Konstitutionsutskottets betänkande med anledning av motion om vidgad besvärsrätt för kommunalt anställda m. fl. (Debatt om förslag)

Konstitutionsutskottets betänkande nr 29 år 1973

KU 1973:29

Nr 29

Konstitutionsutskottets betänkande med anledning av motion om vidgad
besvärsrätt för kommunalt anställda m. fl.

Motionen

I motionen 1973:120 av herrar Petersson i Röstånga (fp) och
Andersson i Örebro (fp) hemställs ”att riksdagen hos Kungl. Maj:t begär
utredning och förslag till besvärsrätt, så att rättstryggheten för kommunalt
anställda och sökande av kommunala anställningar som ej är
kommunmedlemmar blir likvärdig med kommunmedlemmars i vad gäller
egen tjänstetillsättning, entledigande, disciplinära åtgärder m. m.”.

Med hänvisning till de nu gällande kommunala besvärsreglerna anför
motionärerna bl. a. att rättstryggheten ännu ej är tillfredsställande för de
kategorier av kommunalt anställda och sökande av kommunala anställningar
som ej är kommunmedlemmar. Enligt motionärernas mening bör
alla kommunalt anställda befattningshavare eller sökande till kommunala
befattningar ha samma rättigheter i vad gäller ”deras egen situation”.
Beträffande de närmare motiveringarna hänvisas till motionen.

Gällande rätt m. m.

Besvär över beslut av kommunala myndigheter kan anföras antingen
som kommunalbesvär eller som förvaltningsbesvär. Bestämmelserna om
förvaltningsbesvär, vilka kan anföras inom området för kommunernas
specialreglerade förvaltning och endast av den som berörs av ifrågavarande
kommunala organs beslut, behandlas inte närmare i detta sammanhang.

Bestämmelserna om kommunalbesvär finns i 76 § kommunallagen
(1953:753), 80 § kommunallagen (1957:50) för Stockholm och 78 §
landstingslagen (1954:319). Reglernas innebörd kan i korthet beskrivas
sålunda, att endast kommunmedlem har besvärsrätt, att besluten endast
kan angripas på vissa i lag bestämda grunder — besvärsprövningen avser
beslutets laglighet, inte dess lämplighet — samt att besvärsmyndigheten
visserligen kan undanröja det kommunala beslutet, om detta visas
behäftat med någon av nämnda brister, men inte har rätt att sätta annat
beslut i det undanröjdas ställe.

Kommunmedlem är enligt 2 § kommunallagen ”envar, som är där
mantalsskriven, ävensom var och en, vilken, utan att vara mantalsskriven i
kommunen, därstädes äger eller brukar fast egendom eller är taxerad till
allmän kommunalskatt”. Samma definition ges i 2 § kommunallagen för
Stockholm, medan enligt 3 § landstingslagen medlem av landstingskommun
är ”envar, som är medlem av kommun inom landstings -

1 Riksdagen 1973. 4 sami. Nr 29

KU 1973:29

kommunens område”.

Från regeln om kommunmedlems exklusiva besvärsrätt görs emellertid
ett undantag för det fall att kommunal besvärsnämnd inrättats. Bestämmelser
härom finns i resp. 76 § 3 mom. kommunallagen, 80 § 3
mom. kommunallagen för Stockholm och 78 § 3 mom. landstingslagen.
Besvärsrätt i mål som faller under sådan nämnds prövning - dvs. rörande
vissa beslut om tjänstetillsättning, förordnande, entledigande eller disciplinär
åtgärd — tillkommer nämligen enligt nyssnämnda stadganden den
som är missnöjd med beslutet, oavsett om han är kommunmedlem eller
inte. Motivet för denna avvikelse från kommunalbesvärsreglerna är att
klagan hos besvärsnämnden endast avser att påkalla ingripande från ett
rent kommunalt kontrollorgan och inte att utlösa den statliga legalitetskontrollen
över kommunen. Vid talan mot besvärsnämndens utslag gäller
emellertid huvudreglerna att icke-kommunmedlem saknar klagorätt, att
kommunmedlem vars besvär ogillats av nämnden har fullföljdsrätt samt
att varje kommunmedlem har rätt att överklaga beslut varigenom
nämnden har ändrat det ursprungliga beslutet. Det bör även nämnas att
besvärsprövningen hos kommunal besvärsnämnd omfattar inte endast
beslutets laglighet utan även dess lämplighet.

1 förarbetena till 1953 års kommunallag behandlades bl. a. frågan om
en generell besvärsrätt för annan än kommunmedlem med avseende på
beslut om tjänstetillsättning, vissa entreprenadfrågor m. m. En dylik
utomkommunal besvärsrätt avvisades emellertid, då den ansågs innebära
ett visst inkräktande på den kommunala självbestämmanderätten. Enligt
vad departementschefen närmare utvecklade i propositionen (1953:210)
var det kommunala besvärsinstitutets funktion närmast att möjliggöra en
omprövning av statlig myndighet av kommunala besluts överensstämmelse
med lag eller författning. Departementschefen ansåg att det i princip
var riktigt att låta kommunmedlemmarna i varje särskilt fall ensamma
avgöra om ett kommunalt organs beslut — vid sidan av den specialreglerade
förvaltningen — skulle underkastas sådan kontroll (prop. s. 196).
Konstitutionsutskottet (KU 1953:22) anslöt sig till denna uppfattning
och förordade därför att regeln om kommunmedlems exklusiva besvärsrätt
bibehölls orubbad. Utskottet ville dock härmed inte bestrida ”att i
vissa situationer besvärsrätt även för annan än kommunmedlem kan te sig
berättigad, t. ex. beträffande beslut om disciplinär åtgärd mot kommunal
befattningshavare, som är bosatt utom kommunen” (KU s. 60). Med
hänvisning till bl. a. de skäl som departementschefen hade utvecklat i
propositionen borde dock enligt utskottets mening en dylik vidgning av
besvärsrätten inte tagas under övervägande i detta sammanhang. Utskottet
anförde vidare att ”överhuvud torde de fall, där besvärsrätt för
annan än kommunmedlem undantagsvis kan komma ifråga, lämpa sig
bättre för en reglering i specialförfattning än i kommunallag” (KU s. 60).

En särställning intog enligt utskottet dock frågan om besvärsrätt hos
den särskilda besvärsnämnd som kommunerna skulle få möjlighet att
inrätta för ärenden angående tjänstetillsättningar m. m. Med hänvisning
till utskottets uttalanden vid tidigare tillfällen, då fråga väckts i riksdagen

KU 1973:29

om beredande av möjlighet till materiell omprövning av kommunala
tjänstetillsättningsbeslut ansåg utskottet att det inte kunde komma i fråga
att förlägga en sådan prövning till en statlig besvärsinstans. Då besvärsnämnden
utformats som ett rent kommunalt organ och dess inrättande
helt berodde på kommunens beslut ansåg utskottet att några invändningar
mot den föreslagna ordningen inte kunde göras från den
kommunala självstyrelsens synpunkt. Eftersom klagan hos besvärsnämnden
ej åsyftade en prövning av statlig myndighet hade utskottet
från principiella synpunkter sålunda inte någon erinran mot en till även
icke-kommunmedlem som berördes av beslutet vidgad besvärsrätt (KU s.
63-64).

I sitt utlåtande (KU 1967:43) med anledning av motioner om
obligatorisk kommunal besvärsnämnd anförde konstitutionsutskottet att
bärande skäl ej anförts för att frångå ordningen med kommunal
besvärsnämnd som fakultativt organ, vars inrättande beror på beslut av
den ifrågavarande kommunen. Utskottet beaktade härvid särskilt att det
fortfarande fanns ett stort antal mindre kommuner där beslut av
beskaffenhet att kunna överprövas av besvärsnämnd sällan förekom och
framhöll att inte heller i åtskilliga större kommuner något praktiskt
behov av besvärsnämnd torde ha gjort sig gällande. Ett åläggande för
kommunerna att inrätta besvärsnämnd skulle enligt utskottets mening
också innebära ett visst avsteg från den allmänna principen om
kommunernas självbestämmanderätt. I enlighet med utskottets hemställan
beslöt riksdagen att motionerna inte skulle föranleda någon
riksdagens åtgärd.

Utskottet

I motionen föreslås att kommunalt anställda och sökande av kommunala
anställningar som ej är kommunmedlemmar skall få en vidgad
besvärsrätt rörande tjänstetillsättning, entledigande, disciplinära åtgärder
m. m. Motionärerna önskar att riksdagen hos Kungl. Maj:t begär
utredning och förslag härom.

Vad först beträffar besvär inom området för kommunernas specialreglerade
förvaltning, s. k. förvaltningsbesvär, gäller att den som berörs av
vederbörande kommunala organs beslut har besvärsrätt. Här görs sålunda
ingen skillnad i fråga om besvärsrätt mellan kommunmedlemmar och
andra.

Beträffande den icke specialreglerade förvaltningen får endast s. k.
kommunalbesvär anföras. Denna besvärsrätt tillkommer endast kommunmedlemmar.
För kommunalbesvär gäller vidare att besluten endast kan
angripas på vissa i kommunallagarna bestämda grunder. Från regeln om
kommunmedlems exklusiva besvärsrätt i detta hänseende görs dock
undantag för det fall att kommunal besvärsnämnd har inrättats.
Besvärsrätt till kommunal besvärsnämnd i mål som faller under sådan
nämnds prövning, dvs. rörande vissa beslut om tjänstetillsättning,
förordnande, entledigande eller disciplinär åtgärd, tillkommer nämligen

KU 1973:29

den sorn är missnöjd med beslutet, oavsett om han är kommunmedlem
eller inte. Denna avvikelse från kommunalbesvärsreglerna motiveras av att
klagan hos besvärsnämnden endast avser att påkalla ingripande från ett
rent kommunalt kontrollorgan och inte att utlösa den statliga legalitetskontrollen
över kommunen. Med hänvisning till bl. a. principen om
kommunernas självbestämmanderätt har riksdagen hittills ställt sig
avvisande till inrättande av kommunal besvärsnämnd som obligatoriskt
organ.

Enligt utskottets mening är det väsentligt att den kommunala
självstyrelsen inte onödigtvis regleras och binds av olika slag av
föreskrifter utan att kommunerna i största möjliga utsträckning får
bedriva sin verksamhet i de former och på det sätt de själva finner
lämpligast. Den i kommunallagarna införda möjligheten för kommun,
som så önskar, att inrätta en särskild kommunal besvärsnämnd kan ses
som ett uttryck för denna princip.

Även om kommun inte inrättat särskild besvärsnämnd anser utskottet
att det inte är påkallat att bryta den i kommunallagarna fastlagda
principen om kommunmedlemskap som förutsättning för besvärsrätt. En
ändring härvidlag skulle dessutom medföra åtskilliga praktiska gränsdragningsproblem,
som med nuvarande ordning kan undvikas.

Med hänvisning till det ovan anförda hemställer utskottet
att riksdagen avslår motionen 1973:120.

Stockholm den 17 oktober 1973

På konstitutionsutskottets vägnar
HILDING JOHANSSON

Närvarande: herrar Johansson i Trollhättan (s), Larsson i Luttra (c),
Henningsson* (s), Nelander (fp), fru Thunvall (s), herrar Hemelius (m),
Mossberg (s), Svensson i Eskilstuna (s), Pettersson i Örebro (c), Bergqvist
(s), Karlsson i Malung (s), Fiskesjö (c), Gustavsson i Ängelholm (s),
Norrby i Åkersberga* (fp) och Wijkman (m).

*Ej närvarande vid justeringen.

Reservation

av herrar Nelander (fp), Hemelius (m), Norrby i Åkersberga (fp) och
Wijkman (m), vilka ansett att utskottets yttrande och hemställan bort ha
följande lydelse:

KU 1973:29

Utskottet anser i likhet med motionärerna att nuvarande regler i
kommunallagarna inte innebär tillräcklig rättstrygghet för person som
inte är medlem av kommunen, då det gäller beslut om tillsättande av,
liksom entledigande från, kommunal tjänst eller disciplinär åtgärd. I alla
de kommuner som ännu inte har inrättat särskild besvärsnämnd saknar
sålunda icke-kommunmedlemmar rätt att anföra kommunalbesvär mot
exempelvis beslut om tilldelad varning eller annan disciplinär åtgärd.
Detta är enligt utskottets mening klart otillfredsställande. Det är t. ex.
stötande att i en tid av alltmer utvecklad kommunal demokrati och
förvaltningsdemokrati den kommunala besvärsrätten i här aktuella fall
gäller för dem vilkas enda anknytning till kommunen utgörs av
fastighetsinnehav men inte för alla kommunalt anställda eller sökande av
kommunal tjänst i kommunen.

Utskottet hemställer

att riksdagen med bifall till motionen 1973:120 hos Kungl.
Maj:t begär utredning och förslag till besvärsrätt så att
kommunalt anställda och sökande av kommunal anställning
vilka ej är kommunmedlemmar får samma rättsskydd som
kommunmedlemmar i vad gäller egen tjänstetillsättning,
entledigande, disciplinära åtgärder m. m.

GOTAB 73 5219 S Stockholm 1973

Konstitutionsutskottets betänkande med anledning av motion om vidgad besvärsrätt för kommunalt anställda m. fl.

Dela

Dokument