Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av motioner angående riksdagsstadgan m. m.

Konstitutionsutskottets betänkande nr 69 år 1971

KU 1971:69

Nr 69

Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av motioner angående
riksdagsstadgan m. m.

Motionerna

I detta betänkande behandlas motionerna

1971:46 av herr Björck i Nässjö (m) i kvarvarande delar;

1971:50 av herr Wikström (fp);

1971:167 av herr Romanus m. fl. (fp, c, m, vpk);

1971:530 av herrar Ernulf (fp) och Gustafsson i Byske (c);

1971:550 av herr Strömberg m. fl. (fp, c, m); samt

1971 :S58 av herr Westberg i Ljusdal (fp).

Samtliga motioner tar upp frågor med anknytning till den av riksdagen
den 15 januari 1971 antagna riksdagsstadgan (RFS 1971:1). Frågorna
avser justering av utskottens protokoll (1971:50 och 1971:558), debattreglerna
(1971:46, 1971:167 och 1971:550) och behandlingen av
interpellationer (1971:530). Motionernas hemställan återges nedan i det
särskilda avsnitt som behandlar den i motionen aktualiserade frågan.
Motionen 1971:46 tar upp även frågor om partistöd (första att-satsen i
hemställan) och parlamentariska utredningar m. m. (tredje att-satsen i
hemställan). Partistödsdelen har behandlats i utskottets betänkande
1971:27. Frågor om det statliga utredningsväsendet har behandlats i
utskottets betänkande 1971:18.

Riksdagsstadgan

Enligt 78 § riksdagsordningen fastställer riksdagen ”de föreskrifter om
riksdagsarbetets bedrivande, ordningen hos riksdagen och utskotten samt
inom riksdagen, utskotten och andra riksdagens organ förekommande val
ävensom de övriga bestämmelser som anses nödiga till iakttagande jämte
grundlagarna”. Därvid får inte införas något som strider mot grundlag
eller annan lag.

Regler i de angivna hänseendena för enkammarriksdagen fastställdes
av riksdagen genom dess antagande den 15 januari 1971 av riksdagsstadgan
(RFS 1971:1).

Riksdagsstadgan innehåller under särskilda rubriker föreskrifter om
riksdagens sammanträden (1—4 §§), plenisalen (5-6 §§), riksdagens
utskott (7—30 §§), anhängiggörande av ärenden (31-34 §§), interpellationer
och enkla frågor (35—36 §§), föredragningslista luli protokoll i
kammaren (37-42 §§), debattregler (43-48 §§), äiviuK-uas avgörande

Riksdagen 1971. 4 sami. Nr 69

xU 1971:69

2

(49—55 §§), val inom riksdagen (56—66 §§), talmanskonferensen (67 §),
förvaltningsstyrelsen (68 §), lönedelegationen (69 §), krigsdelegationen
(70 §), JO-delegationen (71 §), ledighet från riksdagsarbetet (72 §) samt
resor (73—74 §§). Riksdagsstadgan trädde i kraft omedelbart vid
antagandet. Den upphävde den för tvåkammarriksdagen senast gällande
riksdagsstadgan den 23 mars 1 949.

Om tillkomsten av den nya riksdagsstadgan skall här antecknas
följande uppgifter.

Med skrivelse till talmanskonferensen den 21 oktober 1970 överlämnade
utskottet kansliutkast till riksdagsstadga för enkammarriksdagen
och anhöll att skrivelsen och utkastet skulle behandlas på samma sätt
som betänkanden av interna riksdagsutredningar. Detta bifölls och
åtskilliga följdmotioner väcktes i ärendet. I sitt utlåtande 1970:48
behandlade utskottet skrivelsen till talmanskonferensen, kansliutkastet
till riksdagsstadga och följdmotionerna. Som bilaga 2 till utlåtandet intog
utskottet ett av utskottet utarbetat förslag till riksdagsstadga för
enkammarriksdagen, till vilket utskottets skrivning anknöt. Tre reservationer
avgavs. Dessa avsåg respektive utskottsorganisationen på utbildningsområdet
(4 fp + 3 m), jordbruksutskottets benämning (4 fp + 2 cp)
och antalet inlägg i frågedebatter (4 fp).

Efter voteringar i de med reservationerna avsedda frågorna och med
bifall till utskottets hemställan i alla delar godkände 1970 års riksdag vad
utskottet anfört om innehållet i en riksdagsstadga för enkammarriksdagen
och förklarade följdmotionerna besvarade därmed.

1 memorial 1971:2 framlade utskottet med begagnande av sin
initiativrätt förslag till riksdagsstadga, varvid utskottet enhälligt anförde
följande:

Utskottet har vid sin prövning av ärendet funnit att anledning nu inte
finns till ändring av de av utskottet i utlåtandet 1970:48 intagna och av
1970 års riksdag godkända ståndpunkterna. Det förslag till riksdagsstadga
för enkammarriksdagen som utskottet framlägger genom detta memorial
är sålunda — bortsett från en redaktionell ändring i 12 § och införande av
föreskrift i 53 § om fem i stället för fyra rösträknare vid sluten
omröstning i kammaren — identiskt med det i 1970 års utlåtande
framlagda utskottsförslaget. Utskottet vill emellertid understryka att det
nu framlagda förslaget givetvis inte kan betraktas som en definitiv lösning
av i stadgan reglerade frågor. Utvecklingen får i stället visa i vad mån
ändringar är påkallade och initiativrätten kan då begagnas i erforderlig
utsträckning.

Det av utskottet framlagda förslaget till riksdagsstadga antogs av
riksdagen utan debatt.

KU 1971:69

3

Justering av utskottens protokoll

Frågan om justeringen av utskottens protokoll tas upp i motionerna
1971:50 och 1971:558. Hemställan avser

i motionen 1971:50: ”att riksdagen måtte besluta att i 29 §
riksdagsstadgan för enkammarriksdagen införa en bestämmelse om
utskottsprotokollens justering vid vederbörande utskotts plenum i
anslutning till vad i det föregående anförts; samt att konstitutionsutskottet
måtte utarbeta härför erforderlig författningstext”; samt

i motionen 1971:558: ”att riksdagen i 29 § riksdagsstadgan inför
bestämmelser om justering av utskottens protokoll i överensstämmelse
med vad i det föregående angivits; samt att vederbörande utskott
utarbetar härför erforderlig författningstext”.

Gällande stadgande och dess tillkomst m. m.

29 § riksdagsstadgan har följande lydelse: ”Över sammanträde med
utskott förs protokoll.” Utöver detta stadgande finns inga bestämmelser
om utskottens protokoll.

Någon föreskrift om protokollföring i riksdagsutskotten fanns inte i
1949 års riksdagsstadga eller i dess föregångare, 1868 års regiementariska
föreskrifter för riksdagen. Den nu gällande bestämmelsen i något
annorlunda formulering fanns däremot med i utskottets kansliutkast till
stadga (KU 1970:48 bil. 1, 29 §).

En av de motioner som väcktes med anledning av kansliutkastet tog
upp bl. a. frågan om utskottens protokoll. Det var motionen 1970:1:1309
av herr Wikström (fp). Motionären föreslog att i 29 § skulle inte blott
föreskrivas att protokoll skall föras vid utskottens sammanträden, utan
också att dessa protokoll i princip alltid skall justeras i vederbörande
utskotts plenum ävensom att justeringen skall äga rum så snart ske kan,
dvs. i regel vid utskottets nästa sammanträde. I det av utskottet
utarbetade förslaget till riksdagsstadga för enkammarriksdagen (KU
1970:48) gjordes endast en obetydlig formell jämkning i kansliutkastets
bestämmelse om protokollföring i utskotten. Utskottet uttalade i
samband därmed att utskottet inte funnit sig kunna föreslå några
närmare bestämmelser om innehållet i sammanträdesprotokoll, på sätt
yrkats i den ifrågavarande motionen. Sådana föreskrifter syntes överflödiga
och kunde lätt medföra onödig byråkrati, tilläde utskottet.

Debattreglerna

Frågan om debattreglerna tas upp i motionerna 1971:46 (hemställan
andra att-satsen), 1971:167 och 1971:550. Hemställan avser

i motionen 1971:46 i aktuell del: ”att ändring av riksdagsstadgan sker
så att ordförande för partigrupp i riksdagen äger erhålla ordet på samma
villkor som statsråd”;

i motionen 1971:167: ”att begränsningen av antalet inlägg i frågede -

KU 1971:69

4

batterna upphävs, samt att riksdagen uppdrar åt konstitutionsutskottet
att framlägga förslag till ändring av riksdagsstadgan i enlighet med
motionens förslag”; samt

i motionen 1971:550: ”att konstitutionsutskottet utarbetar förslag till
förändringar av riksdagsstadgan i syfte att uppnå ökad rättvisa i
debattreglerna för regering och opposition”.

Gällande bestämmelser och deras tillkomst m. m.

I samband med beslutet om enkammarreformen infördes i 52 §
riksdagsordningen vissa nya föreskrifter som möjliggjorde för riksdagen
att — utöver tidigare bestämmelser som medgav kammare rätt att
föreskriva dels särskilda regler om rätt till genmäle, dels inskränkningar i
ledamots rätt att erhålla ordet i samband med framställande av
interpellationer eller besvarande av enkla frågor — dels begränsa den tid
under vilken talare fick ha ordet i samband med besvarande av enkla
frågor, dels ock i samband med överläggningen i viss fråga på förslag av
talmannen genom särskilt beslut utan föregående överläggning begränsa
tiden för anförande i frågan.

Riksdagsstadgan innehåller vissa bestämmelser som anknyter till
berörda grundlagsstadgande.

Möjligheten till genmäle behandlas i 44 §. Där sägs, att talmannen
oberoende av talarordningen mellan övriga ledamöter kan lämna ordet
till ledamot för genmäle som innehåller upplysning eller rättelse med
anledning av föregående talares anförande eller bemötande av angrepp
från dennes sida. Tiden för genmäle får inte överskrida tre minuter, om
talmannen inte av särskilda skäl medgett rätt till genmäle under sex
minuter. Dessa bestämmelser överensstämmer med vad som tidigare gällt.
Ny är däremot föreskriften att varje talare får högst två genmälen på
samma huvudanförande.

Om enkel fråga lämnas regler i 47 §. Där stadgas i första stycket att
endast den ledamot som framställt frågan och det statsråd som lämnat
svaret får ta del i överläggningen. Tidigare gällde att kammaren kunde
medge annan ledamot att få ordet. I andra stycket stadgas i anslutning till
förut gällande rekommendation att anförande i samband med att enkel
fråga besvaras inte får överskrida tre minuter. Ny är däremot regeln i
samma stycke att ledamot som framställt fråga får ordet högst två gånger
vid besvarandet.

Om statsråds yttranderätt finns särskilda regler i 46 §, som ansluter till
tidigare gällande bestämmelser. Reglerna innebär att statsråd äger bryta
den uppgjorda talarordningen med det undantaget att ledamot som fått
ordet för genmäle äger yttra sig före statsrådet. Med hänsyn till dessa
regler blir de för genmäle stadgade begränsningarna i praktiken inte
tillämpliga på statsråd. Inte heller är statsråd som besvarar enkel fråga

KU 1971:69

5

underkastad föreskriften i 47 § andra stycket om begränsning av antalet
anföranden.

Debattbegränsningsreglerna aktualiserades i två av de motioner som
väcktes med anledning av kansliutkastet till riksdagsstadga.

Motionen 1970:1:1301 av herr Ernulf (fp) åsyftade bl. a. att tre
genmälen skulle kunna medges och att tre anföranden skulle vara tillåtna
i frågedebatter. Med hänsyn främst till att plenitiden kunde komma att
bli hårt ansträngd i enkammarriksdagen fann sig utskottet inte kunna
biträda motionärens yrkanden. Fyra ledamöter (fp) reserverade sig med
uttalande att de anslöt sig till motionärens förslag beträffande frågedebatter.
De ansåg att en inskränkning av antalet anföranden till två
skulle medföra en försämring av möjligheterna att nå syftet med en
framställd fråga. Reservationen förlorade vid omröstningar i båda
kamrarna.

Ett yrkande i motionen 1970:11:1 530 av herr Tobé m. fl. (1 fp, 1 m, 1
c) att frågedebatter borde begränsas till frågeställaren och det svarande
statsrådet biträddes enhälligt av utskottet. Som framgått av det föregående
inflöt också en sådan regel i riksdagsstadgan.

Frågans tidigare behandling m. m.

I skilda sammanhang har tidigare framförts förslag som bl. a. syftade
till att i debatthänseende skapa mera likvärdiga arbetsvillkor mellan
regering och opposition. Här skall endast nämnas några exempel. Ett
betänkande 1931 om riksdagens arbetsformer av en kommitté under
ordförandeskap av förre justitieministern Georg Bissmark (SOU 1931:26)
förordade att vederbörande utskott skulle utse en referent i vardera
kammaren vid behandlingen av ett av utskottet berett ärende. Denne
skulle enligt förslaget få samma rätt som statsråd att bryta talarordningen.
I en reservation till författningsutredningens förslag yrkade de
borgerliga ledamöterna att gruppledare eller annan talesman som gruppen
utsett skulle ha rätt att bryta talarordningen. Motionsvis har också kritik
framförts mot statsrådens förtursrätt (se t. ex. KU 1954:19 och KU
1966:40).

Behandlingen av interpellationer

Frågan om riksdagens behandling av interpellationer tas upp i
motionen 1971:530. I motionen föreslås att formen för framställande av
interpellation bör ändras till att bli lika den som gäller för enkla frågor. I
andra hand bör enligt motionärerna beslut om interpellationens framställande
träffas redan vid det plenum då interpellationen uppläses.
Hemställan avser: ”att riksdagen måtte beakta vad i motionen anföres om
förenkling av behandling av interpellationer”.

KU 1971:69

6

Gällande regler

Enligt riksdagsordningen 52 § tredje stycket får riksdagsman på sätt
riksdagen föreskriver enligt 78 § till ledamot av statsrådet framställa
spörsmål i ämne utom föredragningslistan. Sådana spörsmål är antingen
interpellationer eller enkla frågor för upplysningars inhämtande.

Enligt 36 § riksdagsstadgan inges enkel fråga till kammarkansliet.
Talmannen låter utan dröjsmål vederbörande statsråd få del av frågan och
anmäler den för riksdagen vid närmast följande sammanträde.

I fråga om interpellationer föreskrives i riksdagsstadgan ett mer
omständligt förfarande. Enligt 35 § skall interpellationen läsas upp i
kammaren, varvid dock motiveringen får uteslutas. Kammaren beslutar
om interpellationen får framställas. Sådant beslut fattas utan föregående
överläggning senast vid första plenum efter det då interpellationen lästs
upp. Om kammaren medger att interpellationen får framställas låter
talmannen utan dröjsmål vederbörande statsråd få del av den.

Reglernas bakgrund

Interpellationsinstitutet i den svenska riksdagen kan härledas tillbaka
till år 1867. Det andra nuvarande spörsmålsinstitutet, enkla frågor för
upplysningars inhämtande, infördes först år 1938. Båda instituten
grundlagsfästes år 1949.

Redan 1867 införde andra kammaren en bestämmelse i arbetsordningen
om förfarandet vid framställandet av spörsmål till Konungens
rådgivare utom dagordningen som i princip överensstämde med nuvarande
ordning för väckande av interpellation. För rätt att framställa
ifrågavarande spörsmål fordrades alltså enligt bestämmelsen kammarens
beslut. Motsvarande bestämmelser antogs av första kammaren 1912. Det
kammarutskott som då beredde frågan anmärkte som en brist i tidigare
av kammaren tillämpad praxis i denna del att den inte gett kammaren
möjlighet att inverka på frågan om interpellationens framställande.
Utskottet framhöll att kammarens tillstånd till framställande av en
interpellation inte innebar att kammaren ställde sig solidarisk med
interpellanten utan endast att kammaren ansåg frågan vara av den
innebörd och beskaffenhet, att kammaren kunde och borde lämna sitt
tillstånd till dess framställande. Enligt utskottet erhöll interpellationen
härigenom dock en ojämförligt större ”kraft och betydelse” än om den
utan vidare framställdes av en enskild ledamot.

Bakgrunden till införandet av institutet enkla frågor var önskemål om
en utbyggnad och effektivisering av interpellationsinstitutet. De båda
enskilda kammarutskott som 1938 beredde motioner i frågan fann sig
böra förorda två olika förfaranden, det ena avsett för sådana spörsmål
som var av helt informatorisk karaktär (enkla frågor för upplysningars
vinnande) och det andra för övriga spörsmål (interpellationer i egentlig

KU 1971:69

7

mening). Utskotten uttalade samstämmigt, att de ansåg att skillnaden
mellan dessa båda grupper borde komma till uttryck redan i spörsmålens
yttre form. Under det att den enkla frågan borde vara utan särskild
motivering borde interpellationen i anslutning till rådande praxis vara
försedd med sådan. Utskotten uttalade också att den enkla frågan till sin
natur var sådan, att något medgivande från kammaren inte syntes
erforderligt för dess överlämnande till vederbörande statsråd. Sådan fråga
borde därför direkt avlämnas till talmannen för befordran till statsrådet
genom kansliets försorg. Interpellationer i egentlig mening borde däremot
enligt rådande praxis uppläsas och avlämnas i kammaren, vilken utan
föregående överläggning beslutade om interpellationen fick framställas
eller inte. Avgörande av frågan om interpellationen fick framställas kunde
ske direkt eller föregås av en bordläggning.

Tidigare reformförslag

Författningsutredningen föreslog (SOU 1963: 18 s. 80) att interpellation
inte skulle behöva uppläsas vid sammanträde. Den skulle i stället
inges till riksdagens kansli. Enligt författningsutredningen borde det dock
alltjämt ankomma på riksdagen att besluta om interpellation skulle få
framställas. Därvid åberopade utredningen att — som uttalats 1938 —
interpellationer till skillnad från enkla frågor inte var av helt informatorisk
karaktär.

Utskottet

Den 15 januari i år antog riksdagen utan debatt ett av utskottet
framlagt förslag till riksdagsstadga. I sitt memorial i ärendet underströk
utskottet att det framlagda förslaget givetvis inte kunde betraktas som en
definitiv lösning av i stadgan reglerade frågor. Utvecklingen fick i stället
visa i vad mån ändringar var påkallade och initiativrätten kunde då
begagnas i erforderlig utsträckning.

Under allmänna motionstiden i år väcktes flera motioner med begäran
om vissa ändringar i riksdagsstadgan. Motionerna tar upp frågor om
protokollföringen i utskotten, debattreglerna i kammaren och formerna
för framställande av interpellation.

Vad gäller utskottens protokollföring framhålls i motionerna 1971:50
och 1971:558 som en brist att bestämmelser saknas i riksdagsstadgan om
justering av utskottens protokoll.

Utskottet har inhämtat uppgifter om den praxis som tillämpas i
utskotten i fråga om protokollsjustering. Av dessa framgår att samtliga
utskott regelmässigt justerar sina protokoll vid närmast följande utskottssammanträde.
Denna ordning, som överensstämmer med motionärernas
önskemål, är enligt utskottets mening tillfredsställande. Med hänsyn
härtill finner utskottet inte erforderligt att föreslå införande i riksdags -

KU 1971:69

8

stadgan av föreskrifter i detta hänseende.

1 samband med beslutet om enkammarreformen infördes bestämmelser
i riksdagsordningen som medgav riksdagen större frihet än tidigare
gällt att införa föreskrifter av debattbegränsande natur. Riksdagsstadgan
innehåller också regler i detta hänseende som går utöver tidigare
stadganden. Dit hör föreskriften i 44 § att varje talare får högst två
genmälen på samma huvudanförande ävensom vissa regler i 47 § om
enkel fråga. I överläggning i anledning av enkel fråga får sålunda endast
delta den ledamot som framställt frågan och det statsråd som lämnar
svaret. Ledamot som framställt fråga får vidare ordet högst två gånger vid
besvarandet.

Debattreglerna i riksdagsstadgan tas upp i motionerna 1971:46,
1971:167 och 1971:550. Motionen 1971:167 syftar till ett upphävande
av begränsningen av antalet inlägg i frågedebattema. I de båda andra
motionerna begärs ändringar i syfte att uppnå ökad rättvisa i debatthänseende
mellan regering och opposition.

Erfarenheterna hittills av enkammarriksdagen har ådagalagt nödvändigheten
av debattbegränsande regler. Vid tillämpningen av nu gällande
föreskrifter har emellertid också framgått att en översyn av dem är
påkallad. Inte minst gäller detta den enskilde riksdagsledamotens
replikmöjligheter vid besvarande av enkel fråga. Enligt utskottets mening
bör därvid bl. a. övervägas frågan om statsrådens ställning i debatterna.
Utskottet har inhämtat att grundlagberedningen ägnat dessa frågor
ingående uppmärksamhet. Grundlagberedningens överväganden i denna
del kommer att redovisas redan i böljan av nästa år. I detta läge bör enligt
utskottets mening frågan om ändring av riksdagsstadgans debattregler
lämpligen anstå till dess grundlagberedningen lagt fram sitt förslag. Så
snart detta skett avser utskottet att med stöd av sin initiativrätt ta upp
frågan till behandling och därvid överväga också de synpunkter som
framförts i förevarande motioner.

Frågan om formerna för framställande av interpellation tas upp i
motionen 1971:530. Syftet är att få till stånd ett förenklat förfarande.
Även denna fråga övervägs för närvarande av grundlagberedningen. I
avvaktan på resultatet av grundlagberedningens arbete finner utskottet
det inte påkallat att nu föreslå någon ändring i gällande föreskrifter.
Frågan bör emellertid övervägas vid den översyn av riksdagsstadgan som
enligt vad utskottet redan anfört bör äga rum under instundande
vårsession. Vid denna översyn får också tas upp till övervägande
erfarenheterna av riksdagsstadgans tillämpning i övrigt.

På grund av det anförda finner utskottet inte skäl att nu föreslå någon
ändring i riksdagsstadgan.

KU 1971:69

9

Utskottet hemställer
att riksdagen

1. avslår motionerna 1971:50 och 1971:558,

2. förklarar motionen 1971:46, såvitt den inte tidigare behandlats
av riksdagen, samt motionerna 1971:167, 1971:530 och
1971:550 besvarade med vad utskottet anfört.

Stockholm den 16 november 1971
På konstitutionsutskottets vägnar
GEORG PETTERSSON

Närvarande: herrar Pettersson i Visby (s), Adamsson (s), Johansson i
Trollhättan (s), Ahlmark (fp), Mossberg (s), Pettersson i Örebro (c),
Andersson i Stockholm (s), Werner i Malmö (m), Svensson i Eskilstuna
(s), Bergqvist (s), Fiskesjö (c), Schött (m), Gustavsson i Ängelholm (s),
Molin (fp) och Olsson i Sundsvall (c).