kostnadsutvecklingen för svenska soldater utomlands
Interpellationsdebatt 19 april 2005
Protokoll från debatten
Anföranden: 7
Anf. 27 Leni Björklund (S)
Herr talman! Allan Widman har frågat mig vilka omedelbara åtgärder jag avser att vidta för att inte kostnadsutvecklingen ska lägga hinder i vägen för de högre ambitioner som Sverige har inom området för internationella insatser. Allan Widman har också frågat mig om jag har för avsikt att till riksdagen lägga fram förslag till strategi för internationella insatser och när det i så fall ska ske.
Regeringen står fast vid den inriktning som formulerades i höstens försvarsproposition. Sveriges förmåga att delta i internationella insatser över hela skalan från förebyggande åtgärder till fredsframtvingande insatser bör öka både kvalitativt och kvantitativt. Regeringen har också understrukit vikten av att de ytterligare resurser som de närmaste åren successivt tillförs för internationella insatser kan omsättas i ökade bidrag för att genomföra operationer.
Kostnaderna för svenska soldater insatta i verksamhet utomlands har ökat. Det är en kostnadsökning som regeringen noggrant följer, inte minst för att säkra att den inte hindrar den ambitionsökning som regeringen vill se på det internationella området.
Kostnadsökningarna beror bland annat på att vi i dag bidrar med mer kvalificerade förband längre bort i världen och på fler platser. Till exempel kan nämnas att 13 stridsfordon för tillfället deltar i FN:s insats Unmil i Liberia och att vi nyligen haft ett transportflygplan, Hercules, i Afghanistan. Bidraget till dessa två insatser är exempel på en kvalitativ ökning. Den kvantitativa ökningen görs genom att anslagsposten 6:1:2 Fredsfrämjande truppinsatser kommer att öka successivt under de kommande åren.
När man jämför kostnader för och kostnader emellan olika insatser är det viktigt att notera att vissa insatser påbörjas och löper över flera år. Kostnaderna måste då kunna hänföras till rätt budgetår för att vi ska få rättvisande jämförelser. Ett tydligt exempel på detta är insatsen i Liberia som påbörjades i mars 2004 och där riksdagen gav mandat för tolv månader.
I sin interpellation jämför Allan Widman de beräknade kostnader för en insats som regeringen anför i propositioner med det faktiska utfall som går att utläsa av Försvarsmaktens årsredovisning för 2004. Man måste vid jämförelser beakta de antaganden och villkor som legat till grund för utarbetandet av budgeten innan man jämför budget och utfall. En marginal läggs in i den beräknade kostnad som redovisas för riksdagen för att regeringen och Försvarsmakten ska kunna vidta nödvändiga anpassningsåtgärder i ett skarpt läge.
Vi kan inte mäta våra resultat i insatserna enbart utifrån hur många soldater vi har utsända. De svenska bidragen måste även värderas utifrån vilken effekt de ger i den aktuella operationen. Svenska bidrag med specifika förmågor och specialkompetens, till exempel förband med hög tekniknivå och specialförband, kan vara mer kostsamma än andra truppbidrag.
Mitt svar på den första frågan är att när vi lägger större vikt vid de internationella insatserna så ställer det större krav på att regeringen ännu noggrannare följer upp och kontinuerligt utvärderar våra insatser. Särskilt viktig är naturligtvis den ekonomiska uppföljningen. Vi har därför påbörjat ett arbete inom Regeringskansliet med att analysera anslagsposten 6:1:2 som syftar till att klargöra hur medlen används och hur regeringen ska följa upp och styra verksamheten på posten.
På den andra frågan vill jag svara Allan Widman att ett arbete för närvarande pågår inom Regeringskansliet med att utarbeta en inriktning för militära krishanteringsinsatser under år 2006/07. Utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska faktorer vägs samman i bedömningen av vad som motiverar en svensk militär insats. Detta är ett arbete som görs gemensamt av Utrikesdepartementet och Försvarsdepartementet, självfallet i nära dialog med Försvarsmakten. Regeringen är positiv till en dialog med riksdagen, och det är upp till utrikesministern som föredragande att avgöra lämplig tid för detta.
Anf. 28 Allan Widman (Fp)
Herr talman! Jag vill gärna tacka försvarsministern för svaret. Efter att ha sett henne jogga in i plenisalen vill jag också komplimentera den politiska nivåns snabbinsatsförmåga.
Min interpellation ställdes, herr talman, mot bakgrund av den nya högre ambition som Sverige har när det gäller internationella insatser. Den har formulerats som att Sverige ska ha förmåga att kunna ha två bataljoner och några mindre internationella insatser i gång samtidigt. Och detta är, för att i någon mån korrigera försvarsministern, inte bara något som regeringen vill se utan framför allt något som Sveriges riksdag har beslutat och lagt fast. Det är alltså en fast förutsättning för det framtida arbetet på alla nivåer.
Den 1 april 2005 fanns det enligt uppgift från Försvarsmakten 770 svenska soldater insatta i olika internationella missioner. Detta är en historiskt ganska låg siffra, och det förefaller snarare som om vi fjärmar oss från än närmar oss den målsättning som riksdagen i december lade fast.
Bakgrunden till interpellationen från min sida är att kostnaderna för våra internationella insatser mätt per soldat i tjänst faktiskt har fördubblats inom en period av tre år. I denna kostnadsökning ingår då inte Liberia, som försvarsministern hänvisade till i sitt svar. Hade Liberia också räknats in i sammanställningen hade snittkostnaden procentuellt ökat mycket mer.
År 2007 kommer vi att i anslaget 6:1:2 Internationella insatser kunna disponera 1,7 miljarder kronor. Förutsätter man att det inte sker någon fördyring alls de kommande två åren renderar detta en förmåga att sätta in 900 soldater 2007. Man kan alltid diskutera vad som är insats av bataljonsstorlek och vad som är insats av mindre format, men jag kan inte tänka mig att någon i denna kammare i december 2004 inbillade sig att summan av denna förmåga skulle bli 900 soldater.
Det är värt att notera att försvarsministern erkänner att kostnaderna har ökat. Av det skälet tänker jag inte ge mig in i några av de detaljdiskussioner som försvarsministern förde när det gällde hur man ska beräkna de här olika kostnadsökningarna.
Jag vill bara konstatera, herr talman, att jag känner mig lite besviken över den brist på konkreta åtgärder som fanns i svaret. Att regeringen ska följa utvecklingen mycket noggrant och att man på Försvarsdepartementet har satt i gång en analys av vad vi använder dessa pengar till räcker inte; därtill är tiden för kort och problemet för stort. Tillsammans med allt annat som händer på försvarsområdet för tillfället - jag talar då om utgiftsbegränsningar och om handfallenheten när det gäller att spara på försvarsbyråkratin - gör detta att man kan konstatera att vi är illa ute.
Låt mig avslutningsvis bara säga att regeringen förvisso har ett politiskt ansvar mot riksdagen och mot det svenska folket för att den här högre ambitionen ska kunna uppnås. Men än tyngre och än viktigare är det ansvar som vi alla har för att dessa pengar nyttjas på bästa sätt så att människor ute i världen som lever i våld och ofrihet får den hjälp som de behöver. Det, herr talman, är sannerligen ett ansvar att besinna.
Anf. 29 Leni Björklund (S)
Herr talman! Jag tror att Allan Widman och jag som har diskuterat den här frågan många gånger känner igen argumenten. Allan Widman vill intensifiera de internationella insatserna; det vill regeringen och jag också. Det är vi helt överens om.
Däremot är vi inte alls överens på en punkt, nämligen att intensifiera internationella insatser. Det betyder alltid att vi ska ha många soldater på marken ute i de olika operationerna. Verkligheten lär oss att det inte alltid är väl utrustade, väl övade förband med högteknisk kompetens från rika länder som Sverige som behövs på marken. Man behöver tillgång till det som gör insatser möjliga och att också styrkor från de regioner där konflikterna utspelar sig kan delta. Vi underlättar för dem med logistik, med transporter och även med skyddsfunktioner som man inte har. Det gör det möjligt att ta ett ansvar också i de olika regionerna.
Det gör att bilden inte är så enkel som man vill göra gällande i debatten, att har vi bara fler personer ute så gör vi också en bättre insats för att de internationella fredsfrämjande insatserna ska bli framgångsrika. Det handlar om att Sverige noga ska överväga vilken typ av bidrag vi kan ge för att också se till att de insatser som sker tillsammans med olika länder i FN:s, EU:s eller Natos regi blir framgångsrika. Det betyder inte alltid man på marken.
Sedan är Allan Widman och jag helt överens på en punkt. Det är att vi noga ska följa kostnadsutvecklingen så att vi ser att vi får ut tillräckligt mycket av de skattepengar som sätts in.
Då kan man göra sig lustig och tala om en analysgrupp. Jag vill ändå peka på att förhållandena i dag är annorlunda. Vi deltar i flera olika typer av insatser. Vi gör det för att få kunskap. Vi gör det därför att det är det som efterfrågas. Vi lär oss också verksamhetsmässigt. Då handlar det om att man måste hitta jämförelseverktyg som gör att man också ser att resurserna används på ett bra sätt. Det är det arbetet som pågår i den här analysgruppen.
Jag kan försäkra att det vi vill är att varenda krona vi avsätter på kontot för internationella insatser ska komma till nytta och användas på ett sådant sätt att man också stärker situationen för de människor som finns i de här områdena. På den punkten är Allan Widman och jag helt överens.
Anf. 30 Allan Widman (Fp)
Herr talman! Jag tror att vi är överens om målen. Jag tror också att vi är överens om det egentligen gigantiska problem som har dykt upp när det har blivit känt att kostnaderna ökar i en sådan rask takt som de faktiskt gör. Jag inbillar mig att regeringen är minst lika oroad över detta faktum som jag är.
Men en stor skillnad mellan Leni Björklund och mig själv är att vi inte har några möjligheter från riksdagens sida att gå in och styra enskilda myndigheter. Det ansvaret vilar helt och fullt på regeringen, och alla de möjligheter som följer med det ansvaret också naturligtvis. Det är här jag efterlyser lite mer dådkraft och lite mer passion när det gäller att ta försvarsmaktstjuren vid hornen.
Försvarsministern har naturligtvis också rätt när hon säger att det inte bara handlar om kvantitet, det handlar inte bara om hur många soldater man har i olika insatser eller totalt sett ute i världen. Det handlar också om vilka insatser de gör, vilket kvalitativt innehåll som finns i insatserna.
Det där kan jag naturligtvis till en del instämma i, även om jag i olika delar också ser att det kan finnas ett egenvärde i att man är väl representerad på en plats. Försvarsministern känner naturligtvis till att det också innebär inflytande över hur en mission ska skötas, hur
rules of engagement
ska läggas ut och så vidare. Det inflytandet ökar för svenskt vidkommande. Helt ointressant är det ju inte.
Men det som är viktigt att slå fast återigen är att denna kvantitativa definition faktiskt finns i ett försvarsbeslut som godkänts av en majoritet i den här riksdagen. Därför har också regeringen själv börjat vandra denna väg. Då menar jag att man också måste stå upp för det målet och den ambitionsökningen på sikt.
Jag inbillar mig att det finns en tydlig koppling mellan kostnaden per insatt soldat å ena sidan och avsaknaden av en strategi för internationella insatser å andra sidan. Det är därför båda de här frågorna har väckts i interpellationen av mig.
Jag är övertygad om att den karakteristik som har präglat Sveriges deltagande internationellt de senaste åren är en väldigt viktig förklaring till att kostnaderna har skjutit i höjden. Tidigare var vi på några få ställen med många personer. I dag är vi på mer än ett dussintal ställen med väldigt få personer. Detta gör att styckekostnaderna går upp. Vi har inga stordriftsfördelar som vi kan utnyttja i våra internationella insatser.
Det här resonemanget skulle man kunna utveckla också i andra delar där jag tror att en nationell strategi för den här verksamheten skulle kunna innebära fördelar, till exempel när man tittar på hur stor andel av de bidrag som vi skickar utomlands som ska bestå av stabsofficerare, hur mycket ledningsfunktion vi ska ha, och så vidare. Det får också betydelse för kostnadsutfallet.
Jag kan säga att jag lämnade försvarsutskottet där ÖB i dag hade en föredragning för bara en halvtimme sedan, herr talman. Även ÖB, som representant för Försvarsmakten, vädjade till utskottet om att få vägledning i framtiden när det gäller vilken inriktning Sverige ska ha internationellt, därför att han inser att det här ger goda möjligheter till förberedelse.
Jag gjorde mig inte särskilt lustig över analysgruppen. Jag vet att regeringsmaktens kvarnar mal långsamt. Men min brist på tolerans ska ses mot bakgrund av att ni sedan år 2000 har slagit fast att vår internationella förmåga ska öka. Likväl, herr talman, ökar den inte, och jag menar därför att
the benefit of the doubt
som regeringen har haft på den här punkten nu håller på att försvinna.
Anf. 31 Leni Björklund (S)
Herr talman! Jag tycker att det vore bra om vi skulle kunna fördjupa diskussionen ytterligare kring vad som är kvalitet i internationella insatser. Det sade jag i försvarsdebatten, och jag kommer att återkomma till riksdagen på den punkten. Lika lite som vi kan ha ett gammalt invasionsförsvar för att skydda Sverige kan vi ha det stelbenta sättet att räkna antalet personer ute i världen som mått på om vi gör det Sverige borde göra i internationella insatser.
Det kan ju låta bra att vi ska finnas kvar på ett fåtal ställen i stora grupper. Men nu är det faktiskt så att världen förändras snabbt. FN ber oss om hjälp. Skulle Sverige ha avstått från att gå in i operation Artemis i Kongo därför att vi inte från början kunde veta att det skulle bli ett glapp mellan Monuk 1 och när nästa trupp kom dit? Skulle vi ha stannat kvar med större styrkor i Kosovo i stället för att förstärka möjligheten att skapa fred och stabilitet ute i provinserna i Afghanistan? Skulle vi ha varit kvar med ett flygplatsförband i Kongo efter att den operationen hade blivit så pass lyckad att man kunde överlåta den till en privat entreprenör och i stället avstått från att hjälpa till i Liberia när FN bad oss?
Det är ju den situationen vi står inför. Det är i den diskussionen försvarsministerns roll är att se till att vi har väl tränade, väl utbildade förband som kan användas där man gör en gemensam försvars-, säkerhets- och utrikespolitisk bedömning att här ska Sverige vara.
Det är naturligtvis så att kartan tidigare har varit väldigt enkel. Stora trupper, stort inflytande. Det är inte så längre. Inte minst kommer arbetet inom EU att lära oss att här handlar det numera om multinationalitet. Vi har multinationella staber. Vi har multinationella underhållsförband. Vi har multinationella grupper som arbetar. Det betyder också att alla länder som har trupp kommer att behöva finnas med i planeringen.
Det är något nytt som växer fram i hur de rika och ekonomiskt starka länderna ska kunna ställa upp och arbeta i internationell krishantering på den militära sidan. Jag vill vara ödmjuk nog att säga att jag tror att jag, regeringen och riksdagen har mycket att lära oss av att aktivt pröva på flera ställen där man ber om Sveriges bidrag - för att sedan möjligtvis hitta nischer där vi är riktigt bra eller också lära oss mer av hur vi tillsammans med andra länder kan göra de viktiga missionerna framgångsrika.
Anf. 32 Allan Widman (Fp)
Herr talman! Med risk för att bli en smula tjatig: Jag kommer aldrig att acceptera att regeringen faller undan från den målsättning man föreslog riksdagen och som riksdagen fastställde. Nu är det ungefär två och ett halvt år kvar av den här försvarsbeslutsperioden. När man tittar på kostnadsökningarna, 100 % på tre år, och lägger till alla de stora bekymmer som finns i Försvarsmakten i övrigt, som handlar om nya personalförsörjningssystem, personalavveckling, materielavveckling, en påfallande tröghet i möjligheten att få fram beslut om besparingar bland de totalförsvarsgemensamma myndigheterna, svårigheter att få fram beslut när det gäller reducering eller möjligen nedläggning av militärdistriktsorganisationen, blir jag som riksdagsman oerhört orolig. Det är snudd på, herr talman, att jag är beredd att säga att mycket talar för att även den här gången blir riksdagen besviken och även den här gången kommer Sverige inte att nå upp till de mål internationellt som vi själva har ställt.
Jag ska ändå erkänna att vi visst måste börja tänka i mer kvalitativa termer. En viktig förutsättning för detta är att regeringen kommer med ett förslag till riksdagen om en nationell strategi för internationella insatser. Det är den viktigaste uppgiften för Försvarsmakten för kommande år. Ska riksdagen ha möjlighet att utvärdera verksamheten måste det finnas något att jämföra med. Det är kanske det allra viktigaste syftet med den nationella strategin.
Herr talman! Även om jag gläds åt beskedet att man talar om en strategi som ska vara på några års sikt oroas jag av att man återkommer till uttrycket dialog med riksdagen. Om det blir en nationell strategi för internationella insatser ska givetvis en sådan fastställas av Sveriges folkvalda.
Anf. 33 Leni Björklund (S)
Herr talman! Ibland har jag tyckt att Allan Widman inte har tillhört de debattörer som i varje replik ska tala om allt elände som finns i Försvarsmakten. Försvarsmakten, Allan Widman, är i en stor omställning som vi har bett om. Den har både riksdag och regering bett om. Men läget är inte så problematiskt som man ibland säger. Reformen är stor och omvälvande men den sker och genomförs metodiskt i Försvarsmakten. Den följer vi.
Om man varje gång ska räkna upp alla problem blir det lite svårt att renodla diskussionen. Jag talar om vad som är effektivt när det gäller de internationella insatserna. Effektivitet utgår jag från är syftet med frågan. Jag säger då att jag inte kan tycka att kostnad per utsänd soldat är ett bra mått om det innebär att vi behöver göra svårare och mer komplexa insatser därför att just vi har den möjligheten utrustningsmässigt och utbildningsmässigt. Då kan jag acceptera en högre styckkostnad för dem som gör operationerna.
Vad ska vi då ta fram för mått så att riksdagen och jag som försvarsminister känner att vi verkligen gör något som ökar vår förmåga att bidra till internationell krishantering? Jag har sagt att jag kommer att återkomma i de delarna. Det sade jag redan i försvarsdebatten. Jag tycker att det skulle vara tråkigt om Folkpartiet och Allan Widman har bestämt sig för att aldrig acceptera någon annan målsättning än ett visst antal soldater på marken. Jag hoppas att jag ska kunna omvända Allan Widman på den punkten i fortsättningen.
den 14 mars
Interpellation 2004/05:459
av Allan Widman (fp) till försvarsminister Leni Björklund om kostnadsutvecklingen för svenska soldater utomlandsDen senaste tiden har bjudit på en rad oroande uppgifter om kostnadsutvecklingen avseende svenska soldater insatta i utlandet.
För några veckor sedan blev det känt att kostnaden för Sveriges insats i Liberia skulle öka med 189 miljoner kronor på en tolvmånadersperiod. Med hänsyn till att det rör sig om ett mekaniserat kompani med förstärkt underhåll, inalles ca 240 soldater, får kostnadsökningen anses som anmärkningsvärd. Av Försvarsmaktens årsredovisning för 2004 framgår vidare att månadskostnaden per anställd i utlandstjänst mellan 2001 och 2004 ökat från 70 417 kr till 143 157 kr. Trots att den dyraste insatsen per anställd, nämligen Liberia, inte tycks ingå i beräkningsunderlaget motsvarar detta mer än en fördubbling av kostnaden på tre år.
I försvarspropositionen (2004/05:5) angav regeringen att anslaget för internationella insatser skulle räknas upp från dåvarande ca 1 200 miljoner kronor till 1 700 miljoner kronor år 2007. Enligt samma proposition s. 69 skulle Försvarsmakten ha förmåga att samtidigt leda och genomföra två insatser av bataljonsstorlek eller motsvarande och mindre förbandsenheter i ytterligare tre insatser.
Åtminstone såvitt avser genomförandet torde det finnas ett direkt samband mellan genomsnittskostnaden per insatt soldat i utlandsstyrkan och anslaget för internationella insatser. Redan den genomsnittskostnad som gällt under 2004 skulle enbart medge att ca 1 000 soldater skulle kunna hållas insatta under år 2007. Redan före det att försvarsbeslutet trädde i kraft den 1 januari 2005 framstår det som att kostnadsökningarna intecknat de resurser som planerades för en utökad förmåga.
Kostnaden per anställd och insatt soldat varierar. Vid en jämförelse med en del andra europeiska länder tycks Sverige ligga högt. Men redan den procentuella kostnadsutvecklingen de senaste åren visar att vårt allmänt höga kostnadsläge inte är en tillräcklig förklaring. Självklart påverkas ekonomin även av vilka insatser vi gör. Avståndet mellan Sverige och det land där insatsen görs har stor betydelse, liksom vilka förband vi använder och på hur många insatser vi fördelar våra resurser.
Sistnämnda förhållande har Försvarsmakten vid en föredragning i försvarsutskottet den 8 mars i år understrukit som särskilt kostnadspåverkande. Till exempel anses kostnader för underhåll inte öka linjärt med antalet soldater i det insatta förbandet. Att Sverige för närvarande har relativt begränsade insatser på många olika håll påverkar enligt myndigheten även våra officerares möjligheter att tjänstgöra i högre befattningar vid olika internationella missioner. Något som också påverkar vår samlade förmåga negativt.
Folkpartiet liberalerna har under ett års tid efterlyst en nationell strategi för våra internationella insatser. Avsaknaden av en sådan har enligt vår mening flera konsekvenser. Viktigast torde vara att det ger riksdagen en ärlig chans att utvärdera de insatser som svenska förband gör utomlands. Om inte målen för verksamheten fastställs tillsammans med en övergripande plan för hur vi ska gå till väga beträffande prioriteringar av förmågor, förband, insatsområden med mera saknas referenspunkter för en sådan utvärdering. Mot bakgrund av att de internationella insatserna med största sannolikhet kommer att dominera försvarspolitiken under lång tid är detta en allvarlig brist.
Självklart kan inte en strategi i ett slag minska kostnaderna för de insatser som Sverige gör just nu. Men den skulle i vart fall ge möjligheter att mera strukturellt väga in kostnadsaspekter när vi överväger hur de begränsade resurserna ska göra bästa möjliga nytta.
Under förra året utgick en majoritet av det sammansatta försvars- och utrikesutskottet från att regeringen i samband med försvarsbeslutet skulle återkomma med ett långsiktigt övervägande beträffande Sveriges insatser. I försvarspropositionen lyste sådana överväganden blott med sin frånvaro. I samband med riksdagens nyligen fattade beslut att förlänga insatsen i Liberia angav kabinettssekreterare Hans Dahlgren att regeringen gärna såg en dialog med riksdagen om hur våra insatser ska prioriteras på längre sikt. Någon sådan dialog har regeringen ännu inte tagit initiativ till.
Mot bakgrund av ovanstående vill jag rikta följande frågor till försvarsministern:
Vilka omedelbara åtgärder avser statsrådet att vidta för att inte kostnadsutvecklingen ska lägga hinder i vägen för de högre ambitioner som Sverige nu har inom området för internationella insatser?
Avser statsrådet att till riksdagen framlägga ett förslag till strategi för internationella insatser och i så fall när?