Offentlig-privat samverkan och medverkan i Epec

Herr talman! Nina Lundström har ställt en rad frågor till mig om Epec och OPS-lösningar för infrastrukturprojekt.

Regeringen beslutade 2016 att en kommitté ska utreda om det finns förutsättningar för att involvera privat kapital i finansiering av statlig infrastruktur. I februari 2017 överlämnade kommittén sitt delbetänkande Finansiering av infrastruktur med privat kapital till regeringen. Utredningen har i delbetänkandet bland annat sammanfattat erfarenheter och lärdomar som finns inom Epec avseende OPS-lösningar, som regeringen nu har tagit del av.

Utredningen förordar ett försöksprogram för OPS-projekt som bör ligga inom ramen för den nationella trafikslagsövergripande planen. Den 31 augusti 2017 överlämnade Trafikverket sitt förslag till ny nationell trafikslagsövergripande plan för perioden 2018-2029 till regeringen. Hur den slutliga planen kommer att se ut fattar regeringen beslut om under våren 2018, och jag kan därför inte uttala mig om planens innehåll.

Regeringen har höga ambitioner när det gäller att säkerställa kvaliteten på befintlig transportinfrastruktur och att utveckla transportsystemet i stort. Samtidigt ska statens budgetpolitiska mål syftande till sunda och långsiktigt stabila offentliga finanser värnas på både kort och lång sikt.

Låt mig därför vara tydlig med att OPS inte skapar något extra utrymme i de offentliga finanserna. OPS-investeringar kommer att betalas av staten och kommer i de flesta fall att räknas som offentliga, oavsett vem som finansierar dem på kort sikt. Regeringen värnar om långsiktigt hållbara finanser och tillämpar i första hand därför budgetlagens huvudregel om att infrastruktur ska finansieras med anslag.

STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Svar på interpellationer

Förespråkare hävdar att det finns potentiella effektivitetsvinster att realisera med hjälp av OPS-modeller. Utredningen menar å sin sida att forskningen inte kan avgöra om OPS-lösningar ger ett bättre eller sämre utfall än andra finansieringsformer. Samtidigt finns det exempel på att det kan bli dyrt om man tar stora risker när det gäller konkurrens och avtal.

Oavsett vilken finansieringsform som används för ett infrastrukturprojekt är det viktigt med bra styrning och kostnadskontroll, korrekt utförande och grundlig uppföljning. Det är frågor som jag följer och prioriterar.

Herr talman! Jag vill börja med att tacka för svaret. Men ofta är det så när man ställer frågor att man tycker att det finns mer att förtälja. Det gäller inte minst frågorna 1 och 3 i min interpellation, som jag kommer att återkomma till.

Min interpellation handlar om alternativa modeller för att bygga infrastruktur i en bredare mening. Behoven är stora i Sverige. Sverige är ett glesbefolkat land med 23 invånare per kvadratkilometer. Det innebär också att vi på en rad olika sätt måste skapa förutsättningar för att få fram allt som behövs.

Precis som statsrådet nämnde ska en infrastrukturplan antas under våren. Den har dock en ram, och regeringens förslag var 622,5 miljarder och 54 miljarder i form av avgifter. Liberalerna hade 1 miljard mer i grundplåten, det vill säga 623,5 miljarder, och även mer på att få in ökade brukaravgifter, det vill säga 80 miljarder.

Oavsett denna matematik är frågan hur stora behoven är i Sverige. Det tål att fundera över. Är de två gånger så stora eller tre gånger så stora? Det enda vi vet med säkerhet - i varje fall vad jag vet - är att behoven är oändligt mycket större än de 622,5 miljarderna. Det vore intressant att höra från statsrådet hur mycket som egentligen saknas. Det skapar också en bild av vilka utmaningar vi står inför.

Naturligtvis har de olika partierna olika prioriteringar. Höghastighetsbanorna är ett sådant exempel. Men här handlar det om att prioritera. Till detta ska läggas på vilket sätt resurserna ska tas fram för att bygga mer infrastruktur.

Liberalerna har ändå hållit öppet för möjligheterna att använda OPS. Det finns många internationella exempel; Storbritannien har väl 700 olika projekt, och Norge har tre och är inne på sitt fjärde. Det finns mycket erfarenhet och mycket att lära. Därför blev jag så förvånad när jag noterade att Sverige inte finns med i till exempel den organisation, Epec, som verkar på europeisk nivå. Där finns även EU-kommissionen med. Antalet medlemmar är 41.

Kunskap och att lära av andra är viktigt. Organet Epec syftar till att samla på sig kunskap om olika typer av offentlig-privat samverkan. Man bistår också i att ta fram bra beslutsunderlag. Den kompetensen tycker jag att Sverige ska ha oavsett om vi är inne i ett nytt OPS-projekt eller inte. OPS består ju dessutom av många olika modeller. Den ena är koncessionsbaserad och den andra är tillgänglighetsbaserad, och ibland blandar man ihop vad OPS egentligen handlar om. OPS kan få oförtjänt dåligt rykte fastän det är avtalet i sig som är ett bekymmer.

STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Svar på interpellationer

Att inte delta i samverkan i en organisation som syftar till ökad kunskap och möjligheter att ta del av andras erfarenheter gör mig förvånad. På den frågan svarar inte statsrådet. Därför upprepar jag, herr talman, min första fråga: Anser statsrådet att Sverige borde vara aktivt och delta i samverkan inom Epec för att vi ska lära oss mer om förutsättningarna och möjligheterna med OPS?

Herr talman! Tack, Nina Lundström, för interpellationen!

Frågan om OPS har varierat genom åren i Sverige. Traditionellt är Sverige ett land som har använt OPS i liten utsträckning. Vi använder oss av anslagsfinansiering, och vi vill ha ordning och reda på finanserna och veta vilka resurser som avsätts för olika typer av projekt, vare sig det är infrastruktur eller annat.

Det finns några undantag där OPS-lösningar har använts, ibland med varierande resultat. Jag vet att Riksrevisionen gjorde en ordentlig utvärdering av till exempel Arlandabanan. Man kom då fram till att det inte finns någonting som tyder på att Arlandabanan genom OPS kostade mer än om något annat genomförande hade valts, men inte heller att det blev lägre kostnader. Några stora skillnader i genomförandet tycks alltså inte finnas. Det konstaterar också den Dillénska utredningen - man säger otvetydigt att det inte kommer att ge några extra, nya resurser. Däremot kan det finnas fördelar med att pröva modeller med OPS för att se om det kan ge produktivitetsvinster eller effektivitetsvinster.

Jag ska ärligt säga att i närtid med den debatt som förekommer om NKS, om Nya Karolinska sjukhuset, har OPS onekligen fått sig en liten törn. Jag tror att de flesta som har följt debatten om NKS inser att det kanske inte är det bästa exemplet på gemensamt finansierad offentlig-privat verksamhet, då det har varit vad som i alla fall synes vara bristande kostnadskontroll och oklara förhållanden i fråga om vem som beställer och vem som utför uppdrag. I den meningen tror jag att man ska vara noggrann med avtalsformen om man prövar olika former av OPS-lösningar.

Jag har på ett flertal frågor jag fått sedan jag tillträdde som infrastrukturminister svarat att jag är beredd att vända på alla stenar för att se om vi kan förmera resurserna. Det innebär att vi tittar på både lånefinansiering och gröna obligationer men också på OPS-lösningar. Men jag har i samma andetag sagt att "det finns inga gratisluncher", det vill säga att det som är genomgående för samtliga dessa finansieringsformer är att allt måste rymmas inom det statsfinansiella ramverk vi har.

Att detta skapar extrautrymme är inte riktigt sant. Det gör inte det - särskilt inte, för att utgå från Nina Lundströms utgångspunkt, i ett glesbefolkat land. Marknadsförutsättningarna för OPS-lösningar i stora delar av vårt land är ju nästan obefintliga. Tvärtom har vi lärt oss att infrastruktursatsningar kostar. Det är en gemensam investering som vi skattebetalare får stå för. Även driften får ofta subventioneras för att få bärighet. Förutsättningarna att göra andra lösningar med dyra broavgifter har vi under lång tid hållit undan i Sverige, med några undantag. Det är det som gör att jag tycker att det är viktigt att vi prövar olika former och värderar dem men också inser det självklara: Det här kommer inte att ge några gratisresurser, utan det är i huvudsak i genomförandet som möjligheterna finns.

STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Svar på interpellationer

När det gäller medverkan förs en dialog mellan Epec och ansvariga svenska myndigheter, och jag förutsätter att man tar del av de resultat som finns. Det är ju en internationell europeisk debatt som förs, och i den mån det skulle behöva förtydligas där tror jag inte att det skulle vara något radikalt ställningstagande. Det viktigaste är att vi tar del av den europeiska diskussionen.

I Sverige i närtid handlar det snarare om att titta på vilket ekonomiskt utrymme vi har för att finansiera infrastruktur. Här överstiger önskemålen vida de resurser som finns till förfogande, och det leder till att vi får titta ganska ordentligt på prioriteringar men också på andra finansieringsmöjligheter. Det är det besked jag har gett hela tiden.

Herr talman! Jag välkomnar statsrådets syn på att Sverige ska ta del av den kunskap som finns i Europa och inom Epec. Jag tror att det är viktigt att alltid satsa på att förkovra sig, att få mer kunskap och även att lära av andras erfarenheter.

Med tanke på de stora utmaningar vi står inför tycker jag också att det är viktigt att fundera över vad man skulle kunna bygga för infrastruktur i Sverige, också med annan finansiering. Nej, det finns inga gratisluncher. Men jag konstaterar att den utredning som kom förra året, SOU 2016:3, noterar följande om OPS: Det innebär "starka ekonomiska incitament för innovation, effektivitet och tidhållning".

Den här diskussionen handlar ofta om hur man lånar upp och mycket annat. Men den handlar också om hur man fördelar risk. Hur ser man till att de projekt som byggs blir färdiga i tid och håller en viss kvalitet och att de som är verksamma och utför projekten levererar sin del? Där skulle jag säga att det är stor skillnad - vilket också offentliga utredningar har visat - på det som regeringen brukar kalla funktionsupphandling och OPS, där man faktiskt lägger ett ansvar på dem som är delaktiga i projektet att leverera i tid och med kvalitet. Riskfördelningen kommer naturligtvis också in. Men nej, det finns inga gratisluncher. Det ska alltid betalas i slutändan.

Jag tycker att det är intressant att notera att man i Norge nu kör igång ytterligare ett projekt på 5 miljarder. Där har man uppenbarligen landat i att man inte kan utesluta den här formen eftersom den kan ge goda effekter. Jag tycker att vi ska se vad som pågår i våra grannländer och lära av dem.

Statsrådet tar upp exemplen Arlandabanan och NKS. Ja, Sverige har två exempel, som vi har att dra lärdom av. Jag noterade att Riksrevisionen kunde tycka att Arlandabanan i sig var ett lyckat exempel, så det beror väl på hur man läser materialet.

I detta sammanhang tycker jag att det är viktigt att poängtera att det här är exempel på två helt olika modeller - Arlandabanan på koncessionsmodellen och sjukhuset på den andra modellen, som är tillgänglighetsbaserad. Det finns alltså en ganska stor skillnad.

Jag tycker också att det är viktigt att ibland diskutera modellerna utifrån deras egna förutsättningar och även att utvärdera själva modellen. Vad man sedan avtalar om - priser, avtalets längd eller brukaravgifter - är en del av den avtalsmodell man har valt och vad man har avtalat fram. Det är här jag menar att Sverige skulle kunna lära av Epec hur man blir duktig på att ställa krav, få fram bra avtal, ställa höga villkor och följa upp att det levereras. Där tror jag att vi har mycket att lära.

STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Svar på interpellationer

Jag vill övergå till infrastrukturplaneringen, som kommer under våren. Jag noterar att statsrådet inte vill svara på min tredje fråga, som handlar om ifall statsrådet är beredd att ge ansvarigt verk möjligheter att peka ut några objekt där man skulle kunna titta på alternativ finansiering. Jag kan inte se hur det hänger ihop med regeringens planering. Det är egentligen mer av en principiell fråga. Vill man öppna för att över huvud taget titta på frågan, eller vill man stänga dörren? Jag tycker för min personliga del att det vore synd att utestänga den här möjligheten. Hittar man lämpliga, tydligt avgränsade projekt där Sverige ser till att skapa god kompetens tror jag att saker och ting skulle komma i en annan dager.

Jag hoppas, herr talman, att statsrådet vill ge svar på detta. Finns det möjlighet att peka ut några projekt eller inte?

(forts.)

Fru talman! Jag tänkte ta tillfället i akt att svara Nina Lundström när det gäller det jag sa inledningsvis, det vill säga att jag inte kommer att kommentera den nationella planen förrän vi har tagit beslut om den. Då kommer vi att redovisa alla objekt som finns. Det rör sig om 100 miljarder mer än den förra regeringen klarade att lägga på infrastruktur, så det är naturligtvis en stor satsning.

Å andra sidan vet jag, efter att ha åkt runt i hela landet och lyssnat på alla önskemål, att de vida överstiger de resurser som finns till förfogande. Det är självklart - alla när förhoppningar om att infrastruktur ska vara lösningen när det gäller bygdens räddning, regionens utveckling eller branschens stärkta konkurrenskraft. Så är det också väldigt ofta.

Samtidigt leder detta ibland till att man är beredd att ta till ganska våghalsiga grepp när det gäller förslag till finansiering. Vi har hört i debatten att en del tycker att man vidlyftigt kan lånefinansiera mycket infrastruktur utan att riktigt redovisa på vilket sätt den ska kunna betalas.

Här har vi i Sverige varit noggranna i jämförelse med omkringliggande länder i Europa. Vi har en ganska kameral hållning och säger att det i huvudsak ska vara anslagsfinansiering. Ibland tar vi lån; Förbifart Stockholm är till exempel lånefinansierad. Men där täcker intäkter i form av avgifter de kapitalkostnader som finns, och det är ett exempel på en alternativ finansieringsväg.

STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Svar på interpellationer

I många infrastrukturprojekt, inte minst i glesbygd, är det dock svårt att se att man kan få intäkter som täcker kapitalkostnaderna till mer än kanske 10, 20 eller 30 procent. Då räknas det enligt Eurostats regler som en statsfinansiell risk, och då handlar det om ett offentligt risktagande.

Jag vet att Nina Lundström känner till detta, men för dem som följer interpellationsdebatten kan det vara bra att veta att vi fått en läxa i Europa när länder som Spanien under en period ganska vidlyftigt lät OPS-projekt och en del helt offentligfinansierade projekt löpa iväg. Det handlade om byggen av både flygplatser och järnvägsstationer, som sedan inte betalade sig. En del av dem står fortfarande tomma, och det spädde på den spanska statsskulden. Till syvende och sist var det nämligen skattebetalarna i Spanien som fick stå för detta.

Det är detta som ligger bakom att Eurostat skärpte sitt regelverk, som är annorlunda än det som fanns under den tid då Öresundsbron byggdes. Det är också det som ligger bakom att vi i Sverige över blockgränserna har haft en ganska kameral och hård hållning. Vi tittar gärna på andra finansieringslösningar, men det ska ske inom det statsfinansiella ramverk och regelverk vi har.

Vi har gjort några undantag och några försök, och när vi har utvärderat dem har det varit lite blandade erfarenheter. Dilléns utredning, som vi tillsatte under denna regering, visar också att det inte finns några statsfinansiella skäl att påbörja OPS-lösningar. Ska man göra det i till exempel mindre projektform för några väl begränsade objekt ska det i huvudsak vara för att det skulle kunna leda till effektiviseringsvinster när det gäller upphandling eller till att man på annat sätt kan få ett genomförande som är effektivare än med den vanliga modell vi har i Sverige.

Det är ungefär så jag sedan jag tillträdde som infrastrukturminister har valt att närma mig detta. Jag är beredd att lyfta på alla stenar. Vi tittar på olika varianter. Men alla måste vara helt medvetna om att detta inte ger några gratis luncher. Givet den utveckling vi har haft, inte minst med NKS, tror jag att intresset för större OPS-lösningar i närtid är begränsat. Många har dragit sig för att kasta sig in i liknande projekt där det är svårt med både kostnadskontroll och kontraktshållning och dessutom leder till svåra styrproblem.

Fru talman! Nej, man ska inte jämföra med NKS av det skäl som jag redan inledningsvis var inne på: Det är en annan typ av OPS-modell. Jag har inte heller framhållit att det är just den typen av projekt vi ska gå in i.

Det jag framhåller här är i stället att vi har stora behov och önskemål ute i samhället. Det gäller att verkligen vända på varje sten. Om man skulle hitta några avgränsade projekt som lämpade sig för OPS menar jag att detta också skulle frigöra utrymme för andra projekt i planen. Det finns en möjlighet att få plats med lite mer, och det är detta som är viktigt.

STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Svar på interpellationer

Man ska vara försiktig, och man ska vara noga med att ha god kunskap om man ger sig in i OPS-projekt. Därför tycker jag fortfarande att det vore lovvärt och viktigt om Sverige deltog i det arbete som görs på europeisk nivå. Jag är inte riktigt säker på att statsrådet har utlovat detta, men jag tycker att det är viktigt att kunna dra lärdom av kunskapen och den samlade erfarenheten. Det handlar nämligen om hundratals olika typer av projekt, som det finns en god erfarenhet av. Och det finns exempel att lära av, som Spanien.

Detta är en möjlighet, och frågan är om Sverige har råd att helt och hållet stänga dörren för OPS. Har Sveriges tillväxt råd med att vi inte prövar alla tänkbara vägar för att få fram en bättre infrastruktur? Och på vilket sätt ska vi i så fall se till att ha utrymme att vårda det som redan finns i de olika regionerna, när man samtidigt också behöver bygga nytt?

Vi är beredda att pröva möjligheten, men det förutsätter högre kunskap och bättre möjligheter att följa de projekt som redan finns ute i världen samt att vi lär av goda exempel och tittar på konkreta objekt. Vi tycker att det vore lovvärt om ansvarigt verk fick det uppdraget. Jag tolkar det som att statsrådet inte avser att ge uppdraget, men statsrådet har möjlighet att svara på den frågan ännu en gång.

Fru talman! När det gäller Epec är det ett internationellt arbete som bedrivs, och Sverige kan ta del av den informationen. Om det är aktuellt att gå med i Epec eller inte är egentligen en mer akademisk fråga. Det viktiga är att vi tar del av internationell forskning och på det sättet får del av de erfarenheter som finns. Jag redogjorde tidigare för en del av dem.

I Sverige har vi en fantastisk kunskapsöversikt i den Dillénska utredningen och det gedigna material som finns, där man pekar på hur OPS-lösningar har kunnat användas och vilka för- och nackdelar som finns. Man har framför allt kommit fram till att det inte ger några nya resurser.

Här vill jag ändå vara varsam, för även om Nina Lundström i debatten säger att det inte blir några gratis luncher märker jag att hon ändå tycks tro att det frigör något slags utrymme. Så är det inte, utan vi har det utrymme vi har. Även om vi väljer en annan finansieringsform rör det sig, om du inte får intäkter som vida täcker kapitalkostnaderna, om ett statsfinansiellt utrymme.

Då måste vi redovisa på vilket sätt detta ska finansieras. Det ska tas från barnomsorg, äldreomsorg eller andra angelägna satsningar. Även om jag är infrastrukturminister och brinner av iver och längtan att göra mycket mer när det gäller infrastrukturprojekt tycker jag naturligtvis att det är ännu viktigare att vi håller oss inom de ramar vi har.

Jag tror för övrigt att det kanske vore viktigare att titta på något jag nyligen diskuterade i denna kammare med en moderat riksdagsledamot, nämligen samhällsekonomiska konsekvenser av att inte göra infrastrukturinvesteringar. Jag tror att skälet till att vi har denna diskussion i Sverige i dag är frånvaron av infrastrukturinvesteringar under tio års tid, när man valde att prioritera skattesänkningar före viktiga investeringar i infrastruktur. Det lider järnvägssystemet och Sveriges vägar av i dag.

Överläggningen var härmed avslutad.