Ändring i regeringsformen med anledning av ett europeiskt samarbetsområde

Betänkande 1990/91:KU22

Konstitutionsutskottets betänkande 1990/91:KU22

Ändring i regeringsformen med anledning av ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (prop. 1990/91:65)

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan
• Reservation

1990/91
KU22

Sammanfattning

I betänkandet behandlas proposition 1990/91:65 om ändring i
regeringsformen med anledning av ett europeiskt ekonomiskt
samarbetsområde (EES) samt fem motioner (sex yrkanden), därav en
motion från den allmänna motionstiden 1991. Propositionen
anmäldes i riksdagens kammare första gången den 13 december
1990.

Regeringen föreslår mot bakgrund av de pågående
förhandlingarna mellan EFTA-länderna och EG om ett sådant
samarbetsområde att regeringsformen kompletteras. Bestämmelsen
innebär att domstolar och andra myndigheter kan vara skyldiga
att inhämta s.k. tolkningsbesked om EES-regler från en
mellanfolklig domstol.

Utskottet tillstyrker att riksdagen som vilande antar
propositionens lagförslag. Regeringen har aviserat att en
parlamentarisk utredning inom kort skall tillsättas för att
pröva behovet av grundlagsändringar m.m. inför ett eventuellt
medlemskap i EG. Utskottet föreslår att riksdagen ger regeringen
till känna att den parlamentariska utredningen bör studera såväl
regeringens som riksdagens behov av samråd dem emellan i de
viktiga frågor som kan aktualiseras om Sverige vinner medlemskap
i EG. Två motioner anses besvarade, under det att övriga
motionsyrkanden avstyrks. I ärendet finns en reservation (v och
mp) samt ett särskilt yttrande (mp).

Propositionen

Under de pågående förhandlingarna mellan EFTA-länderna och EG
rörande ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) har det
visat sig att en ordning där nationella domstolar inhämtar s.k.
tolkningsbesked rörande EES-regler från en domstol på
internationell nivå sannolikt kommer att behövas. Systemet
skulle vara utformat efter mönster av motsvarande system inom
EG.

Det föreslås att regeringsformen kompletteras med en
bestämmelse om att domstolar och andra myndigheter kan vara
skyldiga att från mellanfolklig domstol inhämta besked om
innebörden av internationell överenskommelse eller förpliktelse
eller av bestämmelse som har tillkommit enligt ett sådant
åtagande. I propositionen redovisas också hur ett EES-avtal i
övrigt skulle förhålla sig till regeringsformen i olika
avseenden.

Lagändringen -- bilaga A -- föreslås träda i kraft den 1
januari 1992.

Motionerna

Följdmotioner

1990/91:K32 av tredje vice talmannen Bertil Fiskesjö m.fl. (c)
vari yrkas att riksdagen begär att regeringen tillsätter en
parlamentarisk utredning för att utreda de grundlagsmässiga,
allmänt rättsliga och institutionella effekterna av en
anslutning till EG i enlighet med vad som anförts i motionen.

1990/91:K33 av Lars Werner m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen avslår proposition 1990/91:65,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om en beredningsgrupp för grundlagsfrågor.

1990/91:K34 av Hadar Cars (fp) vari yrkas att riksdagen
omarbetar den av regeringen föreslagna ändringen av
regeringsformen på sådant sätt att det klart framgår,
a) att lagen medger att lagstiftningsmakt m.m. i närmare
bestämd omfattning överlämnas till mellanstatlig organisation,
b) att denna organisations rättsregler kan få direkt
tillämpning och direkt effekt i Sverige,
c) att organisationens rätt vid lagkonflikt ges företräde
framför svensk rätt,
d) att organisationens domstols tolkningsbesked ges samma
juridiska verkan inom Sverige som inom organisationens övriga
medlemskrets,
e) att de övriga grundlagsändringar som kan befinnas
erforderliga blir vidtagna.

1990/91:K35 av Inger Schörling m.fl. (mp) vari yrkas att
riksdagen avslår proposition 1990/91:65.

Motion från den allmänna motionstiden 1991

1990/91:K236 av Anders Björck (m) och Birgit Friggebo (fp)
vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär utredning om vilka
grundlagsändringar m.m. som blir aktuella med anledning av
svenskt medlemskap i EG i enlighet med vad i motionen anförts.

Utskottet

Närmare om propositionen

Inledning

Den 20 juni 1990 inleddes -- efter ett drygt års undersökande
och explorativa samtal -- formella förhandlingar mellan
EFTA-länderna, dvs. Finland, Island, Norge, Schweiz, Sverige,
Österrike samt Liechtenstein, och EG om ett närmare och fastare
strukturerat samarbete byggt på ett gemensamt beslutsfattande
och gemensamma institutioner i ett dynamiskt europeiskt
ekonomiskt samarbetsområde, EES. Avsikten är att ett avtal om
ett sådant samarbete skall träda i kraft vid årsskiftet 1992/93,
samtidigt som EGs s.k. inre marknad fullbordas.

Grundlag kan endast ändras i samband med val till riksdagen. I
den mån ett EES-avtal skulle fordra grundlagsändring, måste en
sådan därför ske i anslutning till riksdagsvalet år 1991. Mot
denna bakgrund har inom justitiedepartementet upprättats en
promemoria (Ds 1990:58) Ett europeiskt ekonomiskt
samarbetsområde (EES) och den svenska grundlagen. I promemorian
belyses främst hur ett EES-avtal skulle förhålla sig till
regeringsformen mot bakgrund av vad som kommit fram under de
undersökande och explorativa samtalen mellan EFTA-länderna och
EG-kommissionen. Slutsatserna i promemorian är att ett
EES-avtal, sådant det kan förutses, kommer att vara förenligt
med regeringsformen utan att den behöver ändras. Promemorian har
remissbehandlats.

En sammanställning av remissyttrandena har gjorts inom
justitiedepartementet och har publicerats i en
departementspromemoria (Ds 1990:89).

Propositionen -- som anmäldes första gången i riksdagens
kammare den 13 december 1990, jfr 8 kap. 15 § första stycket
regeringsformen -- tar upp frågan om grundlagsändringar med
anledning av ett EES-avtal. Den tar däremot inte upp frågan
om hur ett svenskt medlemskap i EG skulle förhålla sig till
regeringsformen.

Bakgrund

Målet är alltså att skapa ett europeiskt ekonomiskt
samarbetsområde där varor, tjänster, personer och kapital skall
kunna röra sig fritt över gränserna. De delar av EGs regelverk
-- "l'acquis communautaire" -- som är relevanta för
EES-samarbetet avses därför i en eller annan form bli
integrerade i EES-avtalet och i EFTA-ländernas rättsordningar,
så att enhetliga regler skall kunna gälla inom hela området.

De undersökande och explorativa samtalen ägde rum i en
gemensam styrgrupp och i fem olika arbetsgrupper.
Arbetsgrupperna I--IV har haft till uppgift bl.a. att
identifiera vilka delar av EGs regelverk som är relevanta för
samarbetet. Grupp V har behandlat de rättsliga och
institutionella frågorna. Hit hör bl.a. avtalets utformning,
dvs. dess struktur och innehåll samt tekniken för att införliva
EGs regelverk i avtalet. En annan viktig fråga för arbetsgrupp V
har varit det institutionella samarbetet, dvs. administration,
utveckling, samråd och beslutsfattande. I gruppen har även
behandlats frågor om hur en enhetlig tolkning och tillämpning av
EES-reglerna skall kunna åstadkommas, hur man skall övervaka att
reglerna följs och hur tvister mellan avtalsparterna skall
lösas. Arbetsgruppen har också studerat frågan om hur
EES-reglerna skall kunna införlivas med de nationella
rättsordningarna. Arbetsgrupperna I--V har nu omskapats till fem
förhandlingsgrupper med motsvarande ämnesområden.

Förhandlingarna kan enligt propositionen inte beräknas vara
slutförda förrän under loppet av år 1991. Anledningen till att
regeringen ändå väckt frågan om lagändringar med anledning av
ett EES-avtal, vars närmare innehåll man endast ser konturerna
av, är att EES-avtalet sådant det kan förutses enligt
regeringens mening i ett avseende aktualiserar ett tillägg till
regeringsformen.

Som nyss nämndes har justitiedepartementet remitterat en
promemoria som belyser hur ett EES-avtal kan antas förhålla sig
till regeringsformen. I promemorian dras slutsatsen att avtalet
-- som det kan förutses komma att se ut -- skulle vara förenligt
med regeringsformen utan att denna behöver ändras.

I propositionen framhålls att flertalet remissinstanser godtar
promemorians slutsats. Några av dessa uttrycker samtidigt viss
tveksamhet till om en skyldighet för svenska domstolar att från
en EES-domstol inhämta tolkningsbesked om hur en EES-regel skall
förstås är förenlig med regeringsformen eller ifrågasätter om
inte regeringsformen likväl borde förtydligas på denna punkt.
Några remissinstanser anser att tolkningsbeskeden skulle strida
mot domstolarnas grundlagsfästa självständighet och/eller regeln
om högsta domstolen och regeringsrätten som utövare av högsta
domsmakten. Vissa instanser menar dessutom att regeringsformen
bör innehålla en regel om EES-reglernas företräde framför andra
regler. En instans anför att reglerna om överlåtande av
normgivningskompetens till icke svenska organ bör justeras inför
ett EES-avtal, medan ytterligare några instanser menar att de
förändringar i detta hänseende som skulle behövas för att
möjliggöra ett svenskt medlemskap i EG bör göras redan nu.

Den fråga som på sakens nuvarande ståndpunkt enligt
regeringens uppfattning kan aktualisera ett förtydligande i
regeringsformen är att domstolar och andra myndigheter i vissa
fall skall eller får inhämta s.k. tolkningsbesked från en
domstol på internationell nivå. I övrigt anser regeringen att
det saknas skäl för grundlagsändringar med anledning av ett
EES-avtal.

En diskussion om tolkningsbeskeden kan inte föras fristående
från ett EES-avtals övriga komponenter. I propositionen
redovisas därför inledningsvis översiktligt vissa av de
rättsliga frågor som uppkommit inför och under förhandlingarna.
I anslutning därtill redovisas hur dessa frågor förhåller sig
till regeringsformen och varför regeringen anser att de övriga
frågor remissinstanserna tagit upp inte bör föranleda
grundlagsändring.

Rättsliga och institutionella frågor i ett EES-avtal

Målet med ett EES-avtal är att skapa ett europeiskt ekonomiskt
samarbetsområde med fri rörlighet för varor, tjänster, personer
och kapital inom hela EG--EFTA-området samt att utveckla och
bredda samarbetet på angränsande politikområden, såsom miljö,
forskning, utbildning och konsumentskydd. Enhetliga regler skall
gälla inom hela EG--EFTA-området, och basen för EES-avtalet är
därför EGs regelverk -- "l'acquis communautaire". Relevanta
EG-regler avses alltså på ett eller annat sätt bli integrerade i
avtalet för att gälla också i EFTA-länderna samt i relationerna
mellan EG och EFTA-länderna.

Avtalet avses innehålla en huvuddel där samarbetets mål och
medel, de materiella bestämmelserna om de fyra nämnda friheterna
och angränsande politikområden samt EES-institutionerna
regleras. Denna del av avtalet skulle således motsvara den s.k.
primära EG-rätten, i första hand Romfördragets regler. I bilagor
till avtalet skall relevanta regler i den s.k. sekundära
EG-rätten, dvs. främst direktiv och förordningar, tas in och
anpassas till ett EES-sammanhang. Enligt en uppskattning rör det
sig om ca 1400 rättsakter, motsvarande ca 14000 sidor text.
Det troliga är därför att en hänvisningsteknik blir den
huvudsakliga lösningen och att bestämmelserna således inte
kommer att tas in i fulltext i själva avtalet. Avsikten är dock
att bestämmelserna skall publiceras i sin helhet i någon form
och på alla aktuella språk, inkl. det svenska språket, och att
de således skall vara tillgängliga för riksdagen vid dess
behandling av avtalet. Översättningsarbetet har påbörjats.

Ett dynamiskt samarbete förutsätter en effektiv
beslutsmekanism, så att den rättslikhet som skulle skapas genom
ett EES-avtal kan bibehållas. EES-samarbetet avses därför bygga
på ett gemensamt beslutsfattande. Besluten kan komma att avse
såväl ändringar i de avtalade EES-reglerna som helt nya
EES-regler.

För flera EFTA-länder skulle det innebära konstitutionella
problem att överlåta normgivningsmakt till EES på samma sätt som
EGs medlemsländer har gjort till EG. Det skulle dessutom
knappast vara förenligt med Romfördraget om EG till ett EES
överlät vidare en del av den kompetens gemenskapen har fått sig
tilldelad av medlemsländerna. Det har under de undersökande
samtalen och förhandlingarna mellan EFTA-länderna och EG därför
kommit att framstå som alltmer klart att de beslut som avses
fattas i EES inte kommer att bygga på överlåtelse av
normgivningskompetens till EES utan på att de avtalsslutande
parterna åläggs folkrättsliga förpliktelser. Hur dessa
förpliktelser sedan skall omvandlas till nationell rätt blir en
fråga för parterna enligt deras resp. konstitutionella system.

En av de frågor som berörs i propositionen är företrädet för
EG-rätten. Om en domstol i ett medlemsland skulle finna att en
nationell bestämmelse strider mot en EG-bestämmelse, skall
domstolen inte tillämpa den nationella bestämmelsen i det
aktuella målet. Enligt EG-domstolens praxis har EG-regeln
nämligen företräde framför nationella regler och skall tillämpas
oavsett vad som må vara föreskrivet i den nationella
rättsordningen. När EG-domstolen utvecklade detta synsätt knöt
den an till sin doktrin om att EG-rätten är en egen rättsordning
som skiljer sig från traditionell folkrätt. Genom att skapa
eller gå in i en gemenskap med egna institutioner som har
självständiga befogenheter har medlemsländerna enligt
EG-domstolens synsätt i motsvarande mån accepterat begränsningar
i sin egen suveränitet och i sina egna befogenheter; man har
avstått från normgivningskompetens på de områden EG-rätten
reglerar. Följaktligen får ett medlemsland inte internt
lagstifta på ett område där EG-institutionerna i enlighet med
EG-rätten har utnyttjat sin normgivningskompetens eller ge
företräde åt sin nationella lagstiftning.

Ett EES-avtal avses således vila på folkrättslig grund. Också
framtida nya EES-regler kommer av allt att döma att ha
folkrättslig karaktär. Mot denna bakgrund skulle någon direkt
tillämplighet, direkt effekt och företräde för EES-rätten
framför nationell rätt inte kunna härledas ur EES-avtalet som
sådant. Samtidigt skulle det homogena samarbetsområde som
eftersträvas kunna äventyras, om EES-reglerna inte får ett
genomslag i EFTA-staterna på ett sätt som motsvarar ordningen
inom EG.

I Schweiz och Österrike utgör ett internationellt avtal
automatiskt en del av den interna rättsordningen så snart det
trätt i kraft. Dessa länder tillämpar med andra ord det
monistiska systemet.

För Sverige och de andra nordiska EFTA-länderna, vilka har en
dualistisk ordning, krävs däremot en nationell rättsakt
varigenom avtalets regler införlivas med den interna
rättsordningen för att reglerna skall bli tillämpliga på
nationell nivå. När en överenskommelse skall införlivas med den
nationella rätten kan två olika metoder komma i fråga.
Överenskommelsens bestämmelser kan införlivas med den nationella
rätten antingen genom s.k. transformation eller genom s.k.
inkorporering. Vid transformation omarbetas i Sverige de delar
av den internationella överenskommelsen som behöver införlivas
med svensk rätt till svensk författningstext. Inkorporering
innebär att det i en lag eller annan författning föreskrivs att
överenskommelsens bestämmelser gäller i Sverige och följaktligen
skall tillämpas av enskilda och/eller myndigheter. I Sverige har
transformationsmetoden hittills varit det huvudsakliga sättet
att införliva internationella avtal med svensk rätt.

I propositionen erinras även i detta sammanhang om att
EES-rätten avses vila på folkrättslig grund. Det är av allt att
döma inte aktuellt att överlåta normgivningskompetens till något
EES-organ. Företrädesfrågan måste därför få en annan lösning i
ett EES än den har i EG. Därvid framhålls också att
folkrättsliga regler i Sverige måste efterföljas av svensk
rättsbildning för att bli tillämpliga på nationell nivå. En
ofrånkomlig följd av detta system är att EES-reglerna, när de
omvandlas till svensk rätt, kommer att få en plats i den
hierarki av konstitutionella nivåer där de har införlivats. En
regel i EES-avtalet om att EES-reglerna skall ha internrättsligt
företräde framför avtalsparternas egna rättsordningar skulle för
Sverige, liksom för flera andra EFTA-länder, kräva
grundlagsändring.

Det skulle enlig propositionen te sig främmande att införa den
ordningen att regeringsförordningar, och t.o.m.
myndighetsföreskrifter, på EES-området automatiskt skall gälla
före av riksdagen beslutade lagar. Därför förordas inte en
grundlagsändring av den innebörden. Andra sätt att genom
grundlagsändringar åstadkomma ett formellt företräde för
EES-regler framför andra regler skulle innebära genomgripande
förändringar i vårt konstitutionella system som inte står i
proportion till de i praktiken begränsade problem som nu behöver
lösas.

Man kan enligt propositionen nå det önskade resultatet på
andra vägar. Den självklara utgångspunkten är naturligtvis att
avtalsparterna följer sina folkrättsliga åtaganden. EES-avtalet
kommer också med all sannolikhet att innehålla en bestämmelse
varigenom avtalsparterna åtar sig att vidta de åtgärder som
behövs för att kunna uppfylla avtalsförpliktelserna och att
avhålla sig från åtgärder som kan äventyra förverkligandet av
avtalets syften. Ett sådant åtagande innebär i realiteten ett
åtagande att ge EES-reglerna fullt genomslag på nationell nivå.
Samtidigt med att ett EES-avtal tillträds måste därför gällande
lagstiftning vid behov korrigeras för att den skall stå i
överensstämmelse med de avtalade reglerna. Detsamma måste ske
när nya "EES-förordningar" inkorporeras i nationell rätt och när
"EES-direktiv" transformeras till nationell rätt genom lag eller
annan författning.

Särskilt om tolkningsbesked

Inom EG har gemenskapsdomstolen det yttersta ansvaret för
tolkningen av EG-rätten. Nationella domstolar i EGs
medlemsländer inhämtar tolkningsbesked från EG-domstolen om hur
EG-reglerna skall tolkas. Den nationella domstolen lägger sedan
detta besked till grund för sitt avgörande av målet. Möjligheten
att inhämta tolkningsbesked är fakultativ för nationella
domstolar i lägre instans -- besked får begäras om domstolen
anser att ett sådant är nödvändigt för att den skall kunna döma
i målet -- medan högsta instans är skyldig att i sådana fall
inhämta tolkningsbesked innan målet avgörs (artikel 177
Romfördraget).

Artikel 177 bygger på ett samarbete mellan EG-domstolen och
nationella domstolar. EG-domstolen begränsar sig till att ta
ställning till hur EG-rätten skall tolkas, medan det ankommer på
nationell domstol att tillämpa regeln på det konkreta fallet.
EG-domstolen avvisar frågor som gäller om en viss nationell
regel är förenlig med EG-rättsliga regler eller formulerar om
den ställda frågan så att den kan lämna besked om hur en aktuell
EG-regel skall tolkas; den förser den nationella domstolen med
de nödvändiga tolkningselementen, så att denna skall kunna ta
ställning till förenlighetsfrågan. EG-domstolen skiljer således
mellan å ena sidan tolkningen av EG-regeln och å andra sidan
dess tillämpning i målet. Rättstillämpningen ankommer på den
nationella domstolen, som får avgöra om fakta i målet faller
under EG-regeln sådan den tolkats av EG-domstolen.

Denna kompetensfördelning mellan EG-domstolen och nationella
domstolar är viktig och bygger på att de nationella domstolarna
är självständiga och att det i sista hand är dessa domstolar som
svarar för att EG-rätten tillämpas enhetligt inom hela EG.
EG-domstolen intar således ingen överordnad ställning i
förhållande till nationella domstolar. Förfarandet bygger i
stället på samarbete och en funktionsfördelning. Samtidigt skall
det framhållas att -- även om Romfördraget inte innehåller någon
bestämmelse om detta -- EG-domstolen i sin praxis har slagit
fast att den frågande domstolen blir bunden av
tolkningsbeskedet.

En fråga som har diskuterats mellan EFTA-länderna och
EG-kommissionen är möjligheten att låta en EES-domstol lämna
besked om EES-reglernas tolkning enligt ett system som utgör en
motsvarighet till tolkningsbeskeden enligt Romfördraget artikel
177. De konstitutionella aspekterna måste dock studeras av
samtliga EFTA-länder innan ställning kan tas till hur systemet
skulle kunna utformas för EES-ändamål. Klart är att ett system
med sådana tolkningsbesked skulle vara det säkraste och
effektivaste sättet att åstadkomma en enhetlig tolkning och
tillämpning av EES-reglerna. Frågan om förhållandet mellan ett
sådant judiciellt organ och EG-domstolen får, liksom andra
frågor, avgöras i förhandlingarna.

Tolkningsbesked skulle innebära en ny rättsfigur för Sverige
-- liksom för övriga EFTA-länder -- även om det finns
näraliggande, om än inte helt jämförbara, rättsfigurer. När det
gäller frågan om tolkningsbeskedens förenlighet med
regeringsformen är det i första hand bestämmelserna i 11 kap. 1,
2 och 7 §§ regeringsformen som aktualiseras. Därvid anförs i
propositionen bl.a. att en EES-domstol inte skulle vara
överställd högsta domstolen eller regeringsrätten, att
tolkningsbeskeden skulle avse Sveriges folkrättsliga
förpliktelser och inte svensk lag samt att beskeden blir
folkrättsligt men inte formellt internrättsligt bindande. Den
abstrakta tolkningen av de folkrättsliga förpliktelserna -- som
svensk domstol förutsätts rätta sig efter -- skulle alltså åvila
EES-domstolen, medan den konkreta tolkningen och tillämpningen i
det enskilda fallet av den svenska rätten skulle åvila svensk
domstol.

I propositionen dras samma slutsats som i promemorian,
nämligen att institutet tolkningsbesked kan fogas in i det
svenska rättssystemet på ett sätt som är förenligt med
regeringsformen och gällande rättsliga principer. Även om
regeringen och de flesta av remissinstanserna är övertygade om
att promemorians slutsats är riktig, skulle emellertid det
förhållandet att vissa betydelsefulla remissinstanser intagit en
delvis annan hållning kunna kasta tvivel över riktigheten av den
gjorda analysen. Detta vore olyckligt särskilt med tanke på den
osäkerhet det skulle kunna vålla i det fortsatta
förhandlingsarbetet när det gäller Sveriges möjligheter att
uppfylla ett EES-avtals förpliktelser i fråga om
tolkningsbeskeden. Regeringen anser därför att det är att
föredra att en gång för alla göra klart att detta institut --
såsom det kan väntas bli utformat -- är förenligt med vår
grundlag. Till denna bedömning har medverkat att det är fråga om
ett nytt institut i vår rättsordning, vilket kan ha bidragit
till att det under remissbehandlingen har yppats delvis skilda
uppfattningar om dess förhållande till gällande rätt. Det kan
därför vara motiverat att tolkningsbeskeden återspeglas i
regeringsformens bestämmelser.

På grund av det anförda föreslås att regeringsformen
kompletteras med en bestämmelse om att svenska domstolar kan
vara skyldiga att från en mellanfolklig domstol inhämta besked
om innebörden av en internationell överenskommelse eller
förpliktelse eller av en bestämmelse som tillkommit enligt ett
sådant åtagande. Det sista ledet syftar därvid på nya eller
ändrade EES-regler som kan komma att beslutas inom ramen för
EES.

EG-domstolen har gett begreppet domstol en självständig
EG-rättslig betydelse. EG-domstolen har alltså tillåtit
nationella domstolsliknande myndigheter, som enligt sitt eget
lands lag inte anses som domstolar, att inhämta tolkningsbesked.
Det avgörande för EG-domstolens pragmatiska inställning synes
vara att det skulle strida mot syftet med artikel 177 om en snäv
tolkning av begreppet domstol skulle medföra att vissa måltyper
aldrig eller endast sällan skulle kunna bli föremål för ett
tolkningsbesked. EG-domstolen tar således hänsyn till
rättsordningen i den aktuella staten och godtar att
tolkningsfrågor ställs av domstolsliknande organ om myndigheten
i fråga är ensam behörig att pröva spörsmålen och annan rättslig
prövning inte står till buds i den staten.

I propositionen konstateras att institutet tolkningsbesked för
Sveriges vidkommande skulle komma att tillämpas av högsta
domstolen och regeringsrätten samt av domstolarna under dessa.
Detsamma bör gälla andra domstolar som arbetsdomstolen,
marknadsdomstolen och försäkringsöverdomstolen. Därutöver torde
man, mot bakgrund av EG-domstolens nyss redovisade praxis, kunna
utgå från att en EES-domstol skulle medge vissa andra
myndigheter rätt att begära tolkningsbesked och då företrädesvis
sådana myndigheter som förvaltar EES-rätten och vilkas beslut i
olika frågor inte kan komma under domstols prövning. Därför bör
det enligt propositionen av regeringsformen framgå att inte bara
domstolar utan också andra myndigheter skall kunna vara skyldiga
att inhämta tolkningsbesked.

Motionerna

Med anledning av propositionen har väckts fyra motioner
(K32--K35); inte någon av dem gäller den föreslagna
grundlagsändringen som sådan. I två fall yrkas avslag på
propositionen. Utskottet behandlar i detta sammanhang också en
motion från den allmänna motionstiden 1991.

Tredje vice talmannen Bertil Fiskesjö m.fl. (c) diskuterar i
motion K32 bundenheten vid en EES-domstols tolkningsbesked.
Denna fråga tas också upp särskilt av Inger Schörling m.fl. (mp)
i motion K35. I c-motionen godtas regeringsförslaget, under det
att mp-motionärerna tar möjligheten av en utveckling mot
rättsligt bindande beslut, vilket skulle komma att strida mot 11
kap. 2§ regeringsformen, till intäkt för att yrka avslag på
propositionen.

Lars Werner m.fl. (v) anser att ett EES-avtal kommer att ge
upphov till flera grundlagsfrågor som bör övervägas. De nämner
bestämmelserna om normgivningsmakten och om företräde för
EES-regler av lägre rättslig valör än motsvarande svenska
regler. Dessutom kritiseras beredningen av propositionen. I
avvaktan på ett preciserat förslag till EES-avtal bör
grundlagsfrågorna vänta. Därför yrkas även i motion K33 avslag
på propositionen (yrkande 1). Vidare begärs att en
beredningsgrupp med företrädare för samtliga riksdagspartier
fortlöpande granskar de konstitutionella aspekterna på ett
EES-avtal (yrkande 2).

Bertil Fiskesjö m.fl. beklagar på motsvarande sätt att
beredningen av propositionen med anledning av ett väntat
EES-avtal har skett i stor hast och utan en omfattande allmän
debatt. Yrkandet gäller emellertid förberedelserna för ett
framtida medlemskap i EG. Det är enligt motion K32 av stor vikt
att de grundlagsmässiga, allmänt rättsliga och institutionella
effekterna av en EG-anslutning utreds och debatteras ordentligt.
Därför bör en parlamentarisk utredning tillsättas för att belysa
alla de rättsliga frågor ett medlemskap i EG aktualiserar.
Motion K236 av Anders Björck (m) och Birgit Friggebo (fp) gäller
samma sak. De framhåller att Sverige vid ett kommande medlemskap
i EG måste medverka i dess harmoniseringsarbete. Detta kommer
att förutsätta ändring av grundlag och annan lag samt förändring
av domstolars och myndigheters uppgifter. Motionärerna nämner
bl.a. behov av att ändra 10 kap. 5§ och 11 kap.
regeringsformen samt en grundlagsändring som ger EG-rättsliga
regler formellt företräde framför andra svenska regler. Vidare
kan det bli aktuellt att ge förvaltningsdomstolarna vidgade
uppgifter. Det är angeläget att dessa och andra frågor om hur
svensk rätt förhåller sig till EG-rätten snarast utreds
grundligt av en parlamentarisk kommitté. Resultatet av
utredningsarbetet bör föreligga i sådan tid att det kan komma
till användning i de kommande förhandlingarna om medlemskap i
EG.

I motion K236 betonas vidare betydelsen av att riksdagen får
en central roll i de beslut vilka skall fattas i Sverige som
medlem i EG. Det föreslås, med förebild i det danska
folketingets markedsutvalg, att utredningen överväger
inrättandet av ett särskilt EG-utskott i riksdagen i vilket
viktiga EG-frågor kan förankras.

I flera av följdmotionerna noteras, att utan ett slutligt
förslag till EES-avtal kan de rättsliga och andra
förutsättningarna inte överblickas fullt ut. Längst på den
punkten går motion K34. I stället för att som v-motionen yrka
avslag på propositionen anser Hadar Cars (fp) -- för att avtalet
skall kunna bli så omfattande som möjligt -- att propositionens
lagförslag bör omarbetas. Regeringsformen bör således ändras
även vad gäller bl.a. överlämnande till mellanstatlig
organisation av lagstiftningsmakt, direkt tillämpning, direkt
effekt och företräde för organisationens rättsregler samt
tolkningsbeskedens verkan. Ett sådant vilande grundlagsbeslut
skulle enligt motionen också vara motiverat om de pågående
förhandlingarna om ett EES-avtal övergår i förhandlingar om
medlemskap i EG.

Utskottets bedömning

Allmän bakgrund och historik

Regeringsformen bygger på principen att föreskrifter som är
bindande här i riket skall beslutas av svenska offentliga organ.
En överenskommelse som Sverige ingår med en annan stat eller med
en mellanfolklig organisation (jfr 10 kap. regeringsformen om
förhållandet till andra stater) binder endast Sverige som stat,
dvs. är folkrättsligt förpliktande, men blir vanligen inte utan
vidare rättsligt bindande inom landet. Detta är den dualistiska
metoden, till skillnad från den i flera europeiska länder
tillämpade monistiska metoden. I det senare fallet inträder den
fulla verkan av åtagandet i ett sammanhang. För att en
internationell överenskommelse skall gälla i Sverige och kunna
tillämpas av svenska myndigheter krävs normalt att
överenskommelsen genom beslut här i landet införlivas med den
interna rättsordningen. Reglerna i den s.k. EG-paragrafen, 10
kap. 5§ regeringsformen -- som är ett fullmaktsstadgande --
ger emellertid inom begränsade ramar och med iakttagande av
vissa formkrav möjlighet att överlåta (delegera) kompetens till
internationella organ.

Redan vid 1950 års riksdag -- för övrigt samma år som
Schuman-planen om en europeisk kol- och stålunion presenterades
-- väcktes motioner om att i dåvarande § 12 regeringsformen
skriva in en möjlighet att till förmån för ett överstatligt
organ begränsa den egna suveräniteten. Motsvarande
motionsyrkanden avslogs även senare, men i
författningsutredningens förslag (SOU 1963:17) togs, bl.a. mot
bakgrund av att Sverige i december 1961 ansökt om association
till Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEC), upp ett förslag om
en i grundlagen reglerad möjlighet att till ett internationellt
organ överlåta konstitutionella befogenheter. I proposition
1964:140 lades i anslutning därtill fram ett förslag till
ändring i §81 i 1809 års regeringsform eftersom man -- även om
det då var ovisst när den sedermera förfallna ansökan kunde
komma att prövas -- borde "vara beredd på den situationen, att
associeringsfrågan anmäler sig med kort varsel". Vidare
betonades att reglerna kunde komma till användning på andra
områden, t.ex. för att främja internationell rättsordning (prop.
s.131).

Vid riksdagsbehandlingen våren 1964 fanns avslagsyrkanden på
grund av att förslaget framstod som "ett hastverk med erkänt
oöverskådliga konsekvenser" (bet. s.60). Majoriteten ställde
sig emellertid efter en jämkning av lagtexten bakom förslaget.
Samtidigt uttalades att frågor om delegation av konstitutionella
befogenheter inom riksdagen borde beredas av ett utskott, i
vilket ingår ledamöter med särskild erfarenhet av
utrikespolitiska, konstitutionella och andra för ärendets
behandling väsentliga frågor (bet. s.62). Den sålunda från den
2 april 1965 införda bestämmelsen (KU 1964:19, KU 1965:1, rskr.
64), överfördes med vissa mindre justeringar till den nya
regeringsformen som 10 kap. 5 §, den s.k. EG-paragrafen. Den har
därefter ändrats vid tre tillfällen, med verkan från 1977, 1980
och 1986. Stadgandet omfattar -- med olika sakliga och formella
begränsningar -- överlåtelse av vissa såväl konstitutionella
befogenheter som offentligrättsliga uppgifter. Den har inte vid
något tillfälle utnyttjats för att överlåta någon riksdagen
enligt 10 kap. 5§ första stycket regeringsformen tillkommande
befogenhet.

Det finns anledning för utskottet att i detta sammanhang
konstatera, att såväl ett EES-avtal som ett EG-medlemskap
förutsätter riksdagens godkännande, jfr 10 kap. 2§
regeringsformen. Den bestämmelsen ger också vid handen att -- om
en internationell överenskommelse förutsätter
författningsändringar eller andra riksdagsbeslut -- godkännandet
skall lämnas i samma form som föreskrivs för övriga nödvändiga
riksdagsbeslut. Av detta följer motsatsvis att det inte möter
något hinder att regeringen, även om sådana riksdagsbeslut inte
föreligger, inleder förhandlingar -- som är fallet när det
gäller ett EES-avtal -- och även ingår en preliminär
överenskommelse.

Ett EES-avtal och regeringsformen

I juni 1990 inledde EG, som har 12 medlemsstater, samt de sex
EFTA-staterna Finland, Island, Norge, Schweiz, Sverige och
Österrike tillsammans med Liechtenstein (som numera har ansökt
om medlemskap i EFTA) formella förhandlingar om ett avtal för
att åstadkomma ett dynamiskt och homogent EES (europeiskt
ekonomiskt samarbetsområde), vilket ursprungligen beslutats om
i Luxemburgdeklarationen den 9 april 1984. Den 19 december 1990
hölls ett gemensamt ministermöte i Bryssel. Därvid bestämde
ministrarna från de 19 staterna samt EG-kommissionen att arbetet
med att slutföra dessa förhandlingar måste intensifieras så att
avtalet, som skall träda i kraft den 1 januari 1993, kan
undertecknas före sommaren 1991.

Statsrådet Anita Gradin har vid ett flertal tillfällen
informerat riksdagen om EES-förhandlingarna, senast den 7 mars i
år (prot. 1990/91:73). Därvid konstaterades bl.a. att
ministermötet i december innebar viktiga framsteg på flera
centrala punkter på det institutionella området. Det gäller
främst hur avtalet i stort skall byggas upp, vilka centrala
organ som skall inrättas och vilken kompetensfördelning som
skall gälla mellan dessa. Ett EES-råd skall inrättas på
ministernivå med representanter för samtliga 19 EES-länder och
EG-kommissionen. Vidare skall ett gemensamt organ inrättas med
ansvar för genomförande och förvaltning av avtalet. Här ligger
den löpande beslutsprocessen, och besluten skall fattas
enhälligt.

Även om man börjar skönja hur den institutionella
EES-strukturen kommer att te sig, återstår känsliga
förhandlingar. Det gäller framför allt formerna för
EFTA-ländernas deltagande i beredningen av enskilda förslag och
samverkan med EGs kommittéer. På övervakningsområdet har
parterna i princip enats om en konstruktion som innebär att
kommissionen övervakar EG-sidan samtidigt som ett nyinrättat och
oberoende övervakningsorgan på EFTA-sidan utövar motsvarande
funktion. Vidare börjar en lösning avteckna sig i fråga om en
gemensam EES-domstol med anknytning till EG-domstolen och med
domare från såväl EG som samtliga EFTA-länder. En del oklara
frågor återstår dock när det gäller bl.a. domstolens roll i
konkurrensärenden.

I sin redogörelse inför riksdagen aviserade statsrådet Anita
Gradin också en parlamentarisk utredning om de konstitutionella
frågorna med deltagande av samtliga riksdagspartier.

De tidigare arbetsgrupperna har omskapats till
förhandlingsgrupper. Den femte förhandlingsgruppen, med
schweizisk ordförande och statssekreteraren i
justitiedepartementet, Sten Heckscher, som vice ordförande, har
hand om rättsliga och institutionella frågor. Den 21 februari
1991 lämnade statssekreteraren Sten Heckscher på utskottets
begäran information och svarade på frågor om
förhandlingsarbetet. Han förklarade bl.a. att de i proposition
1990/91:65 redovisade förutsättningarna i allt väsentligt ligger
fast och att det framlagda förslaget till komplettering av
regeringsformen, på de skäl som anförs i propositionen, bör
genomföras.

Regeringens proposition 1990/91:65 om ändring i
regeringsformen med anledning av ett europeiskt ekonomiskt
samarbetsområde har, med beaktande av bestämmelserna i 8 kap.
15§ första stycket regeringsformen, lagts fram under pågående
förhandlingar om ett EES-avtal. Avgörande har därvid varit den
tidtabell som innebär att ett avtal skall kunna träda i kraft
vid 1993 års ingång. Med hänsyn till tidpunkterna för ordinarie
val till riksdagen måste därför eventuella grundlagsändringar --
till följd av bestämmelserna i 10 kap. 2§ regeringsformen --
behandlas före det att ett avtal kan beräknas föreligga. En
följd av detta är att en bedömning måste göras av vilka
lösningar förhandlingarna kan komma att mynna ut i på olika
punkter.

Regeringen har självfallet den bästa kunskapen om
förhandlingsarbetet och därigenom om de krav dess resultat kan
komma att resa på den svenska författningen. Det finns därför
inte anledning för utskottet att utgå från annat än den analys
som regeringen har gjort. Den innebär för det första att det
inte med anledning av ett kommande EES-avtal föreligger behov av
att med stöd av 10 kap. 5§ första stycket regeringsformen
avstå från konstitutionella befogenheter. Det förhållandet att i
propositionen (s.8 och s.12ff) tas upp en vid
förhandlingarna inte slutligt avgjord fråga om övervakning och
tillämpning av bl.a. konkurrensreglerna kan inte leda till en
annan bedömning. För det andra ger inte ett EES-avtal anledning
till någon annan grundlagsändring än den nu föreslagna. Några
andra sådana motionsyrkanden än K33 yrkande 1 (v), K34 (fp) och
K35 (mp) -- till vilka utskottet återkommer -- har inte heller
framställts.

Den föreslagna grundlagsändringen har visserligen inte, som
brukligt är, föregåtts av en parlamentarisk utredning. Den är
emellertid huvudsakligen till sin karaktär resultatet av en
rättslig analys i belysning av bedömningar om utfallet av
pågående förhandlingar. Den inom justitiedepartementet
upprättade promemorian (Ds 1990:58) har remitterats, bl.a. till
högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter. Ärendet har
därefter beretts inom regeringskansliet. Enligt bestämmelserna i
8 kap. 18§ regeringsformen föreligger inte ett sådant fall att
lagrådets hörande är obligatoriskt. Det finns därför inte motiv
för att, som anförs i motion K33, redan på grund av bristande
beredning avslå propositionen.

I samma motion görs gällande att det finns ytterligare
grundlagsfrågor som behöver övervägas med hänsyn till ett
kommande EES-avtal. Liknande synpunkter förs fram i motion K35.
I båda fallen yrkas att propositionen avslås. Även i motion K34
antas att ytterligare grundlagsändringar krävs redan på grund av
ett EES-avtal. Slutsatsen är emellertid en annan, nämligen att
riksdagen bör omarbeta regeringsformen i erforderliga delar,
bl.a. beträffande delegation av normgivningsmakt m.m. enligt 10
kap. 5§ regeringsformen. Utskottet delar mot bakgrund av den
redovisning som statssekreteraren Sten Heckscher har lämnat
inför utskottet om det aktuella förhandlingsläget regeringens
bedömning att det nya grundlagsstadgandet är motiverat och att
det inte erfordras ytterligare grundlagsändringar. Vad gäller
den särskilt diskuterade frågan om tolkningsbeskeds verkan vill
utskottet också framhålla dels att tolkningsbeskeden inte kan
avse annat än innebörden av Sveriges folkrättsliga åtaganden,
dels att det vid tillkomsten av bestämmelserna i 11 kap. 2 och
7§§ regeringsformen samt deras äldre motsvarighet inte fanns
fog att närmare analysera den för svenska förhållanden ovana
distinktionen mellan tolkning och tillämpning av rättsregler.
Utskottet, som erinrar om att den nu föreslagna regeln inte i
sig innebär någon föreskrift om att inhämta tolkningsbesked
eller om dess verkan, avstyrker på grund av det anförda motion
K33 yrkande 1, motion K34 och motion K35 samt godtar
propositionens lagförslag. Med denna bedömning samt då, som
tidigare berörts, ett preciserat avtalsförslag inte kan avvaktas
bör också motion K33 yrkande 2 om en beredningsgrupp som
granskar konstitutionella aspekter på ett EES-avtal avstyrkas.

EG-medlemskap och grundlagen

Utskottet övergår till att behandla motionerna K32 (c) och
K236 (m, fp). De gäller inte ett kommande EES-avtal utan ett
framtida medlemskap i EG. Båda förespråkar en parlamentarisk
utredning av de rättsliga frågor som ett medlemskap
aktualiserar.

I en skrivelse den 26 oktober 1990 om åtgärder för att
stabilisera ekonomin och begränsa tillväxten av de offentliga
utgifterna förklarade sig regeringen eftersträva ett nytt
riksdagsbeslut om Europapolitiken som tydligare och i mer
positiva ordalag klargjorde Sveriges ambitioner att bli medlem
av EG; ett medlemskap med bibehållen svensk neutralitetspolitik
ligger i vårt nationella intresse (skr. 1990/91:50, s.5).
Sedan utrikesutskottet på eget initiativ tagit upp denna fråga
(1990/91:UU8) ställde sig den 12 december 1990 riksdagens
majoritet bakom ett sådant uttalande (rskr. 74). En ansökan om
medlemskap kommer sannolikt att göras under 1991. Därvid skall
bl.a. den fortsatta utvecklingen i Europa, däribland EGs
regeringskonferenser, EES-förhandlingarna samt
säkerhetspolitiskt viktiga skeenden inom konferensen om säkerhet
och samarbete i Europa (ESK) beaktas.

Riksdagsbeslutet innebär också att regeringen bör återkomma
till riksdagen i fråga om förhandlingarnas uppläggning och
konstitutionella aspekter på medlemskapet. Det var enligt
utrikesutskottets uppfattning angeläget att arbetet med att på
olika områden belysa konsekvenserna av ett medlemskap i EG
inleddes så snart som möjligt. Vidare bör en parlamentarisk
arbetsgrupp ges möjlighet att efter slutförda EES-förhandlingar
löpande följa framtida medlemskapsförhandlingar och deras
förberedelser (bet. s.23).

Det kan slås fast att ett medlemskap i EG, till skillnad från
deltagande i EES, med hänsyn till gemenskapernas roll och
uppgifter, kommer att ha överstatlig karaktär. Det innebär att
konstitutionella befogenheter skall överlämnas till
gemenskaperna. En av de frågor som uppenbart behöver behandlas
är om den s.k. EG-paragrafens delegationsmöjligheter på
normgivnings-, finans- och traktatmaktens områden är till
fyllest. Det skall då beaktas att den bestämmelsen har avfattats
med tanke på de förhållanden som rådde tidigare inom
gemenskaperna. Såväl EGs kompetens som institutionella och andra
förhållanden har därefter ändrats i betydande mån. Här bör
nämnas utvidgade möjligheter till majoritetsbeslut och en även i
övrigt ändrad beslutsprocess genom en reform av Romfördraget med
verkan från 1987, the Single European Act (enhetsakten), samt
genomförandet av den s.k. inre marknaden från 1993. Vidare pågår
inom EG regeringskonferenser om utvidgade befogenheter genom en
ekonomisk och monetär samt en politisk union. EG är således nu
något väsentligt annorlunda, vilket förklarar att befogenheter
som till sin art och omfattning går utöver vad som anges i 10
kap. 5§ regeringsformen synes falla inom EGs kompetens. Andra
exempel på frågor som behöver belysas närmare är domstolars och
andra myndigheters uppgifter enligt 11 kap. regeringsformen,
företrädet för EG-rätten och val till Europaparlamentet. Det kan
också finnas anledning att studera hur de olika stadgandena i
2kap. regeringsformen om de grundläggande fri- och
rättigheterna förhåller sig till EG-rätten. I detta sammanhang
kan också erinras om att flera av remissinstanserna när de
yttrade sig över departementspromemorian (Ds 1990:58) -- som
remitterades i början av oktober 1990, således före det att den
tidigare nämnda regeringsskrivelsen avläts -- även tog upp olika
frågeställningar som har betydelse vid ett framtida medlemskap i
EG.

Mot bakgrund av det anförda samt för att ha en framförhållning
och beredskap är det också enligt konstitutionsutskottets mening
angeläget att de olika såväl grundlagsmässiga som allmänt
rättsliga och institutionella aspekterna på ett EG-medlemskap
utreds i parlamentariska former. Detta bör ske i sådan tid att
frågorna inte bara kan föras ut till allmän debatt utan också ge
underlag för att i anslutning till 1994 års ordinarie
riksdagsval göra de grundlagsändringar som visar sig nödvändiga.
Det är därför enligt utskottet tillfredsställande att regeringen
har aviserat tillsättande inom kort av en sådan utredning under
medverkan av alla riksdagspartier. Härigenom får motion K32 och
motion K236 såvitt nu är i fråga anses tillgodosedda.

Europasamarbetet och parlamentets roll

I den nyss nämnda motion K236 (m, fp) tas även upp frågan om
riksdagens roll i de beslut som skall fattas i Sverige som
medlem i EG. Utskottet har, bl.a. i samband med en studieresa
till Danmark i början av oktober 1990, tagit del av de
erfarenheter man där vunnit av regeringens avstämning med
företrädare för folketinget av sina ståndpunkter inför
diskussioner och beslut inom EG.

Folketingets markedsutvalg är ett ständigt utskott med 17
ledamöter och ett antal ställföreträdare. Sammansättningen och
röstetalet återspeglar mandatfördelningen mellan partierna i
folketinget. Vid möten, i regel varje vecka, behandlas
regeringens "forhandlingsoplæg" i viktigare frågor punkt för
punkt. Är det inte en majoritet som ger till känna att den är
emot förslaget är det att anse som godtaget; i annat fall
försöker man enas om förändringar. Markedsutvalget, som
sammanträder året runt utom i augusti och som kan samlas snabbt,
representerar således genom sin sammansättning folketinget.
Utvalgets ledamöter tar vid förmöten in synpunkter från sina
partigrupper och från ledamöterna i EG-parlamentet. Vidare
inhämtas synpunkter från fackutskotten. En följd av samrådet är
att den s.k. implementeringen i Danmark av EG-rådets beslut kan
ske snabbare och smidigare än i övriga EG-stater. Andra
EG-länder har tagit efter denna form för samråd med det
nationella parlamentet. Det bör noteras att frågor som ligger
utanför Romfördraget, liksom frågor om ändringar i det, i
Danmark bereds i den utrikespolitiska nämnden.

Inom Sveriges riksdag finns en EFTA-delegation med fem
ledamöter som i ökande grad utnyttjas av regeringen för
information till partierna om EG-frågor. Där finns sedan 1989
genom ett utökat antal suppleantplatser samtliga riksdagspartier
representerade. Delegationen förutsätts få tillgång till allt
relevant material så att den fortlöpande och regelbundet hålls
informerad om utvecklingen av de svenska kontakterna med EG,
inräknat förhandlingarna mellan EFTA-länderna och EG. Härutöver
utbyts information mellan regering och riksdag i riksdagens
kammare, i utrikesnämnden och i utrikesutskottet.
Konstitutionsutskottet tog vid föregående års granskning upp
frågan om information från regering till riksdag i anslutning
till EG-samarbetet. Därvid betonades bl.a. vikten och värdet av
att riksdagspartierna genom sina representanter i
EFTA-delegationen hålls underrättade om förhandlingsarbetets
utveckling (1989/90:KU30, s.102). Denna fråga har
aktualiserats även under det nu pågående granskningsarbetet.

Enligt utskottet framstår möjligheten till ett
samrådsförfarande mellan regering och riksdag som ett
utomordentligt viktigt led inför förhandlingar och beslut inom
EG. Parlamentets inflytande måste utövas i förväg, innan
EG-rådet fattar sitt beslut. Tidigare fanns en vetorätt för
medlemsstaterna genom att rådets beslut i regel fattades under
enhällighet. Med enhetsakten och utökade möjligheter att fatta
beslut med kvalificerad majoritet har exempelvis
markedsutvalgets inflytande visserligen minskat. Man har
emellertid kontakt med andra EG-länder samt med grupper i
EG-parlamentet för att klara ut majoritetsställningar och för
att söka få ändringar till stånd i kommissionens förslag.

Enligt vad som inhämtats från justitiedepartementet kommer den
aviserade utredningen av olika grundlagsfrågor m.m. med
anledning av ett eventuellt medlemskap i EG även att få till
uppgift att överväga hur riksdagen skall kunna spela en aktiv
roll i EG-samarbetet. Det skall i detta sammanhang också
antecknas att talmanskonferensen mot bakgrund av ett
riksdagsbeslut den 30 maj 1990 (1989/90:KU36, rskr. 303 och
1989/90:FiU39, rskr. 304) beslutat att tillsätta en utredning
som, utöver riksdagens beredningsformer i allmänhet, också kan
ha anledning att gå in på frågor som rör bl.a
utskottsorganisationen.

Utskottet, som erinrar om att riksdagens arbetsformer är en
fråga för parlamentet, vill också -- bl.a. mot bakgrund av
erfarenheterna från Danmark -- uttala att det är ett ömsesidigt
intresse för regering och riksdag att finna former för ett
praktiskt och ändamålsenligt samråd dem emellan i de viktiga
frågor som kan aktualiseras om Sverige vinner medlemskap i EG.
Det är med hänsyn till dess överstatliga befogenheter i regel av
avgörande vikt att kunna utöva ett inhemskt parlamentariskt
inflytande på ett tidigt stadium i beslutsprocessen, särskilt i
de fall där de beslut som träffas inom EG blir direkt gällande i
Sverige eller skall följas av en inhemsk reglering under
riksdagens medverkan. Som ett exempel då utrymmet för att
utforma olika lösningar inom landet ofta är starkt begränsat kan
nämnas lagstiftning till följd av EG-direktiv.

De förestående övervägandena i denna från folkstyrelsesynpunkt
angelägna fråga tar sikte på såväl regeringens som riksdagens
behov av samråd. Mot denna bakgrund är enligt utskottets mening
den aviserade utredningen, med sin parlamentariska
sammansättning, väl skickad att i ett sammanhang studera frågan
ur båda dessa aspekter. Det kan därvid finnas anledning att --
inom ramen för de direktiv regeringen utfärdar -- även informera
sig närmare om hur övriga EG-länder har löst motsvarande fråga.
Vad utskottet nu anfört bör riksdagen som sin mening ge
regeringen till känna. Motion K236 får därmed anses besvarad
även i denna del.

Utskottet vill i detta sammanhang vidare framhålla vikten av
den i betänkandet 1990/91:UU8, s.26f berörda frågan om det
parlamentariska samarbetet mellan EFTA och EG med anledning av
ett EES-avtal. Här, lika väl som i fråga om situationen efter
ett medlemskap, gör sig inte bara informationsaspekten utan
också tillförsäkrandet av demokratisk kontroll och insyn i
samarbetet gällande. Det skall här erinras dels om att det inom
EFTAs parlamentarikerkommitté har förts diskussioner beträffande
kommitténs framtida roll och verksamhet samt en eventuell
utvidgning av kommittén inför det att ett EES-avtal träder i
kraft, dels om att EFTAs ministermöte i december 1990 välkomnade
EFTA-parlamentarikernas avsikt att i en särskild arbetsgrupp,
tillsammans med företrädare för EG-parlamentet, utarbeta förslag
till ett gemensamt parlamentarikerorgan för EES-verksamheten.
Utskottet förutsätter att den av talmanskonferensen tillsatta
utredningen beaktar den nu berörda frågan.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande ändring i regeringsformen med anledning av
ett EES-avtal
att riksdagen med bifall till proposition 1990/91:65 samt med
avslag på motionerna 1990/91:K33 yrkande 1, 1990/91:K34 och
1990/91:K35 som vilande antar förslaget till ny 11 kap. 15 §
regeringsformen,
res. (v, mp)

2. beträffande en beredningsgrupp för konstitutionella
aspekter på ett EES-avtal
att riksdagen avslår motion 1990/91:K33 yrkande 2,

3. beträffande en parlamentarisk utredning av
grundlagsmässiga frågor m.m. med anledning av eventuellt
EG-medlemskap
att riksdagen förklarar motion 1990/91:K32 och motion
1990/91:K236 såvitt nu är i fråga besvarade med vad utskottet
har anfört,

4. beträffande Europasamarbetet och parlamentets roll
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna samt
förklarar motion 1990/91:K236 såvitt nu är i fråga besvarad med
vad utskottet har anfört.

Stockholm den 21 mars 1991

På konstitutionsutskottets vägnar

Olle Svensson

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Catarina
Rönnung (s), Kurt Ove Johansson (s), Birgit Friggebo (fp),
Bertil Fiskesjö (c), Sture Thun (s), Hans Nyhage (m), Anita
Modin (s), Torgny Larsson (s), Elisabeth Fleetwood (m), Ylva
Annerstedt (fp), Bengt Kindbom (c), Bo Hammar (v), Hans
Leghammar (mp), Rosa-Lill Wåhlstedt (s) och Stig Gustafsson (s).

Reservation

Ändring i regeringsformen med anledning av ett EES-avtal
(mom.1)

Bo Hammar (v) och Hans Leghammar (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 13
börjar med "Den föreslagna" och på s. 14 slutar med
"propositionens lagförslag" bort ha följande lydelse:

Frågan om ändring av grundlagen med anledning av ett EES-avtal
har inte, som brukligt, beretts under parlamentarisk medverkan.
Det för riksdagen framlagda förslaget till komplettering av
grundlagen har inte heller underställts lagrådet, vilket varit
möjligt även om det inte är obligatoriskt.

Mot bakgrund också av de i olika hänseenden skilda meningar
som har framkommit under det forcerade beredningsarbetet anser
utskottet att ett framförhandlat avtal bör avvaktas; detta bör
gälla även om erforderliga grundlagsändringar, eventuellt också
ikraftträdandet av ett EES-avtal, därigenom fördröjs. På så sätt
kan även större säkerhet vinnas om de eventuella ytterligare
ändringar i regeringsformen som kan visa sig nödvändiga. På
grund av det anförda och då regeringsformen inte bör ändras i
onödan skall, med tillstyrkan av motionerna K33 yrkande 1 och
K35, propositionen avstyrkas. Följaktligen skall också motion
K34 avstyrkas.

dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande
lydelse:

1. beträffande ändring i regeringsformen med anledning av
ett EES-avtal
att riksdagen med bifall till motionerna 1990/91:K33 yrkande 1
och 1990/91:K35 avslår motion 1990/91:K34 och proposition
1990/91:65.

Särskilt yttrande

Hans Leghammar (mp) anför:

Bestämmelserna om lagrådsgranskning finns i 8 kap. 18 §
regeringsformen. Jag har under ärendets handläggning reserverat
mig mot utskottets beslut att inte inhämta ett sådant yttrande.
Det finns därutöver anledning framhålla att -- oavsett hur man
bedömer området för obligatorisk lagrådsgranskning -- det med
hänsyn såväl till vidden och vikten av den föreslagna
grundlagsändringen som till de olika meningar som yppats hade
varit lämpligt att utnyttja möjligheten att komplettera
utredningen. Ett lagrådsyttrande skulle inte heller ha försenat
ärendets handläggning.

Propositionens lagförslag
Förslag till
Lag om ändring i regeringsformen
Bilaga A
Härigenom föreskrivs att det i regeringsformen1 skall
införas en ny paragraf, 11 kap. 15 §, av följande lydelse.

11 kap.
15 § Domstolar och andra myndigheter kan vara skyldiga att
från mellanfolklig domstol inhämta besked om innebörden av
internationell överenskommelse eller förpliktelse eller av
bestämmelse som tillkommit enligt ett sådant åtagande.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
1 Regeringsformen omtryckt 1988:1444.