Utvärdering av insatserna för forskning och innovation inom energiområdet

Betänkande 2009/10:NU19

2009/10:NU19 Utvärdering av insatserna för forskning och innovation inom energiområdet

Näringsutskottets betänkande

2009/10:NU19

Utvärdering av insatserna för forskning och innovation inom energiområdet

Sammanfattning

I skrivelse 2009/10:168 redogör regeringen på en övergripande nivå för hur de statligt finansierade insatserna för forskning och innovation inom energiområdet, administrerade av Statens energimyndighet, har bedrivits under perioden 2007–2010. De resultat och bedömningar som regeringen presenterar i skrivelsen avser den första utvärdering som görs efter riksdagens beslut våren 2006 om att oberoende utvärderingar av insatserna när det gäller forskning, utveckling, demonstration och kommersialisering ska göras vart fjärde år.

Utskottet ställer sig bakom de bedömningar som regeringen gör med anledning av den utvärdering som har gjorts av insatserna för forskning och innovation inom energiområdet under den aktuella perioden och anser att målen och inriktningen för dessa insatser bör ligga fast. Utskottet anser emellertid att det är viktigt att arbeta vidare med de utvecklingsområden som har framkommit i utvärderingen. Utskottet föreslår att riksdagen lägger regeringens skrivelse till handlingarna.

I en reservation (s, v, mp) pekas på vikten av ökade statliga insatser för forskningen om och utvecklingen av miljö- och energiteknik i det fortsatta arbetet med forskning och innovation inom energiområdet.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Utvärdering av insatserna för forskning och innovation inom energiområdet

Riksdagen lägger skrivelse 2009/10:168 till handlingarna.

Reservation (s, v, mp) – motiveringen

Stockholm den 4 maj 2010

På näringsutskottets vägnar

Carl B Hamilton

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Carl B Hamilton (fp), Tomas Eneroth (s), Björn Hamilton (m), Hans Rothenberg (m), Carina Adolfsson Elgestam (s), Maria Plass (m), Jan Andersson (c), Alf Eriksson (s), Krister Örnfjäder (s), Marie Weibull Kornias (m), Mikael Oscarsson (kd), Staffan Anger (m), Kent Persson (v), Börje Vestlund (s), Liselott Hagberg (fp), Per Bolund (mp) och Renée Jeryd (s).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I detta betänkande behandlas regeringens skrivelse 2009/10:168 om utvärdering av insatserna för forskning och innovation inom energiområdet.

Ingen motion har väckts med anledning av skrivelsen.

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redogör regeringen på en övergripande nivå för hur de statligt finansierade insatserna för forskning och innovation inom energiområdet, administrerade av Statens energimyndighet (Energimyndigheten), har bedrivits under perioden 2007–2010. Syftet är att belysa frågan om denna verksamhet motsvarar intentionerna i energiforskningspropositionen Forskning och ny teknik för framtidens energisystem (prop. 2005/06:127), som riksdagen behandlade våren 2006. De resultat och bedömningar som regeringen presenterar i skrivelsen avser den första utvärdering som görs efter riksdagens beslut om att oberoende utvärderingar av insatserna när det gäller forskning, utveckling, demonstration och kommersialisering ska göras vart fjärde år (bet. 2005/06:NU19).

Regeringens bedömning är att Energimyndighetens insatser inom forskning och innovation inom energiområdet motsvarar intentionerna och att dessa insatser är en viktig faktor av flera som bidrar till att de övergripande energipolitiska målen nås. Myndigheten bedöms arbeta med tydliga och uppföljningsbara mål för verksamheten, till stor del ha den önskvärda fokuseringen av insatserna och på ett ändamålsenligt sätt samverka med andra aktörer, både på ett nationellt och ett internationellt plan. Myndighetens verksamhet kan vidare konstateras bidra till målen om en omställning av energisystem, ökad kunskap och kommersialisering och övrigt nyttiggörande av resultaten. Energiforskningens långsiktiga natur och interaktionen med andra styrmedel anges som en svårighet när verksamhetens bidrag till energiomställningen ska kvantifieras. Regeringen gör emellertid bedömningen att uthålliga satsningar, i alla faser från forskning till marknadsintroduktion, är nödvändiga för att målen för energiomställning ska uppnås. Utvecklingen av ny hållbar energiteknik beräknas bli avgörande för att kunna lösa globala energi- och miljöproblem. Energimyndigheten konstateras vidare ha en nyckelroll för att öka Sveriges bidrag till detta arbete och samtidigt skapa möjligheter för svensk teknikexport. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att målen och inriktningen för de statligt finansierade insatserna för forskning och innovation inom energiområdet bör ligga fast.

Utskottets överväganden

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen lägger regeringens skrivelse till handlingarna. Utskottet ställer sig bakom regeringens bedömningar beträffande utvärderingen av de statligt finansierade insatserna för forskning och innovation inom energiområdet.

Jämför reservation (s, v, mp).

Skrivelsen

Bakgrund

Sedan riksdagens beslut våren 2006 om energiforskningspropositionen (prop. 2005/06:127, bet. 2005/06:NU19) administreras medlen för forskning, utveckling och demonstration på energiområdet i sin helhet av Energimyndigheten. I samband med beslutet om propositionen gavs insatserna för forskning, utveckling och demonstration på energiområdet långsiktiga förutsättningar. Målet för dessa insatser, som redan slogs fast i och med riksdagens beslut om budgetpropositionen för 2005 (prop. 2004/05:1, bet. 2004/05:NU3), är att bygga upp sådan vetenskaplig och teknisk kunskap och kompetens inom universiteten, högskolorna, instituten, myndigheterna och i näringslivet som behövs för att möjliggöra en omställning till ett långsiktigt hållbart energisystem i Sverige genom tillämpning av ny teknik och nya tjänster. Vidare är målet att verksamheten ska bidra till att utveckla teknik och tjänster som genom svenskt näringsliv kan kommersialiseras och därmed bidra till energisystemets omställning och utveckling såväl i Sverige som på andra marknader.

Vid riksdagens behandling av energiforskningspropositionen beslutades även att uppföljning och oberoende utvärdering av dessa insatser skulle genomföras vart fjärde år som underlag för successiva revideringar av omfattning, inriktning och mål. I den nu aktuella skrivelsen anges att den första period som utvärderas i enlighet med riktlinjerna i propositionen omfattar åren 2007–2010.

Utvärdering av insatserna för forskning och innovation inom energiområdet

Tillvägagångssätt

I december 2009 fattade regeringen beslut om ta fram ett underlag för regeringens utvärdering av insatserna för forskning och innovation inom energiområdet för att bedöma om Energimyndighetens planering och genomförande av insatserna under 2007–2010 motsvarar intentionerna i energiforskningspropositionen. Utvärderingen har genomförts trots att den period som utvärderingen skulle avse fortfarande pågår. Skälet till detta anges vara att regeringen på ett tidigt stadium vill få underlag för eventuella beslut om justeringar i inriktningen och budgeten för den kommande perioden som löper 2011–2014. Enligt regeringens bedömning är det svårt att dra långtgående slutsatser redan efter fyra år, och denna första utvärdering bör därför vara något mindre genomgripande än nästa utvärdering som planeras till 2013–2014.

Underlaget har tagits fram av Ramböll Management AB på uppdrag av Näringsdepartementet. Resultatmätningen kan sägas i huvudsak ha genomförts utifrån den metodik som fastlagts av riksdagen (prop. 2005/06:127 bilaga 4, bet. 2005/06:NU19). I analyserna har även hänsyn tagits till intervjuer med ett trettiotal aktörer i energisystemet samt till den hearing med ungefär lika många intressenter som hölls i Näringsdepartementet den 29 januari 2010. De bedömningar som regeringen gör baseras på dessa underlag.

Utvärderingens inriktning

Utvärderingen har försökt besvara bl.a. följande frågor:

·.    I vilken utsträckning bidrar Energimyndighetens insatser för forskning och innovation till de energipolitiska målen när det gäller utveckling av energisystem, ökad kunskap och kompetens samt kommersialisering och övrigt nyttiggörande av resultaten?

·.    Hur svarar Energimyndigheten mot intentionerna i energiforskningspropositionen när det gäller en ökad fokusering av insatserna, tydliga och uppföljningsbara mål och myndighetens roll som huvudansvarig för forskning och utveckling inom energiområdet?

Regeringens bedömningar

Inledning

Regeringens sammanfattande uppfattning är att målen och inriktningen för de statligt finansierade insatserna för forskning och innovation inom energiområdet bör ligga fast.

Insatsernas bidrag till de energipolitiska målen

Regeringen konstaterar att uthålliga satsningar (t.ex. på effektiv energianvändning, ny energiteknik, nya material och förändrade beteenden), i alla faser från forskning till marknadsintroduktion, är nödvändiga för att målen för energiomställning ska kunna uppnås. Energimyndigheten bör verka för att den kunskap som genereras, kommuniceras och används i än högre grad samt ytterligare öka samverkan med andra aktörer för att ytterligare öka nyttan av forskning och innovation inom energiområdet.

Insatserna bedöms i hög grad bidra till uppbyggande och spridning av relevant kunskap inom energiområdet. Då det är viktigt att värna kvalitetsaspekten bör Energimyndigheten även fortsättningsvis arbeta för att förbättra kvaliteten på de insatser som myndigheten är med och finansierar.

Regeringens bedömning är vidare att myndigheten genom bl.a. villkorslån, demonstrationsstöd, god energikompetens och ett relevant kontaktnät bidrar till kommersialisering av ny teknik och nya tjänster inom energiområdet. Det konstateras att eventuella nya åtgärder som ytterligare skulle kunna öka kommersialiseringen av kunskap och ny teknik inom energiområdet bör analyseras. Vidare bör myndigheten och andra statliga aktörer med uppdrag att främja kommersialisering gemensamt diskutera hur de tillsammans kan bygga upp och använda rätt kompetens på immaterialrättsområdet.

Hur Energimyndigheten svarar mot intentionerna i energiforskningspropositionen

Regeringen bedömer att myndigheten har ökat fokuseringen av insatserna för forskning och innovation inom energiområdet genom att bl.a. införa sex prioriterade temaområden (Byggnaden som energisystem, Transportsektorn, Bränslebaserade energisystem, Energiintensiv industri, Kraftsystemet och Energisystemstudier) med tillhörande utvecklingsplattformar, genom vilka myndigheten samverkar med experter från myndigheter, näringsliv och andra intressenter. Myndigheten bedöms vidare arbeta mer stringent än tidigare med kriterier för avslag av ansökningar och avslutande av aktiviteter. Genom portföljstänkande ska myndigheten säkerställa balans mellan olika utvecklingsområden och mellan insatser i olika faser.

Regeringen bedömer även att Energimyndigheten använder tydliga mål för forskning och innovation i planering, beslutsfattande och uppföljning av insatserna för forskning och innovation inom energiområdet. Myndigheten bör emellertid säkerställa att den konsensusmetod som används i diskussioner i utvecklingsplattformarna för att formulera och förankra delmålen inte motverkar fokusering och förnyelse.

Nationell och internationell samverkan

Regeringen framhåller att samverkan mellan olika aktörer och på många nivåer krävs för att utvecklingen och spridningen av nya energilösningar ska vara framgångsrik. Energimyndigheten har enligt bedömningen en nära samverkan med olika forskningsfinansiärer och myndigheter som Vetenskapsrådet, Verket för innovationssystem (Vinnova), Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas), Boverket, Innovationsbron AB och Almi Företagspartner AB. Myndigheten bedöms ytterligare behöva stärka sin samverkan med andra statliga, regionala och lokala aktörer inom forskning och innovation.

Regeringen bedömer vidare att Energimyndigheten har en nyckelroll för att öka Sveriges bidrag till utveckling av en ny hållbar energiteknik som kan bli avgörande för att lösa globala energi- och miljöproblem. Samtidigt kan myndigheten skapa möjligheter för svensk teknikexport. Myndighetens strategi att endast delta i internationellt samarbete där det finns tydliga synergier anses vara riktig.

Vissa kompletterande uppgifter

1997 års energipolitiska beslut

Genom 1997 års energipolitiska beslut fastställde riksdagen riktlinjer för energipolitiken tillsammans med en strategi för den fortsatta omställningen av energisystemet (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12). Genom beslutet antogs ett program för ett ekologiskt och ekonomiskt uthålligt energisystem. Programmet omfattade dels energipolitiska åtgärder på kort sikt (1998–2002), som syftade till att minska elanvändningen och tillföra ny elproduktion från förnybara energikällor, dels åtgärder för ett långsiktigt uthålligt energisystem och energipolitiskt motiverade internationella klimatinsatser (1998–2004). De långsiktiga åtgärderna syftade till att främja utvecklingen och kommersialiseringen av en ny, renare och effektivare energiteknik. Totalt anvisades drygt 9 miljarder kronor för omställningsprogrammet, varav drygt 5,6 miljarder kronor avsåg forskning, teknikstöd, introduktion samt energipolitiskt motiverade klimatinsatser.

Fokus I–II

I december 2001 beslutade regeringen att tillsätta en utredning för att granska och utvärdera insatserna inom 1997 års långsiktiga energipolitiska program. Utredningen konstaterade bl.a. att det fanns problem med fragmentisering i den verksamhet som bedrevs inom ramen för 1997 års program. Mot denna bakgrund gav regeringen i regleringsbrevet för 2004 Energimyndigheten i uppdrag att redovisa hur en fokusering av insatserna för forskning, utveckling och demonstration på energiområdet bör ske. Uppdraget redovisades i november 2004 i rapporten Fokus – Prioritering och fokusering av satsningar på forskning, utveckling och demonstration på energiområdet (Fokus I).

I regleringsbrevet för 2005 gavs myndigheten i uppdrag att redovisa dels uppföljningen av de långsiktiga energipolitiska insatserna genom operativa delmål, mätbara mål och indikatorer, dels prioriteringen av de långsiktiga energipolitiska insatserna och den fortsatta konkretiseringen och tillämpningen av de kriterier som redovisats i rapporten om Fokus I. De båda uppdragen redovisades hösten 2005 i rapporten Fokus II.

Budgetpropositionen för 2005

Genom beslut om statsbudgeten för 2005 angavs ett nytt övergripande mål för de fortsatta långsiktiga energipolitiska insatserna under perioden 2005–2011 (prop. 2004/05:1, utg.omr. 21, bet. 2004/05:NU3). Målet är, som tidigare nämnts, att bygga upp en sådan vetenskaplig och teknisk kunskap och kompetens inom universiteten, högskolorna, instituten, myndigheterna och näringslivet som behövs för att möjliggöra en omställning till ett långsiktigt hållbart energisystem i Sverige genom tillämpning av ny teknik och nya tjänster. Vidare är målet att utveckla teknik och tjänster som genom svenskt näringsliv kan kommersialiseras och därmed bidra till energisystemets omställning och utveckling, såväl i Sverige som på andra marknader.

Energiforskningspropositionen 2006

Genom riksdagens beslut 2006 (prop. 2005/06:127, bet. 2005/06:NU19) slogs riktlinjerna fast för de fortsatta långsiktiga energipolitiska insatserna när det gäller forskning, utveckling, demonstration och kommersialisering på energiområdet. Insatserna gavs långsiktiga förutsättningar genom att anslagen inte längre begränsades till en bestämd programperiod. Därutöver infördes en starkare ämnesmässig fokusering samt en ökad tonvikt på nytta för näringslivet och kommersialisering av resultaten.

Energimyndighetens arbetssätt med kriterier, visioner samt mål inom sex temaområden fastslogs, vilket till stor del byggde på den metodik som använts i myndighetens Fokus-uppdrag, och myndigheten gavs det samlade ansvaret för administrationen av medlen inom anslaget för forskning, utveckling och demonstration på energiområdet under utgiftsområde 21 Energi. Det fastslogs också att verksamheten ska följas upp regelbundet genom oberoende utvärderingar som ska ligga till grund för successiva revideringar av inriktning och mål. Näringsutskottet ansåg i sammanhanget att såväl indelningen i olika temaområden som den struktur för prioritering, genomförande och uppföljning som Energimyndigheten tagit fram utgjorde en bra grund för det fortsatta arbetet. Utskottet framhöll även vikten av att den struktur för insatserna som användes för att följa upp dem på ett tydligt sätt återspeglades i den resultatredovisning och resultatbedömning som regeringen återkommande avlämnade i budgetpropositionen.

Vid näringsutskottets behandling av energiforskningspropositionen framkom kärnkraftsfrågan som en tydlig skiljelinje mellan blocken. Den dåvarande oppositionen (m, fp, kd) motsatte sig näringsutskottets ställningstagande för den fortsatta avvecklingen av kärnkraften som ett viktigt led i visionen för omställningen av energisystemet. Oppositionen menade att det inte fanns några realistiska alternativ som inom överskådlig framtid kunde ersätta kärnkraften.

Budgetpropositionerna för 2007 och 2008

I samband med riksdagens beslut om statsbudgeten för 2007 tillfördes ca 800 miljoner kronor till energiforskningsanslaget i syfte att finansiera forsknings-, utvecklings-, demonstrations- och kommersialiseringsinsatser inom energiområdet (prop. 2006/07:1, utg.omr. 21 Energi, bet. 2006/07:NU3). Anslagsnivån för 2008 var något högre. Anslaget ökades med 40 miljoner kronor för att stärka demonstrationsinsatserna för andra generationens biodrivmedel (prop. 2007/08:1, utg.omr. 21 Energi, bet. 2007/08:NU3).

Forsknings- och innovationspolitiska propositionen 2008 och budgetpropositionen för 2009

Energiforskningsanslaget tillfördes nya medel genom riksdagens beslut med anledning av budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:NU3) och genom beslutet våren 2009 om propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50, bet. 2008/09:UbU4). I forsknings- och innovationspolitiska propositionen angavs energiforskning vara regeringens största enskilda strategiska satsning. Regeringen gjorde bedömningen att anslaget för energiforskning skulle öka med 110 miljoner kronor per år under perioden 2009–2012. Det beslutades om tre strategiska prioriteringar: storskalig förnybar elproduktion och utvecklade nät, elektriska drivsystem och hybridfordon samt biokombinat för miljö- och klimatanpassad framställning av drivmedel och andra produkter.

Riksdagens beslut om budgetpropositionen för 2009 innebar en ökning av anslaget med ytterligare 145 miljoner kronor i förhållande till 2008 års nivå. Syftet var att underlätta demonstration och kommersialisering av en ny teknik för förnybar energi. Satsningen avsåg i första hand demonstrationsanläggningar för andra generationens biodrivmedel och i andra hand demonstration och kommersialisering av annan energiteknik av stor nationell betydelse och omfattande exportpotential. I sammanhanget framhöll näringsutskottet att högkvalificerad grundläggande energiforskning och behovsmotiverade tillämpningar är nyckelfaktorer i strävan att komma till rätta med det växande hotet mot vårt globala klimat. Sveriges ambitiösa åtaganden inom ramen för EU:s klimat- och energiarbete ställer också höga krav på att Sverige ligger i framkant när det gäller att utveckla tekniska lösningar bl.a. för ökad energieffektivitet, till gagn för avvecklingen av fossila bränslen och för utveckling av förnybara och kostnadseffektiva energikällor. Framgångar på dessa områden kan även vara till gagn för den industriella utvecklingen i landet och generera nya arbetstillfällen och exportintäkter.

2009 års klimat- och energipolitiska proposition och budgetpropositionen för 2010

I propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik, som antogs av riksdagen våren 2009, redovisade regeringen energipolitikens riktlinjer och mål (prop. 2008/09:163, bet. 2008/09:NU25). Näringsutskottet ställde sig bakom de riktlinjer och mål som föreslogs i propositionen. Målen avsåg andelen förnybar energi, energieffektivisering och elcertifikatssystem. Klimat- och energipolitiken ansågs vara tätt sammankopplade och krävde gemensamma åtgärder inom EU. I sammanhanget konstaterade utskottet att den svenska energiforskningen har en lång och framgångsrik historia som med regeringens förslag i den forsknings- och innovationspolitiska propositionen fått en ännu mer framskjuten position. Oppositionspartierna (s, v, mp) framhöll dock i en reservation att regeringens insatser inte var tillräckliga för att stärka forskningen om och utvecklingen av miljö- och energiteknik.

Genom riksdagens beslut om 2010 års budget (prop. 2009/10:1, bet. 2009/10:NU3) tillfördes ca 1,3 miljarder kronor till energiforskningsanslaget, vilket innebar en ökning med ca 185 miljoner kronor i förhållande till föregående år. Anslagsökningen gjordes bl.a. i enlighet med vad som beskrevs i den forsknings- och innovationspolitiska propositionen.

Utskottets ställningstagande

I motsats till den tidigare inriktningen under 1970- och 1980-talen innebär dagens energiomställning en omställning till en hållbar energiförsörjning präglad av förnybara energikällor, annan klimatsmart energiteknik och energieffektivitet.

Stödet till forskning och innovation inom energiområdet är väsentligt för en framgångsrik utveckling i denna riktning. Oberoende utvärderingar av insatserna när det gäller forskning, utveckling, demonstration och kommersialisering på området är en viktig faktor för att förbättra kvaliteten på dessa insatser och därmed öka deras bidrag till att de övergripande energipolitiska målen uppnås.

Utskottet ställer sig bakom de bedömningar som regeringen gör med anledning av den utvärdering som har gjorts av insatserna för forskning och innovation inom energiområdet under den aktuella perioden och anser att målen och inriktningen för dessa insatser bör ligga fast. Utskottet anser emellertid att det är viktigt att arbeta vidare med de utvecklingsområden som har framkommit i utvärderingen. Bland dessa områden kan nämnas ökat nyttiggörande av den kunskap som genereras inom energiområdet, analys av nya åtgärder som ytterligare bidrar till en ökad kommersialisering av kunskap och ny teknik, stärkt samverkan för utveckling och spridning av nya energilösningar och utvecklad metod för att förbättra samverkan genom de diskussioner som äger rum i utvecklingsplattformarna så att fokusering och förnyelse inte motverkas. Med det som nu har sagts föreslår utskottet att riksdagen lägger regeringens skrivelse till handlingarna.

Reservation

Utskottets ställningstagande har föranlett följande reservation.

Utvärdering av insatserna för forskning och innovation inom energiområdet – motiveringen (s, v, mp)

av Tomas Eneroth (s), Carina Adolfsson Elgestam (s), Alf Eriksson (s), Krister Örnfjäder (s), Kent Persson (v), Börje Vestlund (s), Per Bolund (mp) och Renée Jeryd (s).

Ställningstagande

Investeringar i miljöteknik är en viktig grundsten för vår jobb- och miljöpolitik. I det fortsatta arbetet med forskning och innovation inom energiområdet bör därför insatserna öka för att i synnerhet stärka forskningen kring och utvecklingen av miljö- och energiteknik.

Det måste utvecklas kompletterande stödinsatser till solenergi, vågkraft och annan förnybar energiteknik som ännu inte har nått full kommersiell mognad. De statliga investeringarna i energiforskning bör öka, särskilt inom fordonsforskningen, och insatserna bör i första hand inriktas på el- och elhybridteknik. Nya miljövänliga bränslen liksom mer effektiva motorer måste också utvecklas.

Vidare bör kommersialisering av ny energiteknik understödjas. I detta syfte bör en ny marknadskompletterande statlig riskkapitalfond inrättas som bygger på en extra utdelning från Vattenfall AB. Fonden ska stimulera det breda näringslivets kapitalbehov, dock med särskilt fokus på innovativa små och medelstora industri- och tjänsteföretag.

Exporten av miljöteknik har goda förutsättningar att växa snabbt, skapa nya jobb, vässa svenska företags konkurrenskraft och erövra exportandelar. Vi förordar därför utökade satsningar på främjande av miljöteknikexport, där en särskild satsning bör riktas till små och nystartade miljöteknikföretag i syfte att stärka deras förmåga att hitta nya internationella marknader.

Enligt vår mening bör regeringens skrivelse läggas till handlingarna med vad vi nu har anfört.

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Skrivelsen

Regeringens skrivelse 2009/10:168 Utvärdering av insatserna för forskning och innovation inom energiområdet.