yttr 1989/90 nu1y y

Yttrande 1989/90:nu1y

Näringsutskottets yttrande
1989/90:NUly

Kontobaserat aktiesystem

1989/90

NUly

Till lagutskottet

Lagutskottet har berett näringsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition
1988/89:152 om kontobaserat aktiesystem jämte motioner.

I propositionen framläggs förslag till en aktiekontolag och annan
lagstiftning i samband därmed. Vidare föreslås bemyndiganden för
regeringen att teckna aktier i Värdepapperscentralen VPC AB för
nominellt 1,5 milj. kr. vid en planerad nyemission och att godkänna
att statens garantiåtagande i VPC i samband därmed ökas från 50 milj.
kr. till 100 milj. kr. Regeringen bereder också riksdagen tillfälle att ta
del av vad som i propositionen anförs om likvidhantering i anslutning
till det kontobaserade aktiesystemet (VP-systemet), om VPC:s möjligheter
att betala skadestånd samt om säkerheter i VP-systemet och sårbarhetsfrågor.

Med anledning av propositionen har väckts motionerna 1988/89:L19
av Rolf Dahlberg m.fl. (m), 1988/89:L20 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c),
1988/89:L21 av Ulla Orring m.fl. (fp) och 1988/89:L22 av Elisabet
Franzén (mp) och Lars Norberg (mp).

Näringsutskottet har besökt Värdepapperscentralen VPC AB samt
tagit del av skrivelser till lagutskottet från detta företag, från Svenska
fondhandlareföreningen och från Sveriges industriförbund.

Näringsutskottet kommenterar i det följande propositionen i vissa
delar samt motionerna utom såvitt de rör ansvars- och skadeståndsfrågor.
I väsentliga hänseenden kan näringsutskottet därvid anknyta till
sina ställningstaganden hösten 1989 till proposition 1987/88:108 (princippropositionen),
som innehöll riktlinjer för den lagstiftning om ett
kontobaserat system för registrering av aktier som nu föreslås.

Näringsutskottets ställningstagande i stort

Motion 1988/89:L22 (mp) utmynnar liksom en motsvarande motion
förra året i ett yrkande om att riksdagen skall avslå den föreliggande
propositionen. För det första skulle systemet gynna spekulativa intressen,
vilka enligt motionärernas uppfattning har kommit att dominera
aktiehandeln. Systemet skapar, hävdas det, förutsättningar för ett framtida
internationellt system för snabba kapitaltransaktioner. För det

1 Riksdagen 1989/90.17sami. Nr 1 y

andra varnas för betydande säkerhetsrisker i samband med det nya
systemet. För det tredje betecknas det som en allvarlig aspekt att
systemet ger ytterligare en möjlighet till central kontroll av medborgarna.

Syftet med VP-systemet är att värdepappershanteringen skall kunna

— inom ramen för de bestämmelser som i olika avseenden gäller för
värdepappersmarknaden — bedrivas på ett effektivare och mindre
kostnadskrävande sätt än för närvarande. Det rör sig, menar näringsutskottet,
om en teknisk reform som inte i sig själv har betydelse för i
vilken mån spekulativa tendenser kan göra sig gällande i värdepappershandeln.
Att bibehålla ett i tekniskt hänseende mindre avancerat
system för aktiehanteringen ter sig inte som ett adekvat sätt att, om så
skulle anses önskvärt, motverka befarade spekulationer.

Vad gäller möjlighet till "central kontroll av medborgarna" kan
näringsutskottet inte finna att övergången från ett värdepappersbaserat
till ett kontobaserat aktiesystem innebär någon avgörande förändring. I
stort sett samma uppgifter om aktieägandet som inom detta system
finns inom det sedan många år tillämpade VPC-systemet för förenklad
aktiehantering. Det är lagstiftarens sak att på samma sätt som hittills
ange gränserna för hur den information som finns tillgänglig inom
systemet får användas. Redan i princippropositionen uttalades, som
näringsutskottet framhöll i sitt betänkande över denna, att regeringen
inte genom förslaget till ett kontobaserat aktiesystem syftade till någon
förändring avseende olika möjligheter till insyn i VPC:s register.

Säkerhetsaspekterna betonades kraftigt i nämnda betänkande. Näringsutskottet
underströk där betydelsen av fortlöpande sårbarhetsanalyser
och säkerhetshöjande åtgärder. Den nu föreliggande propositionen
innehåller, som redan nämnts, ett särskilt avsnitt rörande detta
ämne. Utskottet återkommer i det följande till integritets- och säkerhetsfrågorna
med anledning av yrkanden i motionerna 1988/89:L21
(fp) och 1988/89:L20 (c).

Beträffande motion 1988/89:L22 (mp) anser näringsutskottet sammanfattningsvis
att vad där anförs inte ger riksdagen skäl att, såsom
motionärerna påyrkar, avslå propositionen om kontobaserat aktiesystem.

Integritetsskydd och säkerhet

Under rubriken Integritets- och säkerhetsfrågor behandlas i motion
1988/89:L21 (fp) de risker för intrång i aktörernas personliga integritet
och för fel och missbruk inom aktiehandeln som motionärerna finner
övergången till ett kontobaserat aktiesystem vara förknippad med.
Integritets- och säkerhetsaspekterna berörs mycket sparsamt i propositionen,
säger motionärerna. En självklar utgångspunkt för det nya
systemet borde vara att detta inte får innebära att aktieägare och
marknadens aktörer i övrigt får en försämrad integritet eller rättslig
ställning, exempelvis i förhållande till skattemyndigheterna. Riksdagen
föreslås göra ett uttalande till regeringen av denna innebörd.

1989/90: NU ly

2

Även i motion 1988/89:L20 (c) begärs ett uttalande till regeringen.
Enligt detta borde de synpunkter som motionärerna har lämnat angående
säkerhet, sårbarhet och kvalitet bilda utgångspunkt för uppföljning,
utvärdering och i förekommande fell översyn av lagen. Vad
gäller säkerhet och sårbarhet ställer motionärerna en rad frågor, som
berör bl.a. riskerna för brottsliga angrepp mot VP-systemet, tekniska
fel, fel i handläggningen samt funktionsstörningar i krigs- och avspärrningssituationer.

Finansministern betonar i propositionen (s. 168) vikten av att VPsystemet
tillgodoser högt ställda krav på säkerhet. Han konstaterar att
arbetet med olika säkerhetsfrågor pågår fortlöpande inom VPC med
full kraft och att ytterligare en sårbarhetsanalys har utförts efter den
som redovisades i princippropositionen. Finansministern säger sig vara
införstådd med att, allteftersom arbetet med systemet fortskrider, nya
säkerhetsfrågor och rutiner kring dessa kommer att aktualiseras. Innan
VP-systemet kan tas i bruk måste naturligtvis säkerheten i systemet ha
uppnått tillräcklig nivå, framhåller han. Det ankommer på bankinspektionen
som tillsynsmyndighet att godkänna säkerheten i VP-systemet
såväl hos VPC som hos de kontoförande instituten.

De beslut av riksdagen som påkallas i propositionen innebär att det
skapas en legal grund för övergång till ett kontobaserat system och att
VPC:s resurser förstärks. Beslutet om övergång till VP-systemet fettas
emellertid inte av riksdagen eller regeringen utan av intressenterna,
vilka härvid är beroende av att bankinspektionen lämnar erforderliga
tillstånd. Inspektionen skall också övervaka att aktiekontolagen följs.
Lagen kommer — enligt 1 kap. 5 § — att kompletteras med föreskrifter
som meddelas av regeringen eller en myndighet som regeringen
bestämmer.

Mot bakgrund av det sagda anser näringsutskottet att riksdagen inte
har anledning att nu rikta några sådana uppmaningar till regeringen
som föreslås i de här berörda delarna av motionerna 1988/89:L21 (fp)
och 1988/89:L20 (c).

Enligt ett flertal bestämmelser i den föreslagna aktiekontolagen skall
beträffande aktieägare resp. förvaltare "personnummer eller annat
identifieringsnummer" anges i konton och i uppgifter till och från
VPC. Från centerpartiets sida begärs i motion 1988/89:L20 att alternativet
med personnummer som identifieringsuppgift skall uteslutas. Motionärerna
hänvisar till att partiet under flera år har krävt begränsningar
i personnummeranvändningen. Innebörden av motionsyrkandet
är, har det från motionärernas sida betonats vid näringsutskottets
behandling av ärendet, att användning av personnummer som identifieringsnummer
inom VP-systemet skall vara förbjuden. Näringsutskottet
vill anmärka att ett sådant förhållande borde framgå inte endast av
ett motivuttalande beträffande begreppet identifieringsnummer utan
också av en uttrycklig bestämmelse i lagen.

Motsvarande krav på uppgift om "personnummer eller annat identifieringsnummer"
ställs för närvarande i förordningen (1970:600) om
förenklad aktiehantering. Bestämmelsen härom kompletterar föreskrif -

1989/90: NU ly

3

ten i 7 § lagen (1987:623) om förenklad aktiehantering att förvaltare
skall lämna uppgifter till VPC om vissa aktieägare som har aktier
registrerade i förvaltarens namn. VPC har upplyst om att VP-systemet
inte i sig fordrar att personnummer anges i aktiekonton etc.

Data- och offentlighetskommittén (DOK) har i betänkandet (SOU
1987:31) Integritetsskydd^ i informationssamhället 4 redovisat sina
allmänna överväganden angående personregistrering och användning
av personnummer. Den tekniska utvecklingen har, uppger DOK, gjort
att personnumrets betydelse som identifikationsbegrepp i samband
med automatisk databehandling i viss mån har minskat. Ett generellt
avskaffande av personnumren skulle inte undanröja de integritetsrisker
som är förknippade med personregistreringen i samhället. Under en
övergångstid skulle emellertid såväl ett avskaffande som en begränsning
av personnummeranvändningen kunna medföra risker för förväxlingar
och rättsförluster. DOK rekommenderar restriktivitet på personregistreringens
område. Datainspektionen borde utfärda föreskrifter och
allmänna råd i detta syfte. Vid prövning av frågor om tillstånd till
samköming av register bör, säger DOK vidare, ställas mycket höga
krav på den registeransvariges motivering till behovet av samkörningen.
Tre av DOK:s ledamöter har i ett särskilt yttrande förordat att en
begränsning av personnummeranvändningen skall åstadkommas genom
en särskild personregisterlag.

Riksdagen har våren 1989 avslagit motioner (m; c) om att personnummeranvändningen
skulle begränsas och regleras genom en särskild
lag. Konstitutionsutskottet (1988/89:KU28) hade avstyrkt motionerna
med motivering att den pågående beredningen inom regeringskansliet
av DOK:s nyssnämnda betänkande borde avvaktas. Motionerna fick
stöd i en reservation (m, fp, c).

En grundläggande ambition vid införande av VP-systemet måste vara
att åstadkomma största möjliga säkerhet inom systemet och att skapa
förtroende för systemet hos aktieägarna. Användningen av personnummer
torde i vissa fall kunna bidra till att underlätta identifikationen av
aktieägare och sålunda minska risken för rättsförluster. Frågan om i
vilken mån personnummer på längre sikt bör lä användas inom
VP-systemet kan enligt näringsutskottets mening lämpligen aktualiseras
inom ramen för de allmänna överväganden om personnummersystemet
som baseras på DOK:s betänkande i ämnet. Näringsutskottet
avstyrker alltså motion 1988/89:L20 (c) i nu berörd del.

Övriga frågor

Den som är registrerad på ett aktiekonto skall enligt 5 kap. 1 §
förslaget till aktiekontolag få underrättelse av VPC när en registreringsåtgärd
som berör honom har verkställts genom anteckning på kontot.
Han skall vidare få besked om kontots innehåll dels i början av varje
år, dels på begäran eljest. En underrättelse av här avsett slag utgör inte
ett rättsgrundande värdepapper men kan, som näringsutskottet påpekade
förra året, i vissa situationer fa betydelse som bevismedel. I motion

1989/90:NUly

4

1988/89:L19 (m) erinras om näringsutskottets uttalande att "med viss
regelbundenhet utfärdade kontoutdrag till rättighetshavarna torde vara
ett betydelsefullt medel att öka dessas acceptans av systemet och
förebygga problem i samband med eventuella fel i detta". Motionärerna
vill att den berörda paragrafen i aktiekontolagen skall fa en sådan
utformning "att det tydligt framgår att beskeden innehåller uppgifter
om värdepapper".

Den sistnämnda formuleringen är, som framgår av det föregående,
inte helt adekvat. Näringsutskottet vill emellertid betona det önskvärda
i att beskeden utformas så att de skapar största möjliga klarhet om
berörda ägandeförhållanden och av mottagarna uppmärksammas såsom
viktiga dokument vilka lämpligen bevaras under viss tid. Det kan
förutsättas att VPC tar hänsyn till detta önskemål vid utformningen av
beskeden och att bankinspektionen såsom tillsynsmyndighet ägnar
uppmärksamhet åt att aktieägarnas intresse tillgodoses i här aktuellt
avseende. Någon närmare reglering i lag av beskedens utformning
finner näringsutskottet mot denna bakgrund inte erforderlig. Om så
mot förmodan skulle visa sig erforderligt kommer regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer att kunna meddela närmare
föreskrifter i ämnet med stöd av 1 kap. 5 § aktiekontolagen.

VPC får enligt 5 kap. 3 § förslaget till aktiekontolag bereda en innehavare
av aktiekonton möjlighet att med hjälp av egna terminaler ta del
av uppgifter om sina konton. I motiveringen framhålls att denna
möjlighet är avsedd för storplacerare, såsom pensionsfonder och försäkringsbolag.
I motion 1988/89:L20 (c) ifrågasätts hur säkerheten skall
kunna vidmakthållas om sådan direktförbindelse medges. Motionärerna
vill att till paragrafen skall fogas den inskränkningen att en förutsättning
för medgivande skall vara att uppgiftsinhämtandet kan ske
utan risk för obehörigt intrång, sabotage m.m.

Näringsutskottet finnér det självklart att VPC inte kommer att
lämna medgivande av detta slag om inte den nämnda förutsättningen
är i möjligaste mån uppfylld. Dessutom kan, som nyss sagts, kompletterande
föreskrifter utfärdas av regeringen eller en myndighet. Det
finns därför enligt näringsutskottets mening inte något skäl till ändring
i den föreslagna lydelsen av 5 kap. 3 § aktiekontolagen.

I avstämningsbolag kan enligt 3 kap. 10 § aktiebolagslagen
(1975:1385) en bank eller en fondkommissionär, som är auktoriserad
förvaltare av aktier, införas i aktieboken i stället för ägaren till de
aktier som omfattas av ett förvaltningsuppdrag. Enligt 7 § lagen
(1987:623) om förenklad aktiehantering skall förvaltaren lämna uppgift
till VPC om de aktieägare som har mer än 500 aktier i samma
aktiebolag registrerade i förvaltarens namn. Dessa uppgifter blir offentliga.
Genom att fördela en större mängd aktier på flera förvaltare kan
dess innehavare undgå offentlighet. De angivna bestämmelserna innebär
att ett avstämningsbolag inte är tillförsäkrat möjlighet att fa kännedom
om alla sina ägare.

1 propositionen om kontobaserat aktiesystem föreslås en ändring
härvidlag. Ett aktiebolag anses, sägs det där (s. 123), i princip ha ett

1989/90: NU ly

5

berättigat intresse att fl kännedom om samtliga sina aktieägare. En
förvaltare skall således, enligt 8 kap. 8 § aktiekontolagen, vara skyldig
att lämna uppgift till VPC om varje aktieinnehav som är registrerat i
förvaltarens namn, och bolaget i fråga skall ha rätt att hos VPC fa
tillgång till dessa uppgifter. Enligt 8 kap. 9 § skall VPC hålla en
sammanställning över aktieägare med mer än 500 förvaltarregistrerade
aktier i ett bolag offentligt tillgänglig. Till skillnad från nu skall
offentlighet sålunda inträda även om det nämnda antalet aktier är
fördelat på flera förvaltare. Näringsutskottet vill anmärka att, om detta
skall gälla, artikeln "en" i klarhetens intresse synes böra borttas
framför uttrycket "auktoriserad förvaltare" i den sistnämnda paragrafens
första mening.

De nu refererade bestämmelserna blir i motionerna 1988/89:L21 (fp)
och 1988/89:L20 (c) föremål för viss kritik. I den förra anförs att
offentligheten i aktieboken borde vara knuten till röstetalet och inte
till antalet aktier som innehas. Riksdagen föreslås anmoda regeringen
att lägga fram förslag till nya regler för offentlighet i aktieboken av
sådan innebörd. I den senare motionen uttalas att hos allmänheten
knappast kan finnas något berättigat intresse att känna namnen på
personer med så små aktieposter i ett bolag som högst 500 aktier.
Sekretesskyddet borde hellre knytas till röstetalet eller på annat sätt
vara värderelaterat. Motionen innehåller emellertid inte något yrkande
på denna punkt.

Näringsutskottet har erfarit att värdepappersmarknadskommittén

— i sitt snart föreliggande betänkande (SOU 1989:72) Värdepappersmarknaden
i framtiden — kommer att föreslå att regeln om en gräns
vid högst 500 aktier byts ut mot en på visst sätt konstruerad värdegräns.

Värdepappersmarknadskommitténs förslag kan väntas föranleda att
statsmakterna omprövar de nu ifrågavarande bestämmelserna. I avvaktan
på att så sker godtar näringsutskottet de förändringar beträffande
tillgängligheten av uppgifter om aktieinnehav som förslaget till aktiekontolag
innebär. Någon särskild framställning till regeringen på
grundval av yrkandet i motion 1988/89:L21 (fp) om förändrade regler
för sekretesskyddet synes mot bakgrund av det sagda inte vara motiverad.

Enligt 10 kap. 1 § förslaget till aktiekontolag skall hos VPC finnas en
särskild nämnd, aktiekontonämnden, med uppgift att pröva tvister
med anledning av beslut som VPC eller ett kontoförande institut har
fattat med stöd av aktiekontolagen. Ett beslut av nämnden skall innebära
en rekommendation om hur tvisten skall lösas. Syftet är att i
möjligaste mån förebygga att domstolsväsendet behöver tas i anspråk
för att avgöra sådana tvister.

Enligt regeringens förslag skall nämndens reglemente godkännas av
regeringen. Nämnden betecknas också i propositionen som fristående.
Skillnaden mellan regeringens och motionärernas förslag på denna
punkt synes alltså ringa. Den av regeringen förordade konstruktionen
innebär emellertid att nämnden kommer att utgöra ett privat organ

1989/90:NUly

6

som inte ingår i den statliga organisationen. Enligt motionärernas linje
skulle den däremot bli ett offentligrättsligt organ. Med hänsyn till att
tvister som nämnden tar ställning till kan komma att hänskjutas till
allmän domstol, i första hand tingsrätt, för avgörande synes motionärernas
förslag om en offentligrättslig nämnd mindre lämpligt. Även en
nämnd av privaträttslig natur bör kunna fa en sådan organisation att
kravet på opartisk behandling av de frågor som underställs den blir
uppfyllt. Näringsutskottet avstyrker följaktligen det förslag till utformning
av 10 kap. 1 § aktiekontolagen som framläggs i motion
1988/89:L20 (c).

Näringsutskottet noterar att 3 kap. 2 § förslaget till aktiekontolag bör
omformuleras.

Näringsutskottet tillstyrker regeringens lagförslag i övrigt liksom dess
förslag beträffande teckning av aktier i VPC och ökat garantiåtagande
från statens sida. Vad som i propositionen anförs om likvidhantering i
anslutning till VP-systemet ger inte anledning till någon erinran.

Stockholm den 17 oktober 1989
På näringsutskottets vägnar

Lennart Pettersson

Närvarande: Lennart Pettersson (s), Hadar Cars (fp), Per Westerberg
(m), Åke Wictorsson (s)*, Per-Ola Eriksson (c), Birgitta Johansson (s),
Inga-Britt Johansson (s), Reynoldh Furustrand (s), Gudrun Norberg
(fp), Roland Larsson (c), Rolf L Nilson (vpk), Lars Norberg (mp), Leif
Marklund (s), Mats Lindberg (s), Sven-Ake Nygårds (s), Karin Falkmer
(m) och Bertil Danielsson (m).

* Avsnitten Integritetsskydd och säkerhet och Övriga frågor.

Avvikande meningar

1. Näringsutskottets ställningstagande i stort

Lars Norberg (mp) anser att den del av yttrandet — under rubriken
Näringsutskottets ställningstagande i stort — som börjar med "Syftet
med" och slutar med "kontobaserat aktiesystem" bort ha följande
lydelse:

Utskottet delar den uppfattning om det föreslagna kontobaserade
aktiesystemet som framförs i motion 1988/89:L22 (mp). Redan en
teknisk bedömning av systemet talar emot det — betydande säkerhetsrisker
föreligger som systemets handhavare inte på ett tillfredsställande
sätt torde kunna gardera det emot. Den principiellt sett tyngst vägande
invändningen är emellertid att systemet genom ökad snabbhet främst

1989/90:NUly

7

kommer att gynna de spekulativa intressen som alltmer har kommit
att dominera börshandeln. På angivna grunder bör regeringens förslag
avvisas. Näringsutskottet tillstyrker sålunda den nu nämnda motionen.

För den händelse riksdagen trots vad som nu har anförts skulle
ställa sig positiv till att ett kontobaserat aktiesystem införs kommenterar
utskottet i det följande regeringens förslag med utgångspunkt i de
övriga tre motionerna.

2. Integritetsskydd och säkerhet

Hadar Cars (fp), Per Westerberg (m), Per-Ola Eriksson (c), Gudrun
Norberg (fp), Roland Larsson (c), Lars Norberg (mp), Karin Falkmer
(m) och Bertil Danielsson (m) anser att den del av yttrandet — under
rubriken Integritetsskydd och säkerhet — som börjar med "Mot bakgrund"
och slutar med "och 1988/89:L20 (c)" bort ha följande lydelse:
Inför det fortsatta författningsarbete och de administrativa beslut
som sålunda förestår finns det enligt näringsutskottets mening anledning
för riksdagen att göra ett uttalande till regeringen i enlighet med
vad som påyrkas i motionerna 1988/89:L21 (fp) och 1988/89:L20 (c).
Riksdagen bör alltså dels understryka vikten av att VP-systemet inte
medför försämringar i fråga om integritet och rättsskydd för aktieägarna
och övriga aktörer på aktiemarknaden, dels begära en fortlöpande
uppföljning och utvärdering genom regeringens försorg av systemets
konsekvenser i fråga om rättsförhållanden, säkerhet och sårbarhet samt
kvalitet i övrigt.

3. Användning av personnummer

Per-Ola Eriksson (c), Roland Larsson (c) och Lars Norberg (mp) anser
att den del av yttrandet — under rubriken Integritetsskydd och säkerhet
— som börjar med "En grundläggande" och slutar med "berörd
del" bort ha följande lydelse:

Att personnummer utnyttjas som identifieringsuppgifter är, som har
framgått, inte någon nödvändig del av VP-systemet. Integritetsskyddsskäl
talar för en allmän begränsning av personnummeranvändningen.
Med hänsyn härtill stöder näringsutskottet förslaget i motion
1988/89:L20 (c) att uppgifter om personnummer inte skall fa förekomma
vid registreringen av aktieägare m.fl. inom systemet.

4. Övriga frågor

Hadar Cars (fp). Per Westerberg (m), Per-Ola Eriksson (c). Gudrun
Norberg (fp), Roland Larsson (c), Lars Norberg (mp), Karin Falkmer
(m) och Bertil Danielsson (m) anser att den del av yttrandet — under
rubriken Övriga frågor — som börjar med "Enligt regeringens" och
slutar med "motion 1988/89:L20 (c)" bort ha följande lydelse:

Utskottet finnér de synpunkter och önskemål beträffande den tilltänkta
aktiekontonämnden som framförs i motion 1988/89:L20 (c)
befogade och föreslår att 10 kap. 1 § aktiekontolagen utformas enligt
motionärernas förslag.

1989/90: NU ly

8

gotab 99158, Stockholm 1989