Anmälan enligt tjänstedirektivet av förslag till vissa kommunala föreskrifter

Betänkande 2013/14:NU5

2013/14:NU5 Anmälan enligt tjänstedirektivet av förslag till vissa kommunala föreskrifter

Näringsutskottets betänkande

2013/14:NU5

Anmälan enligt tjänstedirektivet av förslag till vissa kommunala föreskrifter

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet proposition 2012/13:157 Anmälan enligt tjänstedirektivet av förslag till vissa kommunala föreskrifter och en motion som har väckts med anledning av propositionen.

Regeringens förslag innebär att lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden kompletteras med en bestämmelse som förtydligar att kommunerna är skyldiga att anmäla föreskrifter som faller under det s.k. tjänstedirektivets tillämpningsområde. Genom att kommunernas ansvar klargörs ska EU-rätten få bättre genomslag på kommunal nivå. Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 2014.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker motionen.

I betänkandet finns en reservation (V).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.	Anmälan av kommunala föreskrifter
	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden. Därmed bifaller riksdagen proposition 2012/13:157.

2.	Konsekvenser för kommunerna
	Riksdagen avslår motion 2012/13:N16 av Kent Persson m.fl. (V).

Reservation (V)

Stockholm den 3 oktober 2013

På näringsutskottets vägnar

Mats Odell

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Mats Odell (KD), Jonas Eriksson (MP), Lars Hjälmered (M), Jennie Nilsson (S), Hans Rothenberg (M), Carina Adolfsson Elgestam (S), Cecilie Tenfjord-Toftby (M), Börje Vestlund (S), Anna Hagwall (SD), Kent Persson (V), Boriana Åberg (M), Johan Johansson (M), Ingemar Nilsson (S), Anna Steele (FP), Erik A Eriksson (C) och Eva-Lena Jansson (S).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I detta betänkande behandlas proposition 2012/13:157 Anmälan enligt tjänstedirektivet av förslag till vissa kommunala föreskrifter och en motion som har väckts med anledning av propositionen.

Propositionens huvudsakliga innehåll

När statliga och kommunala myndigheter tar fram förslag till föreskrifter eller ändrar befintliga krav som påverkar tillträdet till eller utövandet av en tjänst finns det enligt det s.k. tjänstedirektivet en anmälningsskyldighet i förhållande till kommissionen och övriga medlemsstater.

I propositionen föreslår regeringen att lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden kompletteras med en bestämmelse som förtydligar att kommunerna är skyldiga att anmäla föreskrifter som faller under det s.k. tjänstedirektivets tillämpningsområde. Kommerskollegium får ansvar för att hantera dessa anmälningar av förslag till kommunernas föreskrifter. Myndigheten ska också ge kommunerna rådgivning kring anmälningsförfarandet. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, föreslås få meddela föreskrifter om en sådan anmälan.

Syftet med förslaget är att komplettera genomförandet av tjänstedirektivet. EU-rätten får därmed bättre genomslag på kommunal nivå genom att kommunernas ansvar klargörs. Den förväntade effekten för såväl inhemska som utländska företag är att eventuella handelshindrande regler förebyggs och att en öppenhet och förutsägbarhet skapas kring regler på kommunal nivå som berör tjänsteföretagare.

Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 2014.

Utskottets överväganden

Anmälan enligt tjänstedirektivet av förslag till vissa kommunala föreskrifter

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag till ändring i lagen om tjänster på den inre marknaden. Vidare avslår riksdagen en motion vari anförs att kommunerna behöver kompenseras för den ökade administrativa börda som förslaget medför.

Jämför reservation (V).

Bakgrund

Tjänstedirektivets1 [ Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden.] syfte är att göra det lättare för tjänsteleverantörer att etablera sig och tillfälligt tillhandahålla tjänster på EU:s inre marknad. Direktivet är tillämpligt på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat i EU eller i någon annan stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, EES. I direktivet finns bestämmelser om en skyldighet för medlemsstaterna att anmäla vissa författningsförslag och krav som medlemsstaterna ställer för tillträde till eller utövande av tjänsteverksamhet till kommissionen. För krav på etableringar ska anmälan ske enligt artikel 15.7 i direktivet, medan krav som ställs på tillfälliga tjänsteutövare anmäls enligt artikel 39.5 andra stycket.

Tjänstedirektivet genomfördes hösten 2009 genom lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden och förordningen (2009:1078) om tjänster på den inre marknaden (prop. 2008/09:187, bet. 2009/10:NU6). Enligt förordningen om tjänster på den inre marknaden ska en statlig behörig myndighet som avser att fatta beslut om krav som avses i artiklarna 15.7 och 39.5 andra stycket i tjänstedirektivet anmäla förslaget till Kommerskollegium och ange skälen till kraven. Kommerskollegium ska sedan anmäla förslagen till kommissionen. När det gäller förslag till lag eller förordning beslutar Regeringskansliet om anmälan till Kommerskollegium. Någon särskild anmälningsskyldighet när det gäller kommuner har inte införts.

Kommerskollegium uppmärksammade i augusti 2011 regeringen på behovet av att i lag reglera kommunernas skyldighet enligt tjänstedirektivet att anmäla nya krav på tjänsteleverantörer till kommissionen. Utrikesdepartementet utarbetade därefter promemorian Anmälan enligt tjänstedirektivet av vissa kommunala föreskrifter (Ds 2012:41). Promemorian har remissbehandlats.

Lagrådet har yttrat sig över ett lagförslag. I propositionen har regeringen i huvudsak följt Lagrådets förslag.

Propositionen

Anmälningsskyldighet enligt tjänstedirektivet

I tjänstedirektivet finns som nämnts bestämmelser om en skyldighet för medlemsstaterna att anmäla författningsförslag och krav2 [ Krav definieras i artikel 4.7 i tjänstedirektivet som skyldighet, förbud, villkor eller begränsning som föreskrivs i medlemsstaternas lagar eller andra författningar eller som följer av rättspraxis, administrativt förfarande, regler från yrkesorganisationer eller kollektiva regler som yrkessammanslutningar eller andra branschorganisationer har antagit som ett led i utövandet av sitt rättsliga oberoende. Regler som fastställts i kollektivavtal som arbetsmarknadens parter förhandlat fram ska inte uppfattas som krav i direktivets mening.] till kommissionen när dessa faller inom direktivets tillämpningsområde och omfattas av anmälningsplikt. Syftet med denna anmälningsskyldighet är att se till att nya eller förändrade krav för att bedriva tjänsteverksamhet som medlemsstaterna inför i lag eller annan författning är förenliga med direktivets bestämmelser. Anmälningsplikten blir aktuell vid förslag som innehåller krav som påverkar tillträdet till eller utövandet av en tjänst i tjänstedirektivets mening. Enligt skälen i direktivet avses med detta bestämmelser som särskilt reglerar eller särskilt påverkar tjänsteverksamheten (skäl 9). Det finns också ett flertal områden som undantas från tjänstedirektivets bestämmelser (artiklarna 1–3 och 17) och som då inte heller omfattas av anmälningsskyldigheten.

När det gäller förslag som rör den fria etableringsrätten ska kommissionen inom tre månader från mottagandet av författningsförslaget bedöma om de nya kraven som en medlemsstat föreslår är förenliga med EU-rätten (artikel 15.7 i tjänstedirektivet). Kommissionen kan fatta ett beslut om att begära att medlemsstaten ska avstå från att anta de anmälda reglerna eller upphäva dem.

Om ett förslag innehåller nya krav, eller förändringar av befintliga krav, som är tillämpliga på tjänsteleverantörer som är etablerade i ett annat land inom EU eller övriga EES och som vill tillhandahålla tjänster i Sverige utan att etablera sig här, ska detta anmälas enligt artikel 39.5 andra stycket i tjänstedirektivet. Dessa anmälningar kommer att ligga till grund för årliga analyser och riktlinjer när det gäller tillämpningen av aktuella bestämmelser inom ramen för tjänstedirektivet.

Tjänstedirektivet gör skillnad mellan vad som ska anmälas när ett tjänsteföretag avser att nyetablera sig i en medlemsstat eller när det handlar om tjänsteverksamhet på tillfällig basis. Alla förslag till nya lagar, förordningar eller andra föreskrifter som innehåller krav som är tillämpliga på tjänsteleverantörer med avsikt att etablera sig i Sverige ska enligt artikel 15.7 i tjänstedirektivet anmälas, förutsatt att dessa krav faller inom någon av följande kategorier som räknas upp i direktivet (artikel 15.2):

·.    Kvantitativa eller geografiska begränsningar, särskilt i form av begränsningar knutna till folkmängd eller geografiska avstånd mellan olika tjänsteleverantörer.

·.    Skyldighet för tjänsteleverantören att ha en viss juridisk form.

·.    Krav som rör företagets kapitalinnehav.

·.    Krav som innebär att endast vissa tjänsteleverantörer på grund av verksamhetens särskilda karaktär får starta tjänsteverksamheten i fråga, med undantag för krav rörande områden som omfattas av direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer3 [ Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer.] eller sådana krav som föreskrivs i andra gemenskapsinstrument.

·.    Förbud mot flera etableringar inom samma stats territorium.

·.    Krav på minsta antal anställda.

·.    Fasta minimi- eller maximiavgifter som tjänsteleverantören måste tillämpa.

·.    Skyldighet för tjänsteleverantören att vid sidan av sin tjänst tillhandahålla andra specifika tjänster.

När det gäller tillfälligt tillhandahållande av tjänster över gränserna omfattar anmälningsplikten inte sådana tjänster och områden som anges i artikel 17 i direktivet. I artikel 17 nämns bl.a. vissa tjänster inom post- och elsektorn, avfallshantering och verksamhet som består i rättslig indrivning av fordringar.

Anmälningsskyldighet för kommunerna

Regeringen föreslår att det införs en bestämmelse i lagen om tjänster på den inre marknaden som tydliggör kommunernas skyldighet att anmäla förslag till vissa föreskrifter som faller under tjänstedirektivets tillämpningsområde. Enligt förslaget införs även ett normgivningsbemyndigande som innebär att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om kommunernas anmälningsskyldighet.

Kommunala föreskrifter som innehåller krav som avser tillträde till eller utövande av tjänsteverksamhet omfattas enligt regeringens bedömning av anmälningsskyldigheten enligt tjänstedirektivet. En bestämmelse som tydliggör detta bör därför införas i lagen om tjänster på den inre marknaden. Den nya bestämmelsen föreslås träda i kraft den 1 januari 2014. Regeringen anser att det är mest ändamålsenligt att Kommerskollegium ansvarar för att hantera även anmälningar av förslag till kommunala föreskrifter. Kommerskollegium ska också ge rådgivning om anmälningsförfarandet till kommunerna.

Regeringen uppger att det ur ett EU-rättsligt perspektiv inte görs någon skillnad på stat och kommun, och hänvisar till att EU-domstolen i ett flertal fall har uttalat att begreppet medlemsstat ska tolkas brett och att kommuner som utgör en del av staten omfattas av EU-rätten på samma sätt som en regional eller statlig myndighet4 [ Se t.ex. mål C-103/88, Fratelli Costanzo mot Milano kommun och mål C-243/09, Günther Fuß mot Stadt Halle.]. Svenska kommuner har ett eget ansvar för att EU-rätten följs och tillämpas på ett korrekt sätt. Detta ansvar medför en skyldighet att se till att egna åtgärder inte strider mot unionsrätten. Enligt principen om EU-rättens företräde får därmed en kommunal åtgärd som strider mot EU-rätten inte genomföras. Det är därför inte relevant huruvida ett krav som gäller tjänsteverksamhet ställs i en lag, förordning, myndighetsföreskrift eller kommunal föreskrift. I det sammanhanget görs således heller ingen skillnad när det gäller den anmälningsskyldighet enligt tjänstedirektivet som nu är aktuell. Eftersom tjänstedirektivet kräver att vissa förslag till föreskrifter om sådana krav som faller inom direktivets tillämpningsområde ska anmälas, bör också kommuner vara skyldiga att i förekommande fall anmäla sådana förslag till föreskrifter.

Anmälningsskyldigheten enligt tjänstedirektivet blir aktuell vid förslag som innehåller krav som påverkar tillträdet till eller utövandet av en tjänst i direktivets mening. De krav som ställs på tjänsteföretagaren förutsätts alltså ha en rättsverkan för den enskilde och vara bindande. Enligt regeringens uppfattning berör anmälningsskyldigheten enligt tjänstedirektivet därmed endast förslag till sådana föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen, dvs. rättsregler som styr enskildas och myndigheters handlande och som kännetecknas av att de är allmänt giltiga och bindande. Den bestämmelse som regeringen föreslår är emellertid avsedd att täcka alla former av kommunala föreskrifter som kommunerna beslutar. Detta innebär att – förutom de föreskrifter som kommunerna meddelar med stöd av bemyndiganden enligt 8 kap. 9 och 10 §§ regeringsformen – även andra bindande generella föreskrifter för den kommunala verksamheten (som huvudsakligen beslutas enligt kommunallagen [1991:900]) ska omfattas. Med hänsyn till hur anmälningsskyldigheten är utformad i direktivet bedömer regeringen att det inte vore ändamålsenligt att begränsa regleringen till att endast gälla förslag till sådana föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen.

Konsekvenser för kommunerna

Regeringen bedömer att den föreslagna ändringen medför att EU-rätten får bättre genomslag på kommunal nivå och att den inte förväntas vara så betungande att den bör orsaka merkostnader för vare sig kommunala myndigheter eller de offentliga finanserna.

En första förutsättning för att en föreskrift över huvud taget ska omfattas av anmälningsplikten är att kommunen har en föreskriftsrätt på området i fråga. En andra förutsättning som måste vara uppfylld när det är fråga om nyetablering är att de berörda kraven ska falla in under de tidigare nämnda kategorierna i artikel 15.2 i tjänstedirektivet. När det gäller gränsöverskridande tjänsteverksamhet på tillfällig basis blir kraven endast anmälningspliktiga om de inte omfattas av de uttryckliga undantagen från principen om frihet att tillhandahålla tjänster som följer av direktivets allmänna bestämmelser (artikel 17 i tjänstedirektivet). Flera av de områden där det finns föreskriftsrätt på kommunal nivå, som t.ex. vattendistribution, avloppsvatten och avfallshantering, är sådana som omfattas av nämnda undantag, och därmed blir inte anmälningsplikten tillämplig. Därtill kommer att sådana föreskrifter som gäller lika för alla, och som inte enbart tar sikte på tjänsteföretags verksamheter, inte heller berörs av anmälningsplikten. Enligt regeringens bedömning kommer den föreslagna anmälningsplikten inte att bli så omfattande eftersom antalet kommunala föreskrifter som över huvud taget skulle kunna komma i fråga starkt reduceras efter en prövning mot de kriterier som nu redovisats.

En stor del av de områden som reglerats på kommunal nivå och som också kan bli föremål för anmälningsskyldighet är dessutom sedan tidigare kända genom bl.a. det arbete som bedrivits av Kommerskollegium respektive Sveriges Kommuner och Landsting. Vidare bygger de remissinstanser som ställt sig kritiska till konsekvensanalysen i huvudsak sin slutsats på att samtliga kommunala dokument, dvs. inklusive alla stöd- eller styrdokument på kommunal nivå, skulle omfattas. Så är dock inte fallet. Eftersom den föreslagna anmälningsskyldigheten tydligt avgränsas till föreskriftsnivå kommer sannolikt omfattningen av den materia som över huvud taget berörs på kommunal nivå att begränsas väsentligt.

Regeringen utgår också från att införandet av det elektroniska informationssystemet IMI (Internal Market Information System) kommer att underlätta för såväl statliga som kommunala myndigheter genom att anmälningar och mottagande av skrivelser inom ramen för anmälningsförfarandet förses med automatiska översättningar, varför några extra kostnader i detta avseende inte behöver uppstå för kommunerna.

Själva anmälningsförfarandet i sig bedömer regeringen inte vara alltför betungande och kan till viss del anses vara en administrativ rutin. Däremot innebär regeringens förslag att kommunerna vid förslag till nya eller förändrade föreskrifter måste göra en bedömning i det enskilda fallet. Regeringens bedömning, utifrån vad som framkommit i de pilotprojekt som gjorts och utifrån begränsningen av vilka föreskrifter som omfattas, är att detta sammantaget inte innebär någon avsevärt betungande uppgift för kommunerna. Mot denna bakgrund ser regeringen inget behov av att tillföra kommunerna särskilda medel för att de ska kunna fullgöra anmälningsplikten.

Motionen

I kommittémotionen 2012/13:N16 av Kent Persson m.fl. (V) begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör kompensera kommunerna genom att anslå medel för den ökade administrativa börda som ändringen i lagen om tjänster på den inre marknaden medför. Motionärerna påpekar att flera av remissinstanserna menade att kommunernas anmälningsskyldighet kommer att öka kommunernas administrativa kostnader och hänvisar till att Jönköpings och Malmö kommuner samt Sveriges Kommuner och Landsting begärde att de administrativa kostnaderna som följde av remissförslaget skulle följas upp och kompenseras.

Vissa kompletterande uppgifter

Tjänstedirektivet innehåller bestämmelser om samarbete mellan myndigheter i olika länder för att garantera en effektiv tillsyn av tjänsteleverantörer. För att länderna ska kunna samarbeta på ett enkelt sätt finns ett elektroniskt system för informationsutbyte, IMI. Genom IMI ska behöriga myndigheter i olika medlemsländer kunna kommunicera med varandra på ett snabbt och effektivt sätt. Kommerskollegium är expertmyndighet för inre marknadsfrågor och har ansvar för IMI i Sverige. Detta ansvar innebär en samordnande roll och omfattar bl.a. registrering av svenska myndigheter i IMI-systemet. Kommerskollegium har även tagit fram en vägledning för de svenska kommunernas regelöversyn med anledning av tjänstedirektivet. Sedan tjänstedirektivets tillkomst har Kommerskollegium genomfört utbildningsinsatser ute i kommunerna för att informera om tjänstedirektivets bestämmelser, och myndigheten har inrättat en helpdeskfunktion som kan nås per e-post och telefon.

Sveriges Kommuner och Landsting, Malmö kommun och Jönköpings kommun uppgav i januari 2013 i sina yttranden över Utrikesdepartementets promemoria (Ds 2012:41) att promemorians förslag vilar på en mycket vid syn på vad som är en kommunal föreskrift och att anmälningsskyldigheten enligt promemorian kan komma att göras gällande för en stor mängd kommunala dokument som faller utanför de rena kommunala föreskrifterna. Om förslaget genomförs begär de att de administrativa kostnaderna som följer av förslaget följs upp och kompenseras. De delar inte den bedömning som gjorts i promemorian om förslagets effekter. I promemorian görs bedömningen att den föreslagna ändringen kommer att medföra ett bättre genomslag för EU-rätten på kommunal nivå utan att vara betungande eller orsaka merkostnader. Den bedömningen framstår inte som realistisk enligt dem. Förslaget kommer enligt dem att leda till att ett stort material teoretiskt sett faller under en statlig föreskriftsmakt – och det innebär en oacceptabel inskränkning av organisationsfriheten och den kommunala självstyrelsen. För att kunna uppfylla lagkravet behöver kommunen bygga upp sin organisation så att alla ändringar och förslag till nya föreskrifter ska kunna granskas och bedömas om de är anmälningspliktiga i enlighet med tjänstedirektivet. Även om sådana ändringar inte sker ofta, behöver det finnas kunskap i kommunens olika verksamheter om vad anmälningsplikten innebär. Erfarenheten av den regelinventering som gjordes 2009 i samband med att tjänstedirektivet genomfördes i Sverige visar att det krävdes arbetsinsatser som den ordinarie organisationen inte hade resurser att tillhandahålla. Utfallet av den inventeringen visade att ytterst få föreskrifter eller andra dokument behövde upphävas eller ändras. Med andra ord innebär lagförslaget krav på betydande arbetsinsatser som inte ryms inom kommunens befintliga organisation, samtidigt som utfallet av insatsen förväntas vara lågt. Den föreslagna regleringen framstår därför varken som proportionerlig eller rimlig, menar de ovan nämnda remissinstanserna.

Utskottets ställningstagande

Inledning

Utskottet tar först ställning till regeringens förslag om anmälan av kommunala föreskrifter. Därefter behandlar utskottet motionen som rör konsekvenser för kommunerna.

Anmälan av kommunala föreskrifter

Systemet med anmälningsplikt i tjänstedirektivet främjar en ökad förutsägbarhet och öppenhet mellan medlemsstaternas regelverk. Utskottet ställer sig positivt till att kommunernas ansvar när det gäller anmälningsplikten enligt direktivet klargörs. EU-rätten får därmed bättre genomslag på svensk kommunal nivå, och eventuella oförenligheter med direktivet förebyggs genom att nya regler aviseras på förhand och andra medlemsstater och kommissionen har möjlighet att reagera mot regler som kan försvåra tjänstehandeln. En motsvarande skyldighet att anmäla kommunala normer gäller också övriga medlemsstater.

Med hänvisning till det anförda tillstyrks propositionen.

Konsekvenser för kommunerna

Det är endast kommunala föreskrifter som innehåller krav som påverkar tillträdet till eller utövandet av en tjänsteverksamhet som ska omfattas av kommunernas anmälningsplikt. Antalet kommunala föreskrifter som över huvud taget skulle kunna komma i fråga bedöms som relativt litet, och dessutom är en stor del av de områden som reglerats på kommunal nivå och som skulle kunna bli föremål för anmälningsskyldigheten sedan tidigare kända genom bl.a. det arbete som bedrivits av Kommerskollegium och Sveriges Kommuner och Landsting. Utskottet bedömer mot denna bakgrund att den föreslagna ändringen i lagen om tjänster på den inre marknaden inte förväntas vara så betungande att det finns ett behov av att tillföra kommunerna särskilda medel för att de ska kunna fullgöra anmälningsplikten.

Med hänvisning till det anförda avstyrks motion 2012/13:N16 (V).

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Konsekvenser för kommunerna, punkt 2 (V)

av Kent Persson (V).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion

2012/13:N16 av Kent Persson m.fl. (V).

Ställningstagande

I likhet med vad som sägs i motion 2012/13:N16 (V) anser jag att riksdagen bör uppmana regeringen att kompensera kommunerna genom att anslå medel för den ökade administrativa börda som ändringen i lagen om tjänster på den inre marknaden medför för dem. Jag tillstyrker därför motion 2012/13:N16 (V).

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2012/13:157 Anmälan enligt tjänstedirektivet av förslag till vissa kommunala föreskrifter:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden.

Följdmotionen

2012/13:N16 av Kent Persson m.fl. (V):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen bör anslå medel för att kompensera kommunerna för den ökade administrativa börda som ändringen i lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden medför.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag