motionärerna begär mot denna bakgrund att propositioner om EU:s rambeslut
även bör innehålla förslag om svensk följdlagstiftning.
Utskottets ställningstagande
Utskottet delar motionärernas uppfattning att riksdagen skulle få ett
bättre underlag för sitt ställningstagande om ärenden om godkännande av
rambeslut samtidigt kunde åtföljas av ett förslag till svensk
följdlagstiftning. Det har emellertid visat sig att det sällan finns tid till
ett sådant förfarande inom de tidsramar som gäller för EU:s antagande
av rambeslut. Att avvakta med godkännande av rambeslut till dess att
ett fullständigt beredningsunderlag hämtats in och ett lagförslag såvitt
avser följdlagstiftning hunnit utarbetas skulle ofta innebära betydande
förseningar av antagande av rambeslutet. Då antagandet kräver enhällighet
skulle förseningen drabba samtliga övriga medlemsstater. Ett sådant
förfarande skulle motverka syftet med institutet rambeslut, och i viss
mån innebära en återgång till den ordning som gällde tidigare, före
Amsterdamfördraget. En anledning till att rambeslut började användas
var just ett missnöje med denna ordning.
Mot bakgrund av det anförda föreslår utskottet att riksdagen avslår
motion 2004/05:T1.

Reservation
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har
föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets
förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Följdlagstiftning i propositioner om rambeslut, punkt 2 (m)
av Elizabeth Nyström (m), Jan-Evert Rådhström (m) och Björn Hamilton
(m).

Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om följdlagstiftning i propositioner om rambeslut.
Därmed bifaller riksdagen motion 2004/05:T1.
Ställningstagande

För att effektivt kunna skydda våra kuster och Östersjön, en utsatt
miljö, från föroreningar orsakade av fartyg krävs verkningsfulla och
relevanta verktyg. Moderaterna har i flera år arbetat för att det skall
införas gemensamma regler för sjöfarten inom EU och välkomnar de strängare
säkerhets- och miljökrav för sjöfarten som föreslås i rambeslutet.
Regeringen har emellertid återigen valt att inte samtidigt med rambeslutet
lägga fram ett förslag till den lagstiftning som krävs med anledning av
rambeslutet. Enligt vår mening är detta inte en acceptabel lagstiftningsteknik.
Det bör vara ett krav att den lagstiftning som bedöms bli aktuell
presenteras i sin helhet. Annars blir det inte möjligt att göra en
bedömning av rambeslutet och vilka konsekvenser det kommer att få för den
svenska lagstiftningen. Enligt vår erfarenhet är det först i samband
med att det handgripliga och konkreta förslaget granskas inom ramen för
den parlamentariska processen som eventuella brister eller problemområden
upptäcks.
Vi är medvetna om att de tidsramar som gäller för EU:s antagande av
rambeslut försvårar möjligheterna att lägga fram följdlagstiftning i
samband med godkännande av rambeslut. För att riksdagen skall ges
möjlighet att ta ställning till konsekvenserna av rambeslutet på nationell
nivå samtidigt som man godkänner rambeslutet är emellertid ett sådant
förfarande i princip nödvändigt. Regeringen bör åläggas att i fortsättningen
presentera förslag till följdlagstiftning i propositioner om godkännande
av rambeslut.

Särskilt yttrande

Följdlagstiftning i propositioner om rambeslut, punkt 2 (fp, c)
Erling Bager (fp), Sven Bergström (c) och Christer Winbäck (fp)
anför:

I likhet med vad vi tidigare uttalat i den principiella frågan om
riksdagens behandling av propositioner om godkännande av rambeslut vill
vi inte ifrågasätta regeringens förmåga till analys och problemlösning
vid genomförande av rambeslutens innehåll i svensk lagstiftning. Vår
erfarenhet är dock att det är först i samband med att det konkreta
förslaget till lagstiftning granskas, inom ramen för den parlamentariska
processen, som eventuella brister eller problemområden upptäcks. Vi
vill därför ånyo framhålla att det är mycket viktigt att riksdagen ges
möjlighet att ta ställning till konsekvenserna av rambeslutet på nationell
nivå samtidigt som man antar rambeslutet.

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2004/05:157 Antagande av rambeslut om straffrättsliga regler
vid föroreningar från fartyg:
Riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet
till rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för
bestraffning av föroreningar orsakade av fartyg.
Följdmotion
2004/05:T1 av Elizabeth Nyström m.fl. (m):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att propositioner om EU:s rambeslut även bör innehålla förslag
om svensk följdlagstiftning.

Bilaga 2
Förslag till direktiv

Bilaga 3
Förslag till rambeslut

Bilaga 4
Europaparlamentets lagstiftningsresolution