yttr 1989/90 nu6y y

Yttrande 1989/90:nu6y

Näringsutskottets yttrande
1989/90: NU6y

Energibeskattning

1989/90

NU6y

Till skatteutskottet

Skatteutskottet har berett näringsutskottet tillfälle att avge yttrande
över proposition 1989/90:50 om inkomstskatten för år 1990, m.m. och
de motioner som har väckts med anledning av propositionen.

Näringsutskottet kommenterar i detta yttrande förslagen i propositionen
om införande av mervärdeskatt på energi och om en sänkning
av skatten på elkraft samt de härav föranledda yrkandena i motionerna
1989/90:Sk23 (m), 1989/90:Sk24 (c), 1989/90:Sk29 (mp), 1989/90:Sk32
(vpk) och 1989/90:Sk35 (c).

Regeringens förslag

Kommittén för indirekta skatter har i sitt betänkande (SOU 1989:35)
Reformerad mervärdeskatt m.m. föreslagit en breddning av basen för
mervärdeskatten, innebärande att i huvudsak all konsumtion av varor
och tjänster skall beskattas. Sålunda skulle även energiområdet beläggas
med mervärdeskatt. Frågan om energibeskattningen har också
berörts i två nyligen publicerade delbetänkanden från miljöavgifitsutredningen
och utredningen om den elintensiva industrins framtid.
Förstnämnda utredning har i betänkandet (SOU 1989:83) Ekonomiska
styrmedel i miljöpolitiken — Energi och trafik föreslagit att olika
miljöavgifter skall införas på energiområdet. I betänkandet (SOU
1989:82) Nedsättning av energiskatter har sistnämnda utredning redovisat
en analys av betydelsen för elintensiv industri av nuvarande
regler för sådan nedsättning. Vidare har statens energiverk på regeringens
uppdrag utrett fjärrvärmesektorns förutsättningar vid ett nytt energiskattesystem.
Resultatet av energiverkets arbete har redovisats i rapporten
Fjärrvärmens ekonomiska situation. Avsikten är att ett förslag
om en övergripande reform på energiskatteområdet, som även skall
omfatta vissa miljörelaterade avgifter, skall föreläggas riksdagen våren
1990.

Föredragande statsrådet — finansminister Kjell-Olof Feldt — anför i
propositionen (s. 85) att övervägande skäl talar för att energiområdet
inordnas i mervärdeskattesystemet. Från samhällsekonomisk effektivitetssynpunkt
är det fördelaktigt om konsumtionen av energi jämställs i

1 Riksdagen 1989/90. 17 sami. Nr 6y

skattehänseende med annan privat konsumtion. En likformig mervärdebeskattning
ger dessutom, sägs det vidare, en överskådlig beskattning
och denna underlättar en rationell utformning av skattesystemet i
förhållande till de önskemål som kan föreligga om styrning av energiförbrukningen.
En sådan mervärdebeskattning skulle även innebära ett
närmande till vad som redan gäller eller har föreslagits skola gälla i
länderna inom EG och i andra västeuropeiska länder.

Som ett första steg i en reformering av beskattningen på energiområdet
och med syfte att ändringen av inkomstskatterna för år 1990 delvis
skall finansieras därigenom föreslås i propositionen att energi skall
beläggas med mervärdeskatt fr.o.m. den 1 mars 1990. Med hänvisning
till internationella överenskommelser bör enligt regeringen flygfotogen
och flygbensin undantas från mervärdebeskattning. Samma undantag
skall gälla till utgången av år 1990 för fjärrvärme. Innan en samordnad
reform genomförs på energiskatteområdet bör fjärrvärmen med hänsyn
till dess konkurrensförhållande till annan uppvärmning inte beläggas
med mervärdeskatt, anser regeringen.

För att en från energi- och miljöpolitisk synpunkt önskvärd styrning
av energiförbrukningen skall kunna åstadkommas bör enligt regeringen
mervärdebeskattningen på energiområdet kombineras med uttag av
andra skatter eller avgifter. I avvaktan på den genomgripande reformen
på energiskatteområdet och av statsfinansiella skäl bör nuvarande
punktskatter på energi behållas på gällande nivå. Dock framläggs
förslag, vilket näringsutskottet inte behandlar i detta yttrande, om att
skatten på bensin skall höjas med 34 öre resp. 38 öre per liter för
blyfri resp. annan bensin. Vidare föreslår regeringen att skatten på
elenergi skall sänkas med 2 öre per kWh. Det konstateras i propositionen
att införande av mervärdeskatt på energi leder till en större
skattehöjning för konsumenter med elvärme än för konsumenter som
har uppvärmning med eldningsolja. För hushållen i de norra delarna
av landet sänks skatten på elenergi enligt regeringens förslag med
ytterligare 4 öre per kWh med hänvisning till de effekter som mervärdebeskattningen
och höjningen av bensinskatterna innebär för dem.
För närvarande är skatten på elenergi i dessa delar av Sverige 1 öre per
kWh lägre än i landets övriga delar. Denna skillnad skulle sålunda den
1 mars 1990 utökas till 5 öre per kWh. Den föreslagna sänkningen av
skatten på elenergi med 2 öre per kWh skall enligt regeringens förslag
omfatta även elenergi som förbrukas i industriell verksamhet. Det
anförs emellertid i propositionen att trots de skattesänkningar som nu
föreslås och trots de regler om skattenedsättning som finns för den
elintensiva industrin denna måste intensifiera ansträngningarna för att
uppnå en ökad effektivitet i användningen av elenergi. Regeringen har
nyligen meddelat att den — med stöd av lagen (1974:992) om nedsättning
av allmän energiskatt — för år 1990, liksom tidigare för åren
1987—1989, avser att medge generell nedsättning av den allmänna
energiskatten för elintensiva industrier på så sätt att skatten begränsas
till maximalt 1,7 % av försäljningsvärdet för de tillverkade produkterna.

1989/90: NU6y

2

Synpunkter och förslag i motioner

Vi instämmer i och för sig i regeringens uppfattning att energiområdet
bör inordnas i mervärdeskattesystemet, sägs det i motion 1989/90:Sk23
(m). Men, menar motionärerna, denna övergång bör kombineras med
att nuvarande punktskatter på området slopas och att en skatt för
utsläpp av koldioxid införs. Beslutet om införande av mervärdeskatt på
energi borde därför anstå till år 1990, då ett samordnat ställningstagande
till den framtida energibeskattningen kan göras. Liknande synpunkter
— dock utan yrkande i saken — förs fram i motion 1989/90:Skl5
(m). Där hävdas att mervärdeskatt på energi bör införas inom ramen
för ett oförändrat skatteuttag.

Från centerns, vänsterpartiet kommunisternas och miljöpartiet de
grönas sida vänder man sig kategoriskt emot införande av mervärdeskatt
på energi. Yrkanden om avslag på propositionen i denna del
framförs i motionerna 1989/90:Sk24 (c), 1989/90:Sk35 (c) och

1989/90:Sk32 (vpk). I miljöpartiets motion 1989/90:Sk29 finns inget
yrkande av denna innebörd, men det framgår av motionen att partiet
inte ansluter sig till regeringens förslag.

I centerns motion 1989/90:Sk24 sägs att förslaget om införande av
mervärdeskatt på energiområdet inte är acceptabelt från vare sig fördelningspolitisk
eller miljö- och energipolitisk synpunkt. Om förslaget
genomförs kommer energikostnader att övervältras från industrin till
hushållen. Framför allt boendet kommer att fördyras. Möjligheterna
att föra en offensiv miljöpolitik med uttag av miljöavgifter skulle även
minska. Vidare skulle konkurrensförutsättningarna för biobränslen
kraftigt försämras. Enligt motionärerna bör energibeskattningen baseras
på en miljöanpassad punktbeskattning i kombination med uttag av
miljöavgifter och av en skatt för utsläpp av koldioxid. I motionen
föreslås att skatterna skall höjas på olja med 181 kr. per m!, på kol
med 391 kr. per ton, på naturgas med 360 kr. per 1 000 mJ och på
gasol med 643 kr. per ton. Enligt centern bör vidare den särskilda
skatten för elkraft från kärnkraftverk höjas från gällande nivå om 0,2
öre till 4,0 öre per kWh. Den nuvarande skatten på elenergi borde
behållas. Dock bör enligt motionärerna av regionalpolitiska skäl skatten
på elenergi vara 3 öre per kWh lägre för hushållen i de norra
delarna av Sverige jämfört med övriga delar av landet. För industrin
borde en motsvarande skillnad om 2 öre per kWh tillämpas. 1 motionen
finns även ett yrkande om att spillvärmen vid viss bränslebaserad
elproduktion skall beskattas. I motion 1989/90:Sk35 (m) begärs, därest
motionärernas yrkande om avslag på regeringens förslag om införande
av mervärdeskatt på energi inte vinner riksdagens gillande, att inhemska
biobränslen skall undantas från mervärdebeskattning.

Också i motion 1989/90:Sk32 (vpk) framhålls att införande av mervärdeskatt
på energi leder till övervältring av energikostnader från
industrin till hushållen. Motionärerna förordar i stället en höjning av
punktskatterna på energiområdet. Därigenom skulle inte bara hushållen
utan också industrin och energiproducenterna komma att beröras
av skattehöjningarna. Punktskatterna skall, sägs det i motionen, vara så

1989/90: NU6y

3

konstruerade att förnybara energikällor gynnas och hushållning med
energi uppmuntras. Motionärerna föreslår att skatterna skall höjas på
olja med 250 kr. per m3, på kol med 500 kr. per ton och på elkraft
med 4 öre per kWh. I landets norra delar skulle dock höjningen av
sistnämnda skatt begränsas till 2 öre per kWh. Vidare skulle vissa
reduceringar i uttaget av denna skatt tillämpas för energikrävande
industrier och för samfärdsel.

En råvarubaserad energibeskattning förordas i motion 1989/90:Sk29
(mp). Skatten skulle tas ut på icke förnybara energiråvaror. Beskattningen
skulle kombineras med uttag av miljöskatter. En sådan energibeskattning
skulle, anför motionärerna, uppmuntra utveckling av teknik
för effektiv energiomvandling. Miljöförorenande utsläpp skulle
också minska. Alla verksamheter som förbrukar energi skulle drabbas
lika och ges samma incitament till energibesparing. Av tidsskäl, framhålls
det i motionen, kan dock denna energibeskattning inte införas
redan under år 1990. I stället föreslår motionärerna vissa höjningar av
punktskatterna på energi. Sålunda borde skatterna höjas på olja med
600 kr. per m3, på kol och på gasol med 900 kr. per ton, på naturgas
med 900 kr. per 1 000 m3 och på elkraft med 6 öre per kWh. Den
nuvarande skattebefrielsen för s.k. avkopplingsbar elkraft borde avskaffas.
Enligt motionärerna bör vidare gällande begränsning av allmän
energiskatt för industriföretag på sikt upphöra. För år 1990 borde det
maximala skatteuttaget höjas från 1,7 % till 2,2 % av försäljningsvärdet.
Industrin måste uppmuntras att genomföra energisparande åtgärder,
heter det i motionen. Där föreslås också att höjningen av
energiskatterna skall kombineras med åtgärder för utveckling av miljövänliga
alternativ inom trafik- och energiområdena. På det senare
området riktas uppmärksamheten på en utbyggnad av havsbaserad
vindkraft i Blekinge län och på ett solenergiprojekt i Kungälv.

Näringsutskottets överväganden

I det omfattande utredningsarbetet rörande den framtida energipolitiken
är utnyttjandet av olika ekonomiska styrmedel ett viktigt tema.
Särskilt intresse tilldrar sig möjligheten att med miljöavgifter påverka
såväl produktionen som konsumtionen av energi. Det är en allmän
förväntan att sådana avgifter skall visa sig bli ett effektivt instrument
för främjande av miljövänlig energiteknik och god energihushållning.
Såsom redovisas i propositionen avser regeringen att våren 1990 förelägga
riksdagen förslag om en övergripande reform på energiskatteområdet,
inkluderande vissa miljörelaterade pålagor.

Den delreform som nu föreslås får ses mot denna bakgrund. I den
allmänna omläggning av beskattningssystemet som nu inleds är en
breddning av mervärdebeskattningen ett viktigt inslag. Näringsutskottet
delar regeringens uppfattning att övervägande skäl talar för att denna
beskattningsform tillämpas även inom energisektorn. I avvaktan på att
frågan om införande av miljöavgifter kan bli allsidigt prövad bör
ordningen med punktskatter bibehållas. Eftersom en snar fortsättning

1989/90: NU6y

4

av reformarbetet är planerad, för vilken det successivt kommer fram
nytt underlag, bör därvid inga långtgående ingrepp göras i den nuvarande
strukturen. Näringsutskottet ansluter sig emellertid till regeringens
förslag om att skatten på elkraft skall sänkas med 2 öre öre per
kWh. Detta är motiverat med hänsyn till skatteomläggningens konsekvenser
på bostadsmarknaden. Likaså finner näringsutskottet att det
finns fog för att, som regeringen föreslår, fjärrvärme under ett år
framåt undantas från mervärdebeskattning.

Sammanfattningsvis gäller att näringsutskottet tillstyrker regeringens
förslag i här aktuell del och avstyrker samtliga motionsyrkanden som
redovisas i detta yttrande. Avstyrkandet omfattar sålunda även det
sekundära yrkandet i motion 1989/90:Sk35 (c) på att inhemska biobränslen
skall undantas från mervärdeskatt. Näringsutskottet förutsätter
emellertid att regeringen under den tid som återstår före den
egentliga reformen av energibeskattningen riktar särskild uppmärksamhet
på de faktorer som påverkar utnyttjandet av biobränslen.

Stockholm den 30 november 1989
På näringsutskottets vägnar

Rune Jonsson

Närvarande: Rune Jonsson (s), Per Westerberg (m), Åke Wictorsson
(s), Bo Finnkvist (s), Reynoldh Furustrand (s), Gunnar Hökmark (m),
Gudrun Norberg (fp), Roland Larsson (c), Rolf L Nilson (vpk), Lars
Norberg (mp), Leif Marklund (s), Sven-Åke Nygårds (s), Karin Falkmer
(m), Kjell Ericsson (c). Barbro Andersson (s) och Björn Kaaling

(s).

Avvikande meningar

1. Per Westerberg, Gunnar Hökmark och Karin Falkmer (alla m)
anser att den del av yttrandet — under rubriken Näringsutskottets
överväganden — som börjar med "Den delreform" och slutar med "av
biobränslen" bort ha följande lydelse:

Näringsutskottet avgav så sent som i april i år ett utförligt yttrande
till skatteutskottet om energibeskattningen. Med stor majoritet konstaterade
utskottet att det inte framstod som meningsfullt att det då skulle
fattas beslut om förändringar på enstaka punkter i den gällande
ordningen för energibeskattningen. Näringsutskottet räknade med att
en övergång till ett nytt skatte- och avgiftssystem inom energisektorn
förestod. Kommittén för indirekta skatter och miljöavgiftsutredningen
hade ännu inte redovisat resultatet av sitt arbete. Aven om det kunde
finnas skäl för ändringar skulle dessa, sade näringsutskottet, bli av så
kort varaktighet att de inte kunde motiveras.

1989/90: NU6y

5

Den förra kommittén har sedermera lämnat sitt bidrag till underlaget
för en genomgripande skattereform. Den senare kommittén har
lämnat två delbetänkanden, men dess slutbetänkande är inte avsett att
föreligga förrän sommaren 1990. Ytterligare utredningsverksamhet av
betydelse inför en omläggning av energibeskattningen pågår eller har
nyligen avslutats.

Uppenbarligen saknas ännu en väsentlig del av det underlag som
erfordras för en allsidig prövning av hur energibeskattningen skall
utformas. I den nu föreliggande propositionen ägnas några få sidor åt
detta ämne. Remissinstansernas reaktion på de hittills avlämnade
utredningsförslagen redovisas endast i form av några summariska omdömen.
Inledningsvis aviseras att ett samlat förslag om en övergripande
reform på energiskatteområdet inkl. vissa miljörelaterade pålagor skall
läggas fram för riksdagen våren 1990. Likväl föreslås vad som visserligen
betecknas som en delreform men otvivelaktigt innebär en högst
påtaglig förändring i förhållande till vad som nu gäller. Den breddning
av mervärdebeskattningen som enligt propositionen skall genomföras
innefattar att, med ett par undantag, hela energisektorn beläggs med
mervärdeskatt. Samtidigt behålls emellertid alla punktskatter utom
skatten på elkraft på nuvarande nivå. Resultatet är en kraftig skärpning
av energibeskattningen, genomförd utan tillfredsställande underlag och
med bortseende från frågan om vad som är önskvärt från energipolitisk
och miljöpolitisk synpunkt.

Näringsutskottet ser i princip positivt på en övergång till mervärdebeskattning
på energiområdet. En sådan åtgärd måste emellertid kombineras
med att det införs en koldioxidrelaterad beskattning och miljöavgifter
för förorenande utsläpp i samband med bränsleanvändning.
Omläggningen av energibeskattningen skall hålla sig inom ramen för
nuvarande skatteuttag från energisektorn. Särskilt viktigt är att adekvata
ekonomiska styrmedel sätts in mot koldioxidutsläppen. Miljöavgifterna
bör ersätta huvuddelen av de nuvarande punktskatterna, vilka
primärt har ett fiskalt syfte och inte är uttryck för någon konsekvent
energipolitisk bedömning. Ett inlemmande av energisektorn i mervärdeskattesystemet
bör förenas med att produktionen av värme och ånga
inte skall föranleda ökat uttag av mervärdeskatt. Därigenom ges fjärrvärmeproduktionen
rimliga villkor.

Mot här angiven bakgrund tar näringsutskottet avstånd från den
delreform av energibeskattningen som regeringen föreslår. Den medför
kraftiga fördyringar, särskilt inom bostadssektorn. Den är inte uttryck
för något energipolitiskt och miljöpolitiskt helhetsperspektiv. Samtidigt
som den påtagligt ingriper i bestående förhållanden är den kortsiktig

— en ny, genomgripande förändring förutsätts bli genomförd om
något år. Näringsutskottet finnér en sådan politik oacceptabel och till
skada för såväl näringsliv som långsiktiga energiinvesteringar och stödjer
alltså yrkandet i motion 1989/90:Sk23 (m) att riksdagen skall avslå
regeringens förslag om ändrad indirekt beskattning i vad avser mervärdeskatt
på energi och punktskatter på energi. Av vad här sagts
framgår att näringsutskottet också ställer sig kritiskt till de förslag om
höjningar — i vissa fall avsevärda — av punktskatterna på energiom -

1989/90: NU6y

6

rådet sorn centern, vänsterpartiet kommunisterna och miljöpartiet har
lagt fram. Näringsutskottet avstyrker samtliga i detta yttrande redovisade
motionsyrkanden från dessa partiers sida, utom så vitt de går ut på
att regeringens förslag om mervärdeskatt på energiområdet skall avslås.

2. Roland Larsson (c) och Kjell Eriksson (c) anser att den del av
yttrandet — under rubriken Näringsutskottets överväganden — som
börjar med "Den delreform" och slutar med "av biobränslen" bort ha
följande lydelse:

Näringsutskottet instämmer i den kraftiga och i stort sett enstämmiga
kritik som centern, vänsterpartiet kommunisterna och miljöpartiet i
sina motioner riktar mot regeringens förslag om mervärdebeskattning
på energiområdet. En sådan beskattning minskar möjligheterna att
uppfylla även de energipolitiska och miljöpolitiska mål som har stöd
hos samtliga riksdagspartier; än mindre är den förenlig med de mera
ambitiösa strävanden att främja alternativ energiproduktion och rationell
energianvändning som de tre nämnda partierna har visat vara
ofrånkomliga. Den generella höjning av energikostnaderna som en
mervärdebeskattning innebär minskar nämligen radikalt utrymmet för
ett system med miljöavgifter och efter miljökraven anpassade punktskatter.

Saken blir inte bättre av att vad som just har sagts om en generell
höjning av energikostnaderna är en sanning med modifikation. Industrin
kan — såsom särskilt poängteras i propositionen — helt och
hållet lyfta av skatten på energi, medan däremot hushållen får betala
denna skatt fullt ut. Detta är oacceptabelt från fördelningspolitisk
synpunkt. Det innebär dessutom att industrin får ökade möjligheter
till ett energislöseri som står i strid med de fastslagna grunderna för
energipolitiken.

Det är otillfredsställande att en snart förestående genomgripande
reform av energibeskattningen, varvid införandet av miljöavgifter eller
miljöskatter måste bli ett centralt inslag, skall föregripas genom en illa
utformad delreform. Med vad här har sagts tar näringsutskottet avstånd
från regeringens förslag till omläggning av energibeskattningen. I avvaktan
på att miljöavgiftsutredningens slutresultat föreligger bör emellertid
temporära åtgärder vidtas. Dessa måste då utformas så att de
bildar en naturlig övergång till det på miljö- och energipolitiska
principer grundade system som den kommande reformen bör utmynna
i.

Näringsutskottet tillstyrker de förslag till ändringar i energibeskattningen
vilka — såsom finns redovisat i det föregående — framläggs i
motion 1989/90:Sk24 (c). De innebär, i kort sammanfattning, att
skatten på fossila bränslen liksom skatten på den elenergi som produceras
i kärnkraftverk höjs inte oväsentligt samt att spillvärmen vid
bränslebaserad elproduktion blir beskattad. I övrigt ligger skatten på
elenergi kvar på nuvarande nivå.

För den händelse riksdagen trots yrkandena i motsatt riktning skulle
följa regeringens förslag om mervärdebeskattning på energiområdet
föreslås i motion 1989/90:Sk35 (c) att inhemska biobränslen — inkl.

1989/90: NU6y

7

för energiändamål avsedda förädlade produkter — skall undantas från
mervärdeskatt. Näringsutskottet vill i likhet med motionärerna starkt
understryka biobränslenas värde, som särskilt ligger däri att de inte
leder till ökade koldioxidutsläpp. Positiva sysselsättningskonsekvenser
av en vidgad biobränsleanvändning är en värdefull bieffekt. Näringsutskottet
stödjer alltså, för det angivna fallet, det sekundära yrkandet i
den nämnda motionen.

3. Rolf L Nilson (vpk) anser att den del av yttrandet — under rubriken
Näringsutskottets överväganden — som börjar med "Den delreform"
och slutar med "av biobränslen" bort ha följande lydelse:

Näringsutskottet instämmer — — — (= avvikande mening 2)

— — — utmynna i.

Näringsutskottet tillstyrker de förslag till ändringar i energibeskattningen
vilka — såsom finns redovisat i det föregående — framläggs i
motion 1989/90:Sk32 (vpk). De innebär, kort uttryckt, att punktskatterna
på kol, olja och elenergi höjs inte oväsentligt.

För den — — — (= avvikande mening 2) — — — nämnda motionen.

4. Lars Norberg (mp) anser att den del av yttrandet — under rubriken
Näringsutskottets överväganden — som börjar med "Den delreform"
och slutar med "av biobränslen" bort ha följande lydelse:

Näringsutskottet instämmer — — — (= avvikande mening 2)

— — — utmynna i.

Näringsutskottet tillstyrker de förslag till ändringar i energibeskattningen
vilka — såsom finns redovisat i det föregående — framläggs i
motion 1989/90:Sk29 (mp). De innebär, i kort sammanfattning, att
punktskatterna på elkraft och fossila bränslen höjs väsentligt, att den
särskilda nedsättningen av energiskatten för elintensiv industri reduceras
och att skattebefrielsen för s.k. avkopplingsbar elkraft slopas.

För den — — — (= avvikande mening 2) — — — nämnda motionen.

1989/90:NU6y

gotab 99333, Stockholm 1989

8