Försvarsutskottets betänkande med anledning av motion om gemensam förrådsorganisation för det militära försvaret, civilförsvaret och det ekonomiska försvaret

Försvarsutskottets betänkande nr 26 år 1974

FöU 1974:26

Nr 26

Försvarsutskottets betänkande med anledning av motion om gemensam
förrådsorganisation för det militära försvaret, civilförsvaret
och det ekonomiska försvaret.

I motionen 1974:280 av herr Wååg m. fl. (s) har hemställts att riksdagen
uppdrar åt Kungl. Maj:t att i möjlig omfattning genomföra en gemensam
förrådshållning för det militära försvaret, civilförsvaret m. fl.

Yttranden över motionen har efter remiss inkommit från överbefälhavaren,
försvarets materielverk (gemensamt med överbefälhavaren), civilförsvarsstyrelsen
och överstyrelsen för ekonomiskt försvar.

Nuläge

Förrådsorganisationen inom det militära försvaret, civilförsvaret och det
ekonomiska försvaret är upplagd efter helt olika mönster. Till en del beror
detta på att verksamheten i stort bedrivs från olika utgångspunkter. En
naturlig förklaring är också att materiel och varusortiment varierar inom
och mellan olika sektorer av totalförsvaret.

Det militära försvaret

Förrådshållningen inom det militära försvaret omfattar all i fred anskaffad
materiel som behövs för att sätta upp krigsförbanden. Försvarsmaterielen
kan i stort indelas i tygmateriel (inkl. fartygsmateriel och flygmateriel), intendenturmateriel,
fortifikatorisk materiel och sjukvårdsmateriel (inkl. läkemedel).
Tyg- och intendenturmaterielen dominerar. Till tygmateriel hänförs
vapen, vapenbärare, ammunition och annan materiel som behövs för
krigsuppgiften. Med intendenturmateriel avses förnödenheter som krävs för
förbandens försörjning, t. ex. kläder, livsmedel och drivmedel.

Den centrala förrådsledningen utövas av försvarets materielverk (tyg- och
intendenturmateriel), fortifikationsförvaltningen (fortifikatorisk materiel)
och försvarets sjukvårdsstyrelse (sjukvårdsmateriel). Regionalt utövas verksamheten
under varje militärbefälhavare av militärområdets tyg- och intendenturförvaltningar.
På lägre regional och lokal nivå har försvarsområdesbefälhavare
och övriga lägre regionala chefer resp. förbandschefer (motsvarande)
ledningsansvaret.

Den förrådsställda materielen avser dels krigsförbandens utrustningsbehov,
dels krigsförbandens i fred anskaffade ersättningsbehov. Utrustningsbehovet
omfattar den mängd förnödenheter som behövs för att utrusta för 1

Riksdagen 1974. 10 samt. Nr 26

FöU 1974:26

2

banden vid mobilisering och för verksamheten närmast därefter. Ersättningsbehovet
avser förnödenheter som fordras för att ersätta krigsförbrukning
och krigsavgång.

Materiel för förbandens utrustningsbehov förvaras huvudsakligen i mobil
iseringsförråd som administreras av mobiliseringsmyndigheterna (arméförband,
örlogsbaser, kustartilleriförsvar och flygflottiljer). Ammunition förvaras
av säkerhetsskäl i särskilda förråd. Sammanlagt finns ca 1 500 mobiliseringsförråd
i landet. De är lokaliserade främst till krigsförbandens mobiliseringsområden
eller till närheten av fasta anläggningar.

Materiel för ersättningsbehovet förvaras när det gäller armémateriel och
försvarsgrensoberoende materiel i regel i förråd som administreras av militärområdenas
tyg- eller intendenturförvaltningar. Förråden är inriktade på
en viss materielgrupp, exempelvis intendenturmateriel. Mindre mängder
finns som buffertlager vid verkstäder.

Viss specialmateriel för marin- och flygstridskrafter förvaras i förråd som
administreras av örlogsbaser, kustartilleriförsvar och flygflottiljer. Materiel
för befästningsutbyggnad i krig förvaras i särskilda krigsförråd som administreras
av försvarsområdesstaberna. När det gäller sjukvårdsmateriel förvaras
ersättningsbehovet f. n. i centrala förråd som administreras av försvarets
sjukvårdsstyrelse.

Materiel som behövs för fredsutbildningen vid förband och utbildningsanstalter
lånas i stor utsträckning från krigsförbandens mobiliseringsförråd.
Sådan materiel måste tas om hand, förvaras och vårdas i anslutning till
utbildningsplatserna innan den återställs till mobiliseringsförråden. Utformningen
och omfattningen av förråd för detta ändamål styrs främst av fredsrationella
hänsyn. Så är också fallet med lokalförråd för kasernunderhåll
m. m.

Som ett led i försvarets rationaliseringssträvanden är förrådsorganisationen
föremål för en successiv omvandling i syfte att samordna verksamheten på
olika nivåer. I fråga om förrådsledningen är samordningen i det närmaste
slutförd. När det gäller förrådsdriften är strävan att med utnyttjande av
stordriftens fördelar föra samman verksamheten till färre jämförelsevis stora
och rationellt anordnade förråd. Denna strävan kan dock inte drivas längre
än vad som betingas av kraven på mobiliseringssäkerhet.

Civilförsvaret

Civilförsvaret förrådshåller materiel som, när det gäller tyg- och intendenturmateriel,
i många fall är likartad med det militära försvarets materiel.
Övrig civilförsvarsmateriel är till huvudsaklig del gängse handelsvara. Bland
undantagen kan nämnas folkskyddsmasken.

Civilförsvarsstyrelsen är central förvaltningsmyndighet och har som sådan
det överordnade ansvaret för förrådsverksamheten. Styrelsen har ett centralförråd
som ombesörjer varumottagning, hantering, distribution m. m.

FöU 1974:26

3

av civilforsvarsmateriel till länen samt underhåll av främst alarmeringsutrustning.
För övrigt underhåll har styrelsen endast i mindre omfattning
egna verkstadsanläggningaroch utnyttjar i stället i huvudsak militära, andra
statliga eller enskilda verkstäder.

På regional nivå är det länsstyrelserna som ansvarar för genomförandet
av förrådsverksamheten. Länsstyrelsen upprättar - på grundval av civilförsvarsstyrelsens
anvisningar och direktiv - förslag till krigsorganisationsplan,
som sedan fastställs av civilförsvarsstyreisen. På grundval av denna
plan upprättar länsstyrelsen förslag till lämpliga förrådsplatser. Bestämmande
för lokaliseringen blir främst de taktiska kraven. Platserna fastställs efter
samråd med civilförsvarsstyrelsen.

Även vid centrala och regionala civilförsvarsskolor förekommer viss förrådsverksamhet.

Riksdagen har nyligen beslutat om en ny fredsorganisation för utbildnings-,
övnings- och förrådsverksamheten inom civilförsvaret (prop. 1974:75, FöU
1974:20, rskr 1974:191). Omorganisationen innebär att sådan verksamhet
skall föras samman till fem särskilt inrättade anläggningar i Rosersberg,
Revingeby, Katrineholm-Malmby och Sandö samt en i Göteborgsområdet.
Anläggningarna skall bl. a. vara huvudförråd för resp. område, som således
kommer att omfatta flera län. Vid centralanläggningarna avses ca 5 % av
materielstocken vara placerad, huvudsakligen föranvändning i utbildningsoch
övningsverksamheten. Övrig materiel kommer att vara utlagd i mobil
iseringsförråd.

För verksamheten inom vissa glesbefolkade områden med stora avstånd,
t. ex. övre Norrland, har civilförsvarsstyrelsen för avsikt att pröva köp av
förrådstjänster från försvarsmakten. Även materielunderhåll kommer att
läggas ut på entreprenad.

Den nya organisationen skall successivt genomföras under budgetåren
1974/75-1976/77 och beräknas medföra en minskning av civilförsvarets
personal för förrådstjänst från 216 till 134 personer.

Det ekonomiska försvaret

De förnödenheter som överstyrelsen för ekonomiskt försvar lagrar är av
en helt annan karaktär än de som försvarsmakten och civilförsvaret håller
i förråd. Överstyrelsen lagrar huvudsakligen råvaror och halvfabrikat och
en stor del av dessa varor är att betrakta såsom massgods. Som exempel
kan nämnas gödselmedel, fasta och flytande bränslen, vissa kemikalier och
malmer. Sådana varor lagras alla i bulk, dvs. i lös vikt utan emballage.
Med hänsyn till transportkostnaderna lagras varorna antingen i anslutning
till förbrukande industrier eller centralt inom förbrukningsområden. Huvuddelen
av övriga varor levereras och lagras i sina normala handelsförpackningar,
fat, säckar, kartonger etc. Numera är dessa i regel stuvade tillsammans
på pallar avsedda för maskinell av- och pålastning.

FöU 1974:26

4

För lagerhållning disponerar överstyrelsen 90 egna specialförråd och ca
380 förhyrda förråd. Överstyrelsen har vidare en särskild läkemedelscentral
och tre förrådsbyar där även läkemedelsråvaror lagras. Härtill kommer ett
stort antal specialbyggda förråd för bulkvaror såsom kalisalt, koksalt, råfosfat
m. m. Sådana förråd är demonterbara och är endast att betrakta som ett
emballage för stora varupartier.

Viss lagring sker hos statliga myndigheter och andra statliga organ. Så
är exempelvis fallet med vägtjära som lagras av militära myndigheter i anslutning
till flygfält. Material för film lagras vid CEA-verken, alkohol vid
Systembolaget etc.

I ett 70-tal fall lagrar överstyrelsen sina varor direkt hos industrier eller
handelsföretag.

Den helt övervägande delen av beredskapslagringen av oljor inom landet
är reglerad i förordningen (1957:343) om oljelagring m. m. För denna lagring
är överstyrelsen tillsynsmyndighet. Överstyrelsens lagring i egna anläggningar
avser i huvudsak sådana oljor som inte omfattas av förordningen
om oljelagring. Driften och underhållet vid överstyrelsens oljelagringsanläggningar
har rationaliserats under senare år. I samband därmed har skett
en centralisering av förrådsorganisationen till regional nivå.

Övriga statliga myndigheters - däribland försvarsmaktens - lagring av
oljor har väsentligen tillkommit av försörjnings- och driftsskäl. Driften vid
dessa oljelagringsanläggningar ombesörjs - med något undantag - helt av
vederbörande myndighet. Försvarsmaktens oljelagring är betingad av hänsyn
till beredskapslagringsbehoven för ett krigsfall och oljedistributionen
till de mobiliserade förbanden. Förrådsorganisationen för dessa anläggningar
utgör en integrerad del av försvarsmaktens verksamhet såväl i fred som
i krig.

Motionen

Enligt motionen 1974:280 bör betydande rationaliseringsvinster kunna
uppnås genom en gemensam förrådsorganisation för det militära försvaret,
civilförsvaret och det ekonomiska försvaret - det senare i varje fall i viss
omfattning. Motionärerna finner det naturligt att det militära försvaret, som
bedöms få en minskad förrådshållning, på entreprenad utför förrådshållningen
åt övriga genom friställd kapacitet.

Remissyttrandena

Remissinstanserna är eniga om att den förrådsverksamhet som överstyrelsen
för ekonomiskt försvar bedriver i alla avseenden är helt väsensskild
från motsvarande verksamhet inom det militära försvaret och civilförsvaret.
Överbefälhavaren och försvarets materielverk, som framför sina synpunkter
i ett gemensamt yttrande, kan inte spåra några rationaliseringsvinster vid
en sammanslagning av överstyrelsens förrådsorganisation med det militära

FöU 1974:26

5

försvarets. Enligt civilförsvarsstyrelsen är det inte heller något att vinna på
en integrering av det ekonomiska försvarets och civilförsvarets förrådsorganisation.

Överstyrelsen för ekonomiskt försvar konstaterar att samarbete med främst
det militära försvaret har pågått under lång tid och att visst utbyte av lagringstjänster
skett där rationaliseringsvinster kunnat göras. Överstyrelsen
anför vidare:

Överstyrelsens verksamhet är emellertid till sin huvuddel så artskild från
övrig statlig verksamhet och så nära besläktad med verksamhet inom svensk
industri och handel att det huvudsakliga samarbetet har blivit inriktat åt
detta senare håll. Förrådsverksamheten är mycket ofta beroende av att köpa
tillfälliga tjänster i fria marknaden speciellt för de många obemannade förråden,
en inriktning som numera även synes bli aktuell inom krigsmaktens
och civilförsvarets organisationer. Härigenom är överstyrelsens förrådsorganisation
nedbantad till ett absolut minimum.

Överstyrelsen, som är positiv till samarbete med övriga myndigheter i
förrådsfrågor, avstyrker bestämt en gemensam förrådsorganisation för försvarsmakten,
civilförsvaret och det ekonomiska försvaret.

En gemensam förrådsorganisation för det militära försvaret och civilförsvaret
anses inte heller vara lämplig. En sådan lösning avstyrks av såväl
överbefälhavaren och försvarets materielverk som civilförsvarsstyrelsen.

Överbefälhavaren och försvarets materielverk erinrar om att det militära
försvarets och civilförsvarets förrådsorganisationer var för sig är under omorganisation
i syfte att åstadkomma personalbesparingar. Vad det militära
försvaret beträffar har - framhåller de båda remissinstanserna - förrådsorganisationen
inom såväl mobiliserings- som utbildningsserviceområdet
genom pågående och beslutade organisatoriska förändringar personalmässigt
pressats så hårt att vissa uppgifter måste utgå. Några marginaler för att
med bibehållen personalorganisation ålägga försvarsmakten ytterligare uppgifter
finns följaktligen inte.

Överbefälhavaren och försvarets materielverk framhåller vidare att civilförsvarsstyrelsens
nya centralanläggningar i mycket har karaktär av utbildningsserviceförråd
och måste vara lokaliserade i direkt anslutning till
styrelsens utbildningsplatser. Som ett ytterligare skäl emot en organisatorisk
samordning pekar de på den principiella skillnaden mellan det militära försvarets
och civilförsvarets förrådsorganisationer. Det militära försvarets förråd
innehåller krigsmateriel medan civilförsvarets innehåller enbart materiel
för humanitärt bistånd. En blandning av dessa båda materielslag inom samma
förrådsorganisation anses olämplig från folkrättsliga synpunkter.

Även civilförsvarstyrelsen anser ett samgående mindre lämpligt från folkrättslig
synpunkt, framför allt om det förs så långt som till gemensamma
förrådsenheter. Enligt civilförsvarsstyrelsen skulle ett samgående också leda
till att nuvarande integrering av förrådstjänst och utbildningsservice går
förlorad. De fördelar som kan vinnas genom att man effektivare utnyttjar

FöU 1974:26

6

det militära försvarets personal uppväger enligt civilförsvarsstyrelsen inte
de fördyringar som blir följden.

Utskottet

Det militära försvaret, civilförsvaret och det ekonomiska försvaret behöver
var för sig stora förråd för sin verksamhet. Förrådshållningen gäller till
övervägande del behovet vid krig eller andra krissituationer. Viss materiel
och vissa varor måste dock utnyttjas redan i fred eller omsättas därför
att de är begränsat lagringsdugliga. För hanteringen av materiel och varor
krävs en effektiv förrådsorganisation.

Förrådshållningen inom de olika delarna av totalförsvaret är organiserad
på olika sätt. Olikheterna hänför sig inte till den centrala ledningen, där
man inom varje sektor har gått in för en långt driven samordning. Det
är på regional och lokal nivå, där den egentliga förrådsverksamheten bedrivs,
som olikheterna i organisationen kommer till synes.

Antalet förråd inom det militära försvaret måste, när man eftersträvar
en effektiv och skyddad mobilisering och försörjning i krig, vara mycket
stort. Lokaliseringen av förråden styrs i huvudsak av operativa skäl. Detta
gäller framför allt förråden med s. k. ersättningsmateriel. Vad gäller civilförsvaret
är förrådsverksamheten i den nya organisation som har beslutats
för civilförsvaret (prop. 1974:75, FöU 1974:20, rskr 1974:191) anpassad till
civilförsvarsutbildningen och i viss mån centraliserad till fem huvudförråd.
Inom det ekonomiska försvaret bygger förrådsverksamheten på ett nära samarbete
mellan olika ansvariga myndigheter och enskilda företag.

Motionen 1974:280 går närmast ut på att riksdagen skall uppdra åt Kungl.
Maj:t att i möjlig omfattning genomföra en gemensam förrådshållning för
det militära försvaret, civilförsvaret m. fl. Någon fullständig integrering av
förrådsverksamheten är det uppenbarligen inte fråga om. Motionärerna menar
att man med en gemensam förrådsorganisation för det militära försvaret,
civilförsvaret och det ekonomiska försvaret - det senare i varje fall i viss
omfattning - skulle kunna uppnå betydande rationaliseringsvinster.

Remissinstanserna har i sina yttranden till utskottet avvisat tanken på
en totalintegrering av förrådsverksamheten. En gemensam förrådsorganisation
för det militära försvaret och civilförsvaret anses inte kunna komma
i fråga. När det gäller det ekonomiska försvaret anses en totalförsvarsintegrerad
förrådsverksamhet inte medföra några fördelar över huvud taget.

Utskottet anser i likhet med remissinstanserna att det inte finns förutsättningar
för en långt driven integrering av förrådsverksamheten inom
totalförsvaret. Som överbefälhavaren och försvarets materielverk påpekar
är det dessutom så att det militära försvarets och civilförsvarets förrådsorganisationer
var för sig är under omorganisation i syfte att åstadkomma
personalbesparingar. De rationaliseringsvinster som kunde uppnås vid en
integrering minskar därmed i omfattning. Möjligheterna för det militära
försvaret, som bedöms fö en minskad förrådshållning, att på entreprenad

FöU 1974:26

7

utföra forrådshållningen åt övriga genom friställd kapacitet reduceras också.

Mot en organisatorisk samordning talar även den principiella skillnad
som föreligger mellan det militära försvarets och civilförsvarets förrådshållning.
I motsats till de militära förråden innehåller civilförsvarets förråd
nämligen i huvudsak enbart materiel för civilbefolkningens behov. Man
hävdar från civilförsvarets sida att materielen av denna anledning bör åtnjuta
skydd enligt 1949 års Genévekonvention. Möjligheterna att vinna gehör
för denna uppfattning skulle, menar man, försvinna om materielen förvarades
i samma förråd som den militära materielen.

Det finns anledning understryka att det redan förekommer ett samarbete
på förrådsområdet av det slag som motionen ytterst syftar till. Såväl civilförsvaret
som det ekonomiska försvaret utnyttjar det militära försvarets
resurser genom köp av tjänster. Av remissvaren framgåratt man på ansvarigt
håll strävar efter att öka detta samarbete. Man är inom civilförsvaret beredd
att - där så är möjligt - lokalisera nya anläggningar i närheten av militära
förband för att kunna utnyttja försvarsmaktens resurser i fråga om
underhåll m. m.

Man har också etablerat ett mera organiserat samarbete på förrådsområdet
genom försvarets materielhanteringsdelegation som är forum för ett kontinuerligt
utbyte av erfarenheter på förrådsområdet. Delegationen tar även
upp aktuella problem. Som exempel kan nämnas att man inom delegationen
har träffat överenskommelse om gemensamma bestämmelser för förhyrning
av förrådslokaler i syfte att undvika en olämplig konkurrens vid lokalanskaffning
för försvarets behov.

Sammanfattningsvis konstaterar utskottet att det ankommer på resp. ansvarig
myndighet att på förrådsområdet - liksom i andra sammanhang -se till att verksamheten bedrivs så rationellt som möjligt. Det finns enligt
utskottets uppfattning grundad anledning anta att myndigheterna fortlöpande
bevakar förrådsdriften och tar vara på alla möjligheter att förbilliga
denna. Motionen bör därför inte bifallas.

Med hänvisning till vad utskottet har anfört i det föregående hemställer
utskottet

att riksdagen avslår motionen 1974:280.

Stockholm den 29 oktober 1974

På försvarsutskottets vägnar
PER PETERSSON

Närvarande: herrar Petersson i Gäddvik (m). Gustavsson i Eskilstuna (s).
Gustafsson i Stenkyrka (c), Gustafsson i Uddevalla (s), Pettersson i Kvänum
(c). Gustavsson i Ängelholm (s), Karl Bengtsson i Varberg (fp), fru Sundström
(s), herrar Glimnér (c). Brännström (s), herr andre vice talmannen Virgin
(m), herrar Gustavsson i Nässjö (s), Gernandt (c), Björk i Gävle (c) och
Konradsson (s).

GOTA B 74 8107 S Stock hol m 1974