Riksrevisionens kritik mot specialdestinerade statsbidrag

Herr talman! Maria Stockhaus har frågat mig hur jag har tagit hänsyn till Riksrevisionens kritik mot riktade statsbidrag vid utformningen av regeringens lågstadielöfte.

I allt väsentligt instämmer jag i Riksrevisionens slutsatser i rapporten Specialdestinerade statsbidrag - Ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? De riktade statsbidragen bör gå till de skolor som bäst behöver insatserna, och själva systemet med statsbidrag ska fungera effektivt och bidra till en likvärdig utbildning av hög kvalitet och förbättrade studieresultat för eleverna.

Jämlika förutsättningar är en av regeringens högsta prioriteringar inom skolpolitiken. Alla elever ska ha samma möjligheter till en bra utbildning, oavsett vilken skola de går i och vilken del av landet de bor i. Genom riktade insatser för att förbättra resultaten i skolorna med svaga studieresultat och tuffa förutsättningar kan likvärdigheten i skolsystemet förbättras. Regeringen föreslår en rad insatser med denna inriktning i propositionen Vårändringsbudget för 2015.

För att stödja skolor med svaga studieresultat och tuffa förutsättningar och fördela resurserna mer kompensatoriskt än tidigare har regeringen aviserat flera satsningar. Statens stöd till huvudmän för skolor med låga studieresultat och tuffa förutsättningar eller många nyanlända elever behöver förstärkas och effektiviseras inom ramen för regeringens samverkan för bästa skola. Inom ramen för denna satsning avsätts 300 miljoner kronor 2015. Vidare har regeringen i vårpropositionen beräknat 600 miljoner kronor från och med 2016.

Samverkan för bästa skola innebär att Statens skolverk ska träffa överenskommelser med skolhuvudmän om insatser riktade till skolor med låga resultat och svåra förutsättningar. Regeringen avser att överväga om satsningen kan bli mer effektiv om statsbidrag inte riktas till huvudmännen utan att Statens skolverk i stället disponerar medlen och efter dialog med varje berörd huvudman fattar beslut om insatser som är väl anpassade efter huvudmännens olika förutsättningar och behov. Ett uppdrag med denna inriktning har också beslutats av regeringen.

För att ge alla huvudmän och skolor möjlighet att utvecklas och förbättras har regeringen i vårändringsbudgeten föreslagit en satsning på nationella skolutvecklingsprogram på 20 miljoner kronor 2015. Satsningen beräknas till 140 miljoner kronor årligen från och med 2016. De nationella skolutvecklingsprogrammen innebär nationella skolutvecklingsinsatser som är systematiska och långsiktiga, vilket ger en mer enhetlig struktur i stödet till skolor och huvudmän.

Som Riksrevisionen konstaterar i sin rapport tar skolor med låga kunskapsresultat mer sällan emot statliga bidrag än skolor med höga kunskapsresultat. För att höja utbildningskvaliteten och ge lärare i lågstadiet mer tid för varje elev får skolans huvudmän, kommuner och huvudmän för fristående skolor nu möjlighet att ta del av ett statsbidrag om ca 2 miljarder kronor årligen för att till exempel kunna anställa fler lärare, speciallärare eller annan personal så att lärarna får mer tid för sitt arbete och så att klasserna kan bli mindre. Regeringen och den borgerliga oppositionen är överens om ändamålet med satsningen.

Regeringen har valt att utforma denna statsbidragsförordning på ett sätt som inte kräver medfinansiering eller stor administration, vilket tidigare statsbidrag ofta krävt. Motkravet för att ta del av medlen är i stället att huvudmännen uppvisar en rekryteringsstrategi som visar hur de på lokal nivå planerar att gå till väga för att möta skolans stora rekryteringsbehov.

Skolverket har vidare påbörjat ett arbete med att följa upp och analysera vilka skolor som tar del respektive inte tar del av de specialdestinerade statsbidragen. Detta arbete är en förutsättning för att intentionen att skolor och huvudmän oavsett storlek ska kunna ta del av satsningarna uppfylls.

För att långsiktigt bland annat se över likvärdigheten i skolan har regeringen tillsatt en skolkommission som ska lämna förslag som syftar till höjda kunskapsresultat, förbättrad kvalitet i undervisningen och ökad likvärdighet. Kommissionen ska även föreslå uppföljningsbara nationella målsättningar som bland annat utgår från skolans styrdokument och syftar till att förbättra och utveckla den svenska skolan med fokus på grundskolan. Kommissionen ska lämna förslag till en långsiktig plan med utvecklingsområden som utgår från de nationella målsättningarna för ett sammanhållet skolsystem.

Genom utformningen av statsbidraget för fler anställda i skolan och de övriga aviserade satsningarna, som har framgått tidigare, finns det goda förutsättningar för att skolorna med de största behoven också är de som får ta del av insatserna.

Herr talman! Jag tackar utbildningsministern så mycket för svaret.

Riksrevisionen och nu även Skolverket är tydliga i sin kritik: Riktade statsbidrag når inte de skolor och huvudmän som behöver dem bäst. Krångliga ansökningsförfaranden och krav på medfinansiering gör att många huvudmän inte tar del av statsbidragen så som det var tänkt.

När Riksrevisionens rapport kom var utbildningsministern snabb med att gå ut och påpeka att detta var ett stort underkännande av alliansregeringens skolpolitik, trots att riktade statsbidrag är något som regeringar av alla färger har ägnat sig åt. Det finns nog anledning att vara självkritisk på båda sidor av mittfåran i politiken.

Även om Riksrevisionen endast har granskat några statsbidrag ställde jag faktiskt frågan till en representant för Riksrevisionen om det fanns anledning att tro att det som kommit fram gällde alla typer av riktade statsbidrag, och den här representantens åsikt var att så var fallet.

Regeringen har inte heller visat på någon större omsvängning när det gäller statsbidragen, även om utbildningsministern ibland ger sken av att så är fallet. I vårpropositionen finns förslag som innebär att det från och med 2016 kommer att finnas 600 miljoner. Pengarna är visserligen riktade, men de ska gå till skolor som har svårt att klara sitt uppdrag och där insatserna ska anpassas efter behoven på respektive skola. Det är en direkt kopia av det moderata förslag om kunskapskontrakt vi har presenterat, och det är definitivt ett steg i rätt riktning. Frågan är om inte dessa skolor även skulle behöva stöd i hur de använder den största delen av de pengar de har till sitt förfogande, vilket också är ett stöd som Moderaternas kunskapskontrakt är tänkt att adressera.

Precis som det brukar vara på riksnivå låter 600 miljoner jättemycket, men det är mindre än 10 procent av det som går ut i statsbidrag när det gäller skolan. Det behövs en större omprövning av instrumentet riktade statsbidrag, och med tanke på utbildningsministerns retorik hade jag förväntat mig mer än bara en omläggning av 10 procent.

Utbildningsministern säger också att den stora satsning på 2 miljarder som ska gå till lågstadiet - den heter Löftet i stället för Lyftet - inte ska vara komplicerad att söka. Jag tittade dock på villkoren, och det handlar om att presentera en rekryteringsstrategi som ska innehålla

hur rekrytering av personal ska hanteras i förhållande till pensionsavgångar

hur rekrytering av personal ska hanteras i förhållande till mottagandet av nyanlända barn

hur man ska säkra tillgången till legitimerade, behöriga lärare

hur huvudmannen ska arbeta med ledarskap, främst när det gäller rektorerna.

Det är det man måste ha med, och man måste dessutom ha tagit fram hela redogörelsen med de berörda fackliga organisationerna.

Jag ser utbildningsförvaltningen i Nordanstigs kommun framför mig. Den består av två personer - en förvaltningschef och en skolskjutshandläggare. För dem kan jag mycket väl föreställa mig att dessa krav blir oöverstigliga. Nordanstig har enligt Skolverket utnyttjat i snitt 702 kronor per elev i statsbidrag mellan 2011 och 2014. Det kan jämföras med Tyresö utanför Stockholm, som har utnyttjat 2 074 kronor per elev.

Är det rimligt att det här fortsätter?

Herr talman! Nej, det är inte rimligt att det fortsätter. Det måste ändå vara så att satsningar vi gör från statlig nivå, oavsett regering, och som syftar till att nå just de elever och skolor som behöver dem mest också når de elever och skolor som behöver dem mest. Vi kan diskutera länge vem som kopierar vem, men jag är väldigt glad att vi nu är överens om att det behövs riktade insatser till just de skolor som behöver dem mest.

Det var för något år sedan som jag tillsammans med Skolledarförbundets ordförande Matz Nilsson föreslog ett uppdrag inom ramen för Samverkan för bästa skola, där man får sluta utvecklingsavtal - Moderaterna använder numera termen "kunskapskontrakt" - med enskilda huvudmän om insatser på enskild skola. Vi beräknar 600 miljoner till det här årligen från och med nästa år, men det är givetvis inte alla pengar som kommer att kunna hanteras genom dessa uppdrag.

Jag tror att det är likadant tänkt med de så kallade kunskapskontrakten, nämligen att man där måste kunna dels hantera de befintliga resurserna i enskild skola, dels ge stöd för att i förekommande fall söka statsbidrag om det finns insatser som ska göras på den enskilda skolan och som det redan finns statsbidrag för. Det här är alltså ett sätt att binda samman insatserna och ge stöd för att säkerställa att pengarna når fram till just de elever och skolor som behöver dem mest.

Vad gäller det som interpellationen i grunden handlade om och som Maria Stockhaus nu tar upp, nämligen vårt system för att säkerställa att de pengar vi anslår för att kunna anställa fler och ge mer tid för lärarna i de yngre årskurserna verkligen leder till detta, har vi kunnat konstatera att det finns inte ett utan tre olika problem med de tidigare statsbidragen. Med "tidigare" menar jag då statsbidrag under ganska lång tid och med olika regeringar.

För det första finns det problem interpellationen berör, det vill säga att vi inte når fram till de skolor och huvudmän som behöver det allra mest. Administration och krav på medfinansiering är två av huvudskälen till att det har blivit så.

För det andra har vi kunnat se att en del regelverk har varit så krångligt utformade att det har lett till mer av regelefterlevnadsmaximering än kvalitetsmaximering. Ägarskapet för det som ska göras har inte legat hos den lokala huvudmannen, utan där har man snarare undrat: Vi behöver göra något annat, så hur kan vi använda den här insatsen till att finansiera detta "något annat" vi behöver göra?

För det tredje, vilket också har konstaterats av Riksrevisionen: När staten har centrerat resurser till en sak har man riskerat att tappa insatser som behöver göras därikring, alltså insatser som är kopplade till den insats som nu är finansierad men som inte täcks av just den finansieringen.

Det är för att säkerställa att vi undviker dessa problem som vi utformar statsbidragsförordningen för pengarna till lågstadiet på ett annat sätt. För det första kräver vi inte omfattande administration, och vi kommer inte att räkna huvuden på samma sätt som i flera andra insatser. Vi har heller inga krav på medfinansiering på det sätt som har skett tidigare. Det är viktigt, inte minst för Nordanstigs kommun.

För det andra säkerställer vi att ägarskapet för insatserna är lokalt. Så länge man kan visa att det rör sig om insatser som gör att lärarna får mer tid med eleverna i de yngre årskurserna kan man finansiera dem med de här pengarna. Ägarskapet för vad som ska göras lämnar vi alltså lokalt, för att det ska understödja det systematiska kvalitetsarbete man har i en huvudman - inte köra över det.

För det tredje: För att säkerställa att det här ses som en helhet där man ser hela rekryteringsutmaningarna ber vi om en beskrivning av det rekryteringsarbete som sker. Alla huvudmän har nämligen en rekryteringsstrategi. Ibland finns den på pränt, och ibland finns den i medvetet arbete - men man har den. Man jobbar med att möta pensionsavgångar eller behörighetsreformerna.

Det gäller även Nordanstigs kommun, och det är dessutom så fiffigt att omfattningen av en rekryteringsstrategi såklart är mycket mindre för en mindre huvudman med färre medarbetare än den är för en stor huvudman med många enheter och många anställda.

Herr talman! Jag tror att vi är överens om att den kritik som finns kring riktade statsbidrag är berättigad. Jag tycker dock fortfarande att det är väldigt viktigt att det leder till en förändring, och jag ser inte att det har lett till några större förändringar efter att kritiken kom. Nu har Skolverket dessutom bekräftat kritiken och har ungefär samma syn som Riksrevisionen.

Det är lätt att vilja mycket och tro att mycket kan lösas genom att man satsar mer pengar, men så är ju inte alltid fallet. De pengar som används till olika former av riktade statsbidrag, vilket fortfarande är en överväldigande majoritet av de pengar regeringen satsar på skolan, skulle kunna bidra till en mycket bättre resultatutveckling om man lade mer pengar på utvecklingskontrakten - eller kunskapskontrakten, som vi väljer att kalla dem.

När Skolinspektionen har varit på besök och lämnat sin rapport ska man enligt våra kunskapskontrakt använda det som grund för att tillsammans med huvudman och rektor ta fram handlingsplanen för vad som behöver göras. Skolinspektionen kan inte ha uppdraget att vara både granskande och stödjande, utan det är rimligt att de granskar och att Skolverket sedan tar över. Då diskuterar man vad som behöver göras specifikt på den skolan och specifikt i den kommunen. Ibland kan det nämligen handla om vad som sker centralt i kommunen också när det gäller att stötta skolorna.

Huvudman och rektor kan få stöd och hjälp med de insatser som har visat sig fungera och vad forskning säger om hur man når bra resultat. Huvudmannen och Skolverket kan sedan komma överens om hur kostnaderna för de olika insatserna ska fördelas. Det handlar ju om att se till att kommunen får hjälp att använda pengarna till att satsa på skolan på ett bra sätt. Efter mina resor runt om i Sverige kan jag konstatera att det nog behövs en del insatser på det området ute i landets kommuner. Det blir en form av riktade bidrag som kommer att gå till dem som verkligen behöver dem bäst och där de verkligen kan göra skillnad för eleverna.

Med tanke på utbildningsministerns höga tonläge när Riksrevisionens rapport kom hade jag förväntat mig en större och snabbare omsvängning när kritiken var så pass massiv som den var.

Herr talman! Av det som Maria Stockhaus här beskriver kan jag inte uppfatta en enda skillnad mellan det som Moderaterna kallar för kunskapskontrakt och det som regeringen har föreslagit, nämligen ett utvecklingsavtal inom ramen för Samverkan för bästa skola.

Om Skolinspektionen kommer med ett utlåtande kan det såklart aktualiseras även av andra händelser, ibland kanske av huvudmannen själv. Då ska man kunna gå in med skolutvecklingsinsatser genom att sluta ett avtal eller en överenskommelse mellan huvudmannen och Skolverket. Det kan gå ned på enskild skolnivå, men det kan också vara en mer övergripande insats som behövs. Vilken insats som behövs avgörs av vad Skolinspektionen har beskrivit eller vad som har beskrivits på andra sätt.

600 miljoner är avsatta för att bygga upp en sådan myndighetsstruktur och för att kunna göra och finansiera extrainsatser. Men inom dessa avtal är det givetvis, precis som Maria Stockhaus beskriver, så att man också reglerar huvudmannens ansvar, vad huvudmannen själv ska finansiera, hur man styr de pengar som bör styras rätt redan inom befintlig ram eller söka från någon annan statlig instans.

Precis som vi konstaterat i de tidigare debatterna - det har ju varit ett par - finns det en rätt lång rad av olika insatser i form av fortbildning, elevhälsa och annat som jag tror att vi alla uppskattar. Vi har varit med och utformat dem på olika sätt och tycker att de är bra. Det går inte att bara rycka undan dem.

Hur skulle statens relation med kommunerna vara om det första som hände efter ett regeringsskifte var att man tog bort de statbidragsförordningar som en del huvudmän använder för att få ut mycket skolutveckling av? Det handlar snarare om att bibehålla, utveckla, förstärka och öppna upp dem för att ägarskapet ska vara lokalt. Men givetvis ska de huvudmän som behöver stöd kunna ansöka om och ta del av ett statsbidrag för till exempel elevhälsa. Om man inom Samverkan för bästa skola och i utvecklingsavtal identifierar att elevhälsan behöver utvecklas är det vettigt att se till att huvudmannen kan ansöka om statsbidraget och reglerar att så ska ske. Det är helt enkelt bättre att sortera på det sättet i ett utvecklingsavtal än att resurser som är särskilt avsatta för extrainsatser inom ramen för Samverkan för bästa skola går till detta.

Det ska också konstateras att den kritik som nu kommer mot de riktade statsbidragen är en kritik som sannolikt bör vävas ihop med de övriga granskningar som sker av den bristande styrkedjan i svensk skola. Det handlar om hur statens insatser ser ut. Det handlar om hur huvudmännen arbetar gentemot sina skolor. Det handlar, som jag var inne på i mitt tidigare inlägg, om samverkan mellan kommunala huvudmän och fristående huvudmän. Och i slutändan handlar det om vilket stöd rektorer och lärare upplever att de får i sitt arbete för att eleverna ska nå kunskapsmålen.

Jag tror nog inte att Maria Stockhaus och jag i kväll hittar den ultimata utformningen av ett statsbidrag som kommer att lösa styrkedjeproblematiken. Här behövs mer genomgripande strukturella reformer, och dessa tycker jag inte att ett enskilt parti eller ens en regering ska tänka ut på sin kammare. Där måste, precis som OECD efterlyser, professionen ta ägarskapet.

Det är anledningen till att vi har tillsatt en skolkommission som har fritt mandat att föreslå den typen av förändringar i styrkedja och ansvarsfördelning för att stärka likvärdigheten i skolan. Där sitter företrädare för professionen och företrädare för forskningen. De kommer att samverka med Moderaterna och de andra riksdagspartierna i en parlamentarisk referensgrupp.

Herr talman! Självklart kan man inte rycka undan de statsbidrag som finns. Men när det gäller lågstadielöftet är jag inte övertygad om att Nordanstigs kommun eller andra mindre kommuner kommer att känna att det här är något som de kommer att söka, att det är så pass mycket pengar för dem som kommer att göra sådan skillnad att de är beredda att lägga ned allt det arbete som krävs för att ta del av pengarna.

Något som är oerhört märkligt med det här bidraget är också, som det uttryckligen står, att det inte får användas till kompetensutveckling.

För att gå tillbaka till Nordanstig igen kan jag säga att det inte är helt lätt att rekrytera behöriga lärare i Nordanstigs kommun. De växer inte på träd. Dessutom säger OECD att vi inte ska satsa på fler lärare och mindre klasser utan mer på kompetensutveckling hos de lärare vi har. Här behöver fler partier vara självkritiska till hur vi har resonerat tidigare kring de här frågorna.

Förutom att det är krångliga regler för att få ta del av lågstadielöftespengarna har man dessutom exkluderat den insats som OECD rekommenderar, och det är kompetensutveckling. Då finns ju risken att Nordanstigs kommun inte kommer att kunna använda pengarna eftersom det inte finns folk att rekrytera. De skulle behöva jobba med att höja kompetensen hos de lärare de har, men det kan de inte använda de här pengarna till.

Herr talman! Det finns också en problematik med den kritik som har funnits från granskande aktörer mot att det finns statsbidrag som utfärdas till samma saker. Det finns ju redan en del insatser för att stärka kompetensutvecklingen, i huvudsak utformade av den tidigare regeringen och som vi försöker bygga vidare på. Det är anledningen till att den statsbidragsförordningen ser ut på det sättet. Den ger dock ett mycket stort ägarskap till Nordanstigs kommun eller någon annan kommun som vill ta del av statsbidraget i och med att det handlar om att kunna anställa lärare och annan personal som gör att lärarna får mer tid för sitt arbete. Det handlar också om, som det står i statsbidragsförordningen, att kunna göra andra insatser om de leder till att lärarna får mer tid för sina elever. Det ger utrymme för ett stärkt rekryteringsarbete för den enskilda kommunen.

Sedan ska det sägas att jag nog trodde att den här diskussionen lite skulle handla om en fördelning av pengarna med lite större viktning mot dem som behöver pengarna mest. Det största problemet, som inte berörts, är om statsbidraget blir utformat så att en kommun beviljas statsbidrag med en nyckel utifrån hur många elever man har i årskurserna F-3. Där vet vi att förutsättningarna för olika huvudmän är väldigt olika och inte bara beror på hur många elever man har utan också på vilket stöd eleverna behöver och vilka förutsättningar man har.

Vi kräver i dag av kommunerna att de ska ha en socioekonomisk viktning eller annan typ av viktning av de elevpengar som betalas ut lokalt. Men när jag kom till Utbildningsdepartementet kunde jag konstatera att någon sådan nyckel för utbetalning av stöd inte fanns. Inget enda stöd som byggde på en sådan nyckel användes. Därför kunde vi inte heller använda det i det ursprungliga utfärdandet av det här statsbidraget. Jag avser att utveckla just en sådan nyckel för att också statligt stöd ska kunna riktas till dem som behöver det allra mest.

Överläggningen var härmed avslutad.