Ändrade prisregler enligt lagen om elektronisk kommunikation

Betänkande 2013/14:TU15

2013/14:TU15 Ändrade prisregler enligt lagen om elektronisk kommunikation

Trafikutskottets betänkande

2013/14:TU15

Ändrade prisregler enligt lagen om elektronisk kommunikation

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet proposition 2013/14:72 Bättre prisreglering enligt lagen om elektronisk kommunikation.

Regeringen föreslår i propositionen vissa ändringar i lagen om elektronisk kommunikation (2003:389) i syfte att förtydliga bestämmelserna om prisreglering för samtrafik och andra former av tillträde till operatörernas telenät. Genom lagändringarna får tillsynsmyndigheten möjlighet att direkt i ett skyldighetsbeslut ålägga operatörer med betydande inflytande på marknaden att tillämpa ett visst högsta eller lägsta pris. Ändringarna innebär också att operatörerna redan då tillsynsmyndigheten fattar sådana beslut kommer att få veta hur beräkningarna ska ske. Därmed får de redan i ett tidigt skede av beslutsprocessen möjlighet att ta ställning till om det finns skäl att begära en rättslig prövning av prissättningen. Regeringen bedömer att den föreslagna ändringen i prisregleringen kommer att minska risken för tidsödande domstolsprocesser och den därmed sammanhängande rättsliga osäkerheten om vilket pris som är förenligt med de ålagda skyldigheterna.

I propositionen lämnas dessutom förslag som gör det möjligt för tillsynsmyndigheten att utöva tillsyn över genomförandeåtgärder som Europeiska kommissionen antar i form av förordningar och att pröva tvister som har samband med skyldigheter som följer av sådana förordningar. Lagförslagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2014.

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag med motiveringen att det är nödvändigt att förtydliga bestämmelserna om prisreglering för att komma till rätta med den nuvarande situationen i fråga om rättsliga förhållanden på marknaden. Utskottet delar också regeringens uppfattning att det är nödvändigt att anpassa vissa tillsynsbestämmelser i lagen till EU:s regelverk om elektronisk kommunikation.

Utskottet föreslår att riksdagen godkänner propositionens förslag.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Ändring i lagen om elektronisk kommunikation

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Därmed bifaller riksdagen proposition 2013/14:72.

Stockholm den 18 mars 2014

På trafikutskottets vägnar

Anders Ygeman

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Anders Ygeman (S), Jan-Evert Rådhström (M), Jessica Rosencrantz (M), Lars Mejern Larsson (S), Sten Bergheden (M), Suzanne Svensson (S), Lars Tysklind (FP), Leif Pettersson (S), Anders Åkesson (C), Edward Riedl (M), Annelie Enochson (KD), Tony Wiklander (SD), Lotta Finstorp (M), Roza Güclü Hedin (S), Annika Lillemets (MP), Bengt Berg (V) och Katarina Köhler (S).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlas regeringens proposition 2013/14:72 Bättre prisreglering enligt lagen om elektronisk kommunikation.

Till grund för propositionen ligger promemorian Bättre prisreglering enligt lagen om elektronisk kommunikation (N2013/3701/ITP).

Lagrådets yttrande har begärts in och regeringen har följt lagrådets förslag.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1 och regeringens lagförslag i bilaga 2.

Inga följdmotioner har väckts med anledning av förslaget.

Propositionens huvudsakliga innehåll

Regeringen föreslår i propositionen ett antal ändringar av bestämmelser om prisreglering i lagen om elektronisk kommunikation (2003:389). I propositionen lämnas dessutom förslag som gör det möjligt för tillsynsmyndigheten att utöva tillsyn över genomförandeåtgärder som Europeiska kommissionen antar i form av förordningar och att pröva tvister som har samband med skyldigheter i sådana förordningar.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2014.

Utskottets överväganden

Ändring i lagen om elektronisk kommunikation

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen godkänner propositionens förslag. Utskottet anser att det är angeläget att förtydliga bestämmelserna om prisreglering för samtrafik och andra former av tillträde i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation för att därigenom minska osäkerheten för marknadens aktörer. Utskottet finner det också befogat att ändringar görs i lagen för att göra det möjligt för tillsynsmyndigheten att kontrollera att Europeiska kommissionens genomförandeåtgärder tillämpas.

Bakgrund

Regelverkets bestämmelser

Lagen om elektronisk kommunikation (2003:389), förkortad LEK, innehåller bestämmelser om elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster med tillhörande installationer och tjänster. Lagen omfattar dessutom bestämmelser om radioanvändning. LEK har sedan tillkomsten 2003 ändrats ett flertal gånger. Det är genom LEK som EU:s regelverk för elektronisk kommunikation i huvudsak genomförts i Sverige. Det europeiska regelverket baserar sig i huvudsak på fem direktiv som antagits av Europaparlamentet och rådet (2002/21/EG, 2002/19/EG, 2002/20/EG, 2002/22/EG och 2002/58/EG). Till det EU-rättsliga regelverket hör också ett antal rättsakter som antagits av kommissionen och som bl.a. innehåller riktlinjer för marknadsanalyser och för hur ansvariga regleringsmyndigheter ska bedöma vad som utgör betydande marknadsinflytande.

Av avgörande betydelse i både LEK och EU:s regelverk är att de nationella regleringsmyndigheterna ska främja konkurrens vid tillhandahållandet av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster. Möjligheten att tillämpa olika former av prisreglering är ett viktigt instrument när regleringsmyndigheterna ska säkerställa att konkurrensen inom sektorn för elektronisk kommunikation inte snedvrids.

Bestämmelser om prisreglering återfinns i 4 kap. 11 § i LEK som innebär att en operatör kan åläggas att iaktta kostnadstäckning eller att tillämpa kostnadsorienterad eller annan prissättning.

PTS och konkurrensfrämjande förhandsreglering

Det är Post- och telestyrelsens (PTS) uppgift att med stöd av lagen säkerställa att ingen aktör missbrukar en dominerande ställning inom sektorn för elektronisk kommunikation. I sin konkurrensfrämjande roll måste PTS därför analysera relevanta marknadssegment för olika tjänster och produkter för att avgöra om effektiv konkurrens råder på respektive delmarknad. Om det kan påvisas att konkurrenssituationen inte är tillfredsställande, ska PTS identifiera de aktörer som intar en dominerande ställning. Genom s.k. skyldighetsbeslut (även kallat SMP-beslut, significant market power) har PTS möjlighet att på förhand (ex ante) ålägga operatörerna särskilda skyldigheter för att avhjälpa konstaterade hinder på marknaden. Det räcker med att myndigheten bedömer att det finns en risk för att konkurrensen snedvrids för att den ska kunna fatta ett skyldighetsbeslut.

Möjligheten till förhandsreglering motiveras av att marknaden för elektroniska kommunikationer i stor utsträckning var monopoliserad tidigare och att det alltjämt finns höga inträdeshinder där etablerade aktörer kan utnyttja en dominerande ställning för att snedvrida konkurrensen. En form av skyldighetsbeslut som PTS kan ålägga operatörerna är att de ska iaktta kostnadstäckning eller tillämpa kostnadsorienterad eller annan prissättning för viss typ av samtrafik eller annan form av tillträde (4 kap. 11 §) om konkurrenssituationen på marknaden anses otillräcklig. Prisregleringen avser de bestämmelser som gäller för vilka högsta och lägsta avgifter operatörerna får ta ut för samtrafik och andra former av tillträde i varandras nät.

Prisregleringen bedöms vara nödvändig eftersom det annars finns risk för att operatören antingen tar ut överpriser eller underprissätter tjänster, något som i förlängningen drabbar slutkunderna. Den kan även bidra till att minska risken för investeringar i infrastruktur som är missriktade ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.

PTS utövar tillsyn över de skyldigheter som följer av prisregleringen. Myndigheten har också möjlighet att i tvistemål mellan parter fastställa vilket pris som ska gälla för samtrafik om de inblandade är oeniga om hur kostnaderna ska beräknas.

Metoder för prisreglering

Prisregleringen är så utformad att PTS på förhand kan fastställa vilka priser som ska gälla för samtrafik eller annan tillträdesreglering till operatörernas nät. Särskilda beräkningsmodeller används för att fastställa vilka högsta och lägsta priser operatörerna kan ta ut av varandra. PTS använder sig av den s.k. LRIC-metoden (Long Run Incremental Cost, långsiktig särkostnad) för beräkningen av kostnadsorienterad prissättning. Detta fastställs i särskilda LRIC-föreskrifter.

Regleringsosäkerhet

PTS tillsyns- och tvistlösningsbeslut i prisfrågor har ofta blivit föremål för tidskrävande överklaganden. Dessutom har förvaltningsdomstolarna i stor utsträckning valt att ändra eller upphäva myndighetens beslut. Det är inte heller möjligt för domstolarna att utfärda nya beslut i de fall man väljer att upphäva myndighetens. Den uppkomna situationen har skapat osäkerhet för de berörda parterna om vilka regler som gäller på marknaden, vilket försvårar den långsiktiga planering som krävs för att göra kostnadskrävande investeringar i t.ex. ny teknik och utbyggd infrastruktur. Företagen tvingas i stället göra ansenliga avsättningar i bokföringen för oförutsedda utgifter som även kan ha retroaktiv verkan.

Lagstiftaren har tidigare agerat i frågan om utdragna domstolsprocesser och fr.o.m. den 1 januari 2008 gäller särskilda bestämmelser för överklaganden i allmän förvaltningsdomstol när konkurrensfrämjande beslut av PTS behandlas. För att förkorta den juridiska handläggningsprocessen har man exempelvis beslutat att Högsta förvaltningsdomstolen inte längre ska vara överklagandeinstans, men trots vidtagna åtgärder är behandlingen i förvaltningsdomstol och, i förekommande fall, kammarrätten alltjämt mycket tidskrävande.

Propositionen

Regeringens proposition 2013/14:72 innehåller förslag till ändringar av bestämmelserna om prisreglering i lagen om elektronisk kommunikation (2003:389). Dessutom föreslås även vissa förändringar som gör det möjligt för tillsynsmyndigheten att utöva tillsyn över genomförandeåtgärder som Europeiska kommissionen antagit i form av förordningar.

Ändrad prisreglering

I propositionen föreslås en ny form av prisreglering enligt vilken PTS ges möjlighet att ange den kostnadsredovisningsmetod som ska användas redan i ett skyldighetsbeslut om att iaktta kostnadstäckning eller tillämpa kostnadsorienterad eller annan prissättning. Den hittillsvarande ordningen har varit att PTS i efterhand med stöd av separata föreskrifter (de s.k. LRIC-föreskrifterna) har preciserat den metod som ska tillämpas för beräkning av kostnadsorienterade priser, vilka faktorer som ska ligga till grund för beräkningarna och på vilket sätt detta ska ske. Enligt regeringens uppfattning skulle förändringen innebära att spelreglerna på marknaden blir tydligare samtidigt som PTS tillsyn underlättas och blir effektivare med ett fastställt pris redan i skyldighetsbeslutet. För operatörerna medför detta att de redan under själva beslutsprocessen kommer att kunna avgöra om det finns anledning att begära domstolsprövning av prisregleringen eller ansöka om tvistlösning. Även om en operatör väljer att överklaga beslutet är det bättre att få prisnivån fastställd i skyldighetsbeslutet eftersom beslut enligt LEK som regel gäller med omedelbar verkan, vilket också torde medföra att domstolsprocesserna förkortas.

Det sätt på vilket myndigheten hittills har gått till väga, dvs. att utfärda särskilda föreskrifter om beräkningsmetoden för kostnadsorienterad prissättning, har knappast lett till att handläggningstiden för skyldighetsbesluten har påskyndats på det sätt som förutsågs vid lagens tillkomst. Inte heller har det minskat risken för utdragna domstolsprocesser. Procedurerna kring föreskriftsarbetet skapar också onödiga risker för formella misstag och är samtidigt svåröverskådliga för marknadsaktörerna. Det förfarande som tillämpats har medfört en teknik med hänvisningar i flera led vid utformningen av skyldighetsbeslut som avser kostnadsbaserad prissättning enligt LRIC-metoden. I skyldighetsbesluten görs en hänvisning till LRIC-föreskrifterna, vilka i sin tur hänvisar till dokument som inte har föreskriftsform för en närmare beskrivning av hur kostnadsberäkningen ska ske. Även om förfarandet har godtagits som praxis, kan komplexiteten vara en bidragande orsak till den bristande förutsägbarhet som många aktörer på marknaden upplever. Det har också visat sig att den komplicerade hänvisningstekniken utgör en potentiell felkälla i rättstillämpningen.

Regeringen föreslår därför att upplysningsbestämmelsen om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om den metod som ska tillämpas för beräkning av kostnadsorienterade priser, om vilka faktorer som ska läggas till grund för beräkningen och på vilket sätt det ska ske, ska upphävas.

Sammanfattningsvis skulle enligt regeringen ett avskaffande av LRIC-föreskrifterna innebära en praktisk förenkling och ett förtydligande av regleringssystemet utan att rättsläget ändras i sak. Det skulle innebära att det av varje skyldighetsbeslut måste framgå hur beräkningen ska ske, oberoende av om det är LRIC-metoden som används eller om andra beräkningsmetoder kommer i fråga.

Vissa tillsynsfrågor

I propositionen föreslår regeringen också att tillsynsmyndigheten ska utöva tillsyn över efterlevnaden av genomförandeåtgärder som Europeiska kommissionen antar i form av förordningar och att myndigheten får pröva tvister som har samband med skyldigheter som anges i sådana genomförandeåtgärder. Tillsynsbestämmelserna i LEK återger de bakomliggande bestämmelserna i EU-direktiven på området. Som tillsyns- och tvistlösningsbestämmelserna i LEK är utformade saknar tillsynsmyndigheten dock i dagsläget möjlighet att ingripa när kommissionens genomförandeåtgärder meddelas i form av förordning.

Ikraftträdande

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2014. Inga övergångsbestämmelser behövs enligt regeringen.

Utskottets ställningstagande

Utskottet ser allvarligt på den regleringsosäkerhet som i dag förekommer på marknaden för elektroniska kommunikationer eftersom den kan hota en annars positiv utveckling inom telekomsektorn och göra det svårare att nå de politiska målsättningar som formulerats för sektorn i dess helhet.

Utskottet har i betänkandena 2011/12:TU16 och 2013/14:TU7 tidigare behandlat den situation som uppkommit på telekommarknaden som en följd av att PTS tvistlösnings- och tillsynsbeslut om prisreglering i stor omfattning har upphävts eller ändrats av förvaltningsdomstolarna. Utskottet påminner även om att Riksrevisionen i sin rapport Staten på telekommarknaden (RIR 2013:5) från 2013 bl.a. har belyst myndighetens svårigheter med att säkerställa en fungerande tillämpning av den konkurrensfrämjande förhandsreglering som lagen om elektronisk kommunikation (LEK) föreskriver. Utskottet välkomnar mot denna bakgrund regeringens proposition 2013/14:72 som syftar till att skapa ökad tydlighet och minska osäkerheten på marknaden.

Utskottet vill i sammanhanget också påminna om att PTS generaldirektör Göran Marby vid sitt besök hos utskottet den 28 november 2013 bl.a. redogjorde för de åtgärder som vidtagits inom PTS för att förbättra myndighetens rättsliga förutsättningar i samband med beslutsprocessen, åtgärder som generaldirektören menade redan hade bidragit till att allt fler domstolsutslag nu fastställer myndighetens beslut i prisregleringsfrågor.

Utskottets sammanfattande bedömning av proposition 2013/14:72 är att de ändringar som regeringen föreslår i lagens bestämmelser om prisreglering sannolikt kommer att underlätta PTS konkurrensfrämjande förhandsreglering och därmed förtydliga de rättsliga förutsättningarna på marknaden för de reglerade operatörerna. Dessa ändringar och de åtgärder som myndigheten själv vidtagit ger enligt utskottet goda utsikter för att regleringsosäkerheten kommer att kunna minska.

Utskottet finner vidare att det är motiverat med ändringar i LEK för att göra det möjligt för tillsynsmyndigheten att kontrollera efterlevnaden av genomförandeåtgärder som Europeiska kommissionen antar i form av förordningar och att myndigheten även får pröva tvister som kan uppkomma till följd av skyldigheter som följer av sådana genomförandeåtgärder.

Mot bakgrund av vad som anförts ovan tillstyrker utskottet regeringens förslag till lag om ändring i LEK.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2013/14:72 Bättre prisreglering enligt lagen om elektronisk kommunikation:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag