yttr 1989/90 nu7y y

Yttrande 1989/90:nu7y

Näringsutskottets yttrande
1989/90:NU7y

Återvinning av papper

1989/90

NU7y

Till jordbruksutskottet

I den till näringsutskottet hänvisade motionen 1988/89:N313 av Paul
Lestander (vpk) och Viola Claesson (vpk) hemställs att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
behovet av en gemensam inköps- och försäljningsorganisation för
pappersprodukter för kommuner, landsting och stat samt om behovet
av ökade insatser för pappersinsamling. Motionen väcktes under allmänna
motionstiden år 1989. Behandlingen av motionen har uppskjutits
i avvaktan på en aviserad proposition om avfallshantering.

Regeringen har i ett särskilt avsnitt i miljö- och energidepartementets
bilaga till årets budgetproposition (prop. 1989/90:100 bil. 16
s. 27 f.) tagit upp vissa frågor på avfallsområdet. Denna del av budgetpropositionen
har hänvisats till jordbruksutskottet. För att möjliggöra
en samlad behandling av olika avfallsfrågor får näringsutskottet till
jordbruksutskottet — under förutsättning av dess medgivande — överlämna
nyssnämnda motion med detta yttrande.

Motionen

Trots det ökande intresset för resurshushållning är det omöjligt för
många kommuner att delta i pappersinsamling, hävdas det i motion
1988/89:N313 (vpk). Priset på returpapper täcker inte frakt- och insamlingskostnader.
Pappersbrukens samarbete vid inköp av returpapper
pressar enligt motionärerna ned priset på returpapper till en nivå
som gör pappersinsamlingen olönsam för kommunerna. För att
pappersindustrins starka ställning på returpappersmarknaden skall
kunna balanseras borde staten, Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet
bilda en central organisation för inköp och försäljning
av pappersprodukter. Denna organisation skulle träffa avtal med industrin
om inköp av papper och försäljning av returpapper. I organisationen
skulle även fackliga organisationer kunna bli medlemmar.

Riksdagen 1989/90. 17 sami. 7y

Uppgifter i anslutning till motionen

1989/90:NU7y

Insamling av returpapper

Riksdagen beslutade år 1975 om olika åtgärder som syftade till ökad
återvinning och ett bättre omhändertagande av avfall (prop. 1975:32,
JoU 1975:10). Bl.a. bestämdes det att en obligatorisk insamling av
pappersavfall i form av tidningar och tidskrifter skulle påbörjas. Enligt
riksdagens beslut borde pappersinsamlingen vara fullt genomförd före
år 1980 i alla de delar av landet där sådan insamling är praktiskt
genomförbar och motiverad. Svenska renhållningsverksföreningen
uppger att tidningsinsamling för närvarande förekommer i nära nog
alla landets kommuner.

Enligt beräkningar av Svenska cellulosa- och pappersbruksföreningen
har mängden insamlat returpapper fördubblats från år 1975 till år
1989. Enligt preliminära uppgifter insamlades år 1989 ca 910 000 ton,
vilket var en ökning med ca 5 % jämfört med året innan.

Av insamlat returpapper år 1989 var ca 450 000 ton tidningar och
tidskrifter och ca 255 000 ton wellpapp och solidpapp. Mängden
tidningar och tidskrifter som har samlats in från hushållen har ökat
kraftigt under senare år. Under vart och ett av åren 1988 och 1989
ökade den med ca 15 %.

Pappersindustrins förbrukning av returpapper har tredubblats från
år 1975 till år 1989. Under år 1989 ökade förbrukningen med ca
10 %, främst till följd av att Hylte Bruks AB tog i drift en ny
tidningspappersmaskin. Råvaran till denna tillverkning utgörs till stor
del av returpapper.

Utredning av statens industriverk

Statens industriverk (SIND) redovisade år 1988 på regeringens uppdrag
en analys av massa- och pappersindustrins försörjning med returpapper.
Analysen publicerades i rapporten (SIND PM 1988:3) Massa- och
pappersindustrins returpappersförsörjning.

Sammanfattningsvis förutser SIND att industrins efterfrågan på returpapper
kommer att öka snabbare än insamlingen fram till i början
av 1990-talet. Som en följd härav beräknas ett årligt importbehov om
ca 100 000 ton tidningar komma att uppstå. I rapporten åskådliggörs
den bedömda utvecklingen med det diagram som återges på nästa sida.

Enligt SIND är det på kort sikt inte nödvändigt med några särskilda
åtgärder för att trygga industrins försörjning med returpapper. På
längre sikt kan det dock vara befogat med ökad information till
hushållen för att främja insamlingen av tidningar.

I rapporten behandlas också prissättningen på returpapper. Ett
tjugotal pappersbruk i Sverige utnyttjar returpapper i sin produktion.
Brukens inköp av returpapper kanaliseras med ett fåtal undantag
genom något av de två industriägda inköpsbolagen IL Returpapper AB

2

Diagram: Insamling och förbrukning av returpapper 1989/90:NU7y

kton

1200

1100

Förbrukning

1000

Insamling

900

800

700

600

500

Källa: Celpap Consultants AB och Svenska cellulosa- och pappersbruksföreningen.

och Pappersåtervinnings AB (PÅAB). Antalet återvinningsföretag är ca
}00. Dessa svarar för insamling och bearbetning av returpapper före
leverans till pappersbruken.

Insamling av returpapper från hushållen sker i kommunens regi
inom ramen för det kommunala renhållningsmonopolet. Vanligen
sköts själva insamlingsarbetet av privata entreprenörer på uppdrag av
kommunen. Priset för insamlade och sorterade tidningar från hushållen
fastställs vid förhandlingar mellan inköpsbolagen och returpappershandeln.
Under våren 1988 betalade PÅAB 566 kr. per ton och IL
Returpapper 500 kr. per ton för tidningar och tidskrifter. Priserna på
returpapper i Sverige var dock relativt sett höga vid en internationell
jämförelse. I Danmark betalades under våren 1988 motsvarande 277
kr. per ton och i Förbundsrepubliken Tyskland motsvarande 324 kr.
per ton. Från den svenska industrins sida, sägs det i rapporten, strävar
man efter en uthålligt god tillgång på inhemsk råvara och därför
tillämpas en stabil prispolitik. En ökad import av returpapper till låga
priser skulle kunna slå sönder det nuvarande insamlingssystemet.

NO:s provning av pappersbrukens inköpssamverkan

Pappersbrukens samarbete vid inköp av returpapper prövades år 1984
av näringsfrihetsombudsmannen (NO). Anledningen var att flera kommuner
hade klagat över att brukens samarbete pressade priset på
returpapper från kommunerna. Dessa hävdade att returpapperets värde
låg betydligt över de priser som pappersbrukens inköpsbolag erbjöd.

Till grund för NO:s prövning låg en utredning från statens pris- och
konkurrensverk (SPK). I utredningen (SPK:s utredningsserie 1982:20)
redovisades uppgifter om priser, kostnader och konkurrensförhållanden
inom returpappershandeln i början av 1980-talet.

I sitt beslut i ärendet lämnar NO inledningsvis en konkurrensrättslig
bakgrund till sin bedömning. NO påpekar att inköpssamarbete, oavsett
i vilken form det bedrivs, karaktäristiskt ger inköpsfördelar. Dessa
består främst i att inköpen kan göras rationellare. Samordningen
begränsar i regel kostnaderna för både köpar- och säljarsidan. Det är
vanligen mer effektivt med ett gemensamt inköpsbolag än med flera
inköpsavdelningar fördelade på vart och ett av köparföretagen. Antalet
köpslut minimeras. Även materialhanteringen kan bli rationellare,
bl.a. genom att transporterna samordnas. På säljarsidan består besparingen
i, framhåller NO, att försäljningen underlättas av att en kund
köper stora kvantiteter. Normalt ger säljaren köparen del av denna
besparing genom att sänka priset.

Samtidigt betonar NO att en stark köpare genom sin maktposition
kan uppnå fördelar som inte har sin grund i ökad effektivitet. Köparen
kan tilltvinga sig lägre priser än vad som är motiverat utifrån köparens
prestationer i förhållande till säljaren och övriga kostnadsfaktorer.
Detta gäller särskilt om säljarens position är svag. Denna förm av
prispress kan tänkas bli bedömd som skadlig vid en bedömning enligt
konkurrenslagen (1982:729). Enligt NO är dock starka köpares prispressande
funktion i regel nyttig, eftersom den tvingar fram en ökad
rationalitet hos leverantören. Först i mera uppenbara fall kan man
därför, menar NO, anse att köparen missbrukar sin position.

Enligt NO fanns det inget i SPK:s utredning som motsade att
pappersbrukens inköpssamarbete har betydande fördelar från allmän
synpunkt genom att det leder till en effektivare hantering än om
bruken skulle köpa returpapper vart för sig. NO konstaterade vidare
att utredningen inte gav belägg för att bruken genom samarbetet
pressade ned priset på returpapper utöver vad som är ett resultat av
effektivare returpappershantering. Mot denna bakgrund såg NO inget
skäl för ingripande och avskrev ärendet.

Näringsutskottet

Pappersindustrins samarbete vid inköp av returpapper leder till att
pappersinsamlingen blir olönsam för kommunerna, anförs det i motion
1988/89:N313 (vpk). Där hävdas att pappersbrukens inköpsbolag
har ett alltför dominerande inflytande över prissättningen på returpapper.
För att skapa en motvikt till industrins starka ställning på returpappersmarknaden
borde staten, kommunerna och landstingen bilda
en gemensam inköps- och försäljningsorganisation för pappersprodukter;
organisationen skulle träffa avtal med pappersindustrin om inköp
av papper och försäljning av returpapper.

Av den tidigare redovisningen framgår att näringsfrihetsombudsmannen
(NO) vid sin prövning år 1984 av pappersbrukens inköpssamarbe -

1989/90:NU7y

4

te fenn att samarbetet har betydande fördelar från allmän synpunkt
genom att det leder till en effektivare hantering än om bruken skulle
köpa returpapper vart för sig. Något belägg för att pappersindustrin
genom samarbetet pressade ned priset på returpapper utöver vad som
var ett resultat av effektivare returpappershantering kunde NO inte
notera.

I det föregående har också lämnats vissa uppgifter om insamlingen
och förbrukningen av returpapper. Från år 1975 — då riksdagen
beslutade att en obligatorisk insamling av pappersavfall skulle påbörjas
— till år 1989 har den totala mängden insamlat returpapper (bestående
av bl.a. tidningar, tidskrifter och wellpapp) fördubblats. Mängden
tidningar från hushållen har procentuellt sett ökat ännu kraftigare;
under de två senaste åren har den årliga ökningstakten uppgått till ca
15 %. Pappersindustrins förbrukning av returpapper har från år 1975
till år 1989 tredubblats. En fortsatt ökad efterfrågan på returpapper
från industrins sida förutses under de närmaste åren. Till följd härav
beräknas ett ökat importbehov komma att uppstå i början av 1990-talet.

Enligt en rapport från statens industriverk om massa- och pappersindustrins
försörjning med returpapper, vilken har refererats i ett
tidigare avsnitt, var prisnivån på returpapper i Sverige år 1988 relativt
sett hög vid en internationell jämförelse. Detta förhållande synes
fortfarande gälla. Enligt uppgift har man dock under senare tid från
återvinningsföretagens sida med åberopande av en ökad tillgång på
returpapper i Europa — bl.a. till följd av export av returpapper från
USA och Canada — krävt en sänkning av priset på insamlade tidningar
från hushållen. Detta föranledde Svenska kommunförbundet att i
en skrivelse till industridepartementet i november 1989 kräva stimulansåtgärder
för att insamlingen och avsättningen av returpapper i
Sverige skulle tryggås. Industridepartementet har nyligen besvarat skrivelsen.
Av svaret framgår att industriminister Rune Molin för närvarande
inte avser att föreslå några särskilda åtgärder som ingriper i
returpappersmarknaden. Från departementets sida görs bedömningen
att industrins ökande efterfrågan på returpapper sannolikt kommer att
leda till en stigande prisnivå för returpapper och en fortsatt ökad
insamlingsvolym. Departementet avser emellertid att noga följa utvecklingen
på området.

Den industriella användningen av returpapper är värdefull i många
avseenden, inte minst från energi- och naturresurssynpunkt. Det är
därför, menar näringsutskottet, angeläget med en fortsatt ökad insamling
av returpapper. Näringsutskottet noterar att regeringen kommer
att hålla utvecklingen under noggrann uppsikt. Mot bakgrund av
industrins ökande efterfrågan på returpapper torde pappersbruken
vilja tillämpa en prispolitik som inte motverkar kommunernas intresse
för pappersinsamlingen och som gagnar industrins långsiktiga försörjning
med returpapper.

Med hänsyn till det anförda anser näringsutskottet att motion
1988/89:N313 (vpk) inte bör föranleda något initiativ av riksdagen.
Motionen avstyrks alltså av näringsutskottet.

1989/90: NU 7y

5

Stockholm den 13 februari 1990
På näringsutskottets vägnar

Lennart Pettersson

Närvarande: Lennart Pettersson (s), Hadar Cars (fp), Rune Jonsson (s),
Per Westerberg (m), Åke Wictorsson (s), Per-Ola Eriksson (c), Birgitta
Johansson (s), Inga-Britt Johansson (s), Bo Finnkvist (s), Gunnar
Hökmark (m), Roland Larsson (c), Rolf L Nilson (vpk), Lars Norberg
(mp), Leif Marklund (s), Karin Falkmer (m), Isa Halvarsson (fp) och
Barbro Andersson (s).

1989/90:NU7y

6

.