Ny summarisk process (Yttrande 1989/90:LU3y)

Lagutskottets yttrande
1989/90:LU3y

Ny summarisk process

1989/90

LU3y

Till justitieutskottet

Justitieutskottet har berett lagutskottet tillfälle att yttra sig över proposition
1989/90:85 om ny summarisk process jämte motionerna
1989/90:Ju402 av Gunilla André m.fl (c), 1989/90:Ju23 av Göthe
Knutson (m), 1989/90:Ju24 av Karin Starrin (c), 1989/90:Ju25 av Kent
Lundgren (mp) och 1989/90:Ju26 av Ingbritt Irhammar m.fl. (c).

Summarisk process är den gemensamma benämningen för handläggning
av mål om lagsökning, betalningsföreläggande och handräckning.

Sådana mål handläggs för närvarande vid tingsrätterna och processen
går ut på att den som har ett krav mot någon annan skall kunna få
detta fastställt på ett enkelt, snabbt och billigt sätt. Lagsökning och
betalningsföreläggande avser penningfordringar medan handräckning
avser andra krav, exempelvis att en hyresgäst skall avhysas. Med
tingsrättens avgörande som grund kan utmätning eller annan verkställighet
begäras hos kronofogdemyndigheten. Bestämmelser om lagsökning
och betalningsföreläggande finns i lagsökningslagen (1946:808)
medan handräckning regleras i handräckningslagen (1981:847).

I propositionen föreslår regeringen en helt ny summarisk process.

Reglerna om den nya processen föreslås bli införda i en enda lag som
avses träda i kraft den 1 januari 1992. Förslaget innebär att handläggningen
flyttas från tingsrätterna till kronofogdemyndigheterna och blir
enklare och mer enhetlig än i dag. Lagsökning och betalningsföreläggande
sammanförs till en enda processform — betalningsföreläggande
— som skall stå öppen för alla slags penningfordringar när saken är
sådan att en förlikning mellan parterna är tillåten. Svaranden kan
genom ett enkelt bestridande undvika att förklaras betalningsskyldig.

Handräckningsmålen följer enligt förslaget normalt samma regler som
målen om betalningsföreläggande. En ny handräckningsform — särskild
handräckning — införs för att man i vissa fall utan omgång skall
kunna återställa olovligen rubbad besittning eller vidta annan rättelse.

Leder förfarandet inom den summariska processen till ett verkställbart
avgörande — ett utslag — skall kronofogdemyndigheten i princip
verkställa utslaget utan någon ny ansökan.

Om svaranden bestrider sökandens anspråk skall målet normalt
överflyttas från kronofogdemyndigheten till tingsrätten för fortsatt

handläggning. En förutsättning härför är dock att sökanden begär det. 1

1 Riksdagen 1989190. 8 sami. Nr LU3y

I motionerna Ju402, Ju24, Ju25 och Ju26 framförs krav på att
reformen inte skall genomföras. Enligt motionärerna kommer rättsväsendets
lokala förankring att äventyras om handläggningen av den
summariska processen överförs från tingsrätterna till kronofogdemyndigheterna.
Reformen kan sålunda komma att leda till att mindre
tingsrätter måste läggas ner. I motionerna Ju24, Ju25 och Ju26 framförs
dessutom kritik från rättssäkerhetsaspekter mot förslaget att kronofogdemyndigheten
skall handlägga judiciella frågor; sådana spörsmål
bör enligt motionärerna förbehållas domstolarna. Motionären i motion
Ju23 yrkar att bestämmelserna i lagen om när en ansökan skall avvisas
kompletteras med en regel om avvisning också då ansökningen är t.ex.
oskälig eller djupt oetisk.

I samband med utskottets behandling av ärendet har företrädare för
riksskatteverket (RSV) lämnat upplysningar om behovet av resursförstärkningar
till kronofogdemyndigheterna inför reformen.

Lagutskottet har beslutat att avge yttrande och får anföra följande.

Enligt utskottets mening är det av flera skäl angeläget att rättsordningen
erbjuder borgenärerna ett snabbt, billigt och enkelt förfarande
för att de skall kunna få sina fordringar indrivna när gäldenären inte
betalar i rätt tid. Ett ineffektivt system för indrivning för sålunda lätt
med sig att den allmänna betalningsmoralen i samhället försämras. Det
förhåller sig också så att borgenärernas möjligheter att utverka betalning
från betalningsovilliga gäldenärer påverkar villkoren vid kreditgivning.
Brister i indrivningssystemet medför att borgenärerna tvingas
ställa upp mera oförmånliga villkor än vad som eljest skulle varit
tallet, något som drabbar både de försumliga gäldenärerna och dem
som betalar i tid. De kostnader och förluster som orsakas borgenärerna
kommer vidare att fördelas över hela gäldenärskollektivet i form av
exempelvis högre priser.

Inkassoåtgärder, summarisk process och verkställighet utgör tre led i
det nuvarande indrivningsförfarandet. Även om systemet i stort sett
har fungerat tillfredsställande har sedan länge en reform på området
varit aktuell. Som närmare utvecklas i propositionen tillgodoser förfarandet
enligt lagsökningslagen inte fullt ut dagens krav på snabbhet,
effektivitet och låga kostnader. En betydande nackdel är vidare att
borgenärerna tvingas att först utverka en exekutionsurkund hos tingsrätten
och sedan vända sig till kronofogdemyndigheten för att få den
verkställd. Indrivningen blir härmed tämligen tidsödande. Mot den
angivna bakgrunden ser utskottet med tillfredsställelse att regeringen
nu framlagt förslag till en ny ordning för den summariska processen,
och utskottet ställer sig bakom att i huvudsak enhetliga regler nu
införs för handläggningen av krav på pengar och andra krav.

Som tidigare redovisats föreslås i propositionen att det nya summariska
förfarandet skall handhas av kronofogdemyndigheterna. Det ankommer
inte på lagutskottet att bedöma förslagets konsekvenser för
tingsrätternas del. Utskottet vill emellertid framhålla att den reform av
exekutionsväsendet som genomfördes år 1988 har skapat förutsättningar
för att kronofogdemyndigheterna skall kunna svara för handläggningen
av den summariska processen. Reformen innebar bl.a. att det

1989/90:LU3y

av landets dåvarande 81 kronofogdemyndigheter bildades 24 myndigheter
med länet som verksamhetsområde. Varje kronofogdemyndighet
kan således numera förutsättas ha tillgång till erforderlig juridisk
kompetens. Den ökade kompetensen hos myndigheterna har också
medfört att nya och juridiskt komplicerade uppgifter har kunnat
läggas på kronofogdemyndigheterna. Som exempel härpå vill utskottet
hänvisa till att kronofogdemyndigheterna anförtrotts uppgifterna att
vara tillsynsmyndighet i konkurs samt att svara för exekutiv försäljning
av fast egendom. Det finns enligt utskottets mening ingen anledning att
befara att myndigheterna inte skulle kunna överta jämväl den summariska
processen. De nya arbetsuppgifterna medför dock att kronofogdemyndigheterna
måste tillföras ytterligare resurser. I propositionen anges
att kronofogdemyndigheterna kommer att kunna handlägga den
summariska processen med väsentligt mindre personalstyrka än vad
som för närvarande beräknas åtgå vid tingsrätterna. Med utgångspunkt
i domstolsverkets normer för personaldimensionering vid tingsrätter
tar den summariska processen uppskattningsvis i anspråk — räknat i
årsarbetskrafter — ett tiotal lagfarna domare, omkring 80 tingsnotarier
och 280 domstolsbiträden. Vid en överföring av den summariska
processen till kronofogdemyndigheterna beräknas personalbehovet till
25 jurister och 195 assistenter. Det mindre personalbehovet beror
enligt departementschefen dels på ADB-hantering och andra rationaliseringar,
dels på förenklingar i den nya processen. Företrädare för
RSV har inför utskottet uppgett att kronofogdemyndigheterna enligt
deras beräkning skall kunna handlägga den summariska processen
med den personalstyrka som anges i propositionen. Enligt RSV bör
eventuellt också verkets exekutionsavdelning tillföras en av juristtjänsterna.

Utskottet finner nu inte anledning att ifrågasätta beräkningen av
kronofogdemyndigheternas behov av resurstillskott. Utskottet vill
emellertid understryka det angelägna i att regeringen noga följer utvecklingen
och tar de initiativ som erfordras om det skulle visa sig att
ytterligare resurser måste tillföras myndigheterna. Utskottet vill också
betona vikten av att myndigheterna erhåller det ADB-stöd som erfordras.

Med anledning av den kritik som framförs i motionerna mot att
handläggningen av den summariska processen koncentreras från 97
tingsrätter till landets 24 kronofogdemyndigheter vill utskottet påpeka
att kronofogdemyndigheternas verksamhet inte är koncentrerad till
endast centralorterna. I betydande utsträckning bedrivs också verksamhet
vid s.k. kronokontor som ofta återfinns på de orter som tidigare
haft en kronofogdemyndighet. Det förekommer även att personal från
kronofogdemyndigheterna är utstationerade på särskilda orter, s.k.
stationeringar. Av departementschefens uttalanden i propositionen
framgår att de som vill utnyttja den summariska processen kommer att
kunna ge in ansökningarna till kronokontoren oavsett om målen
sedan faktiskt skall handläggas där eller inte. En annan ordning skulle
enligt hennes uppfattning vara för svårhanterlig för både myndigheterna
och ingivarna. Frågan var inom respektive län själva handläggning -

1989/90:LU3y

en skall ske bör enligt departementschefens uppfattning regleras i
kronofogdemyndigheternas arbetsordningar. Förträdarna för RSV har
inför utskottet upplyst att handläggning av målen planeras ske vid
kronofogdemyndigheternas centralkontor men att, om detta i något län
skulle visa sig vara opraktiskt, andra lösningar kan tänkas i vissa fall.
Det har även uppgjvits att tjänstemännen vid kronokontoren skall
kunna lämna upplysning i frågor som rör den summariska processen.

Enligt utskottets mening är det givetvis viktigt att den föreslagna
reformen inte försämrar den rättssökande allmänhetens möjligheter att
kunna ta tillvara sin rätt inom den summariska processen. Med den i
propositionen föreslagna ordningen kommer dock möjligheterna till
personlig kontakt med den myndighet som handlägger ärendena inte
att förändras nämnvärt i förhållande till vad som nu gäller. I sammanhanget
bör även beaktas att behovet av personliga kontakter sannolikt
kommer att bli litet eftersom det summariska förfarandet bara innehåller
skriftliga moment och 80 procent av alla ansökningar enligt beräkningar
i propositionen kommer att ske med hjälp av något ADBmedium.
Med hänsyn till det anförda saknas enligt utskottets mening
anledning befara att den föreslagna reformen kommer att medföra
någon försämring för den rättssökande allmänheten. Tvärtom uppkommer
det särskilt för borgenärerna fördelar genom att en och samma
myndighet i fortsättningen skall svara för både den summariska processen
och verkställigheten.

I motionerna Ju24, Ju25 och Ju26 riktas kritik mot att det skall
förekomma rättslig prövning vid kronofogdemyndigheterna. I denna
fråga uttalar departementschefen dels att den summariska processen
enligt hennes uppfattning inte är rättskipning i egentlig mening, dels
att kronofogdemyndigheten, bortsett från en viss formell granskning, i
de allra flesta av målen endast skall ha att konstatera huruvida svaranden
bestritt ansökningen eller ej. Utskottet ansluter sig till dessa
uttalanden. Endast i mål om särskild handräckning kan det förekomma
ett visst mått av materiell prövning; kronofogdemyndigheten kan
inte bara bifalla utan även avslå en ansökan om särskild handräckning.
Som utskottet redan tidigare påpekat får emellertid kronofogdemyndigheterna
numera förutsättas ha tillgång till den juridiska kompetens
som krävs för handläggning av målen inom den summariska processen.
Nya juristtjänster skall även tillföras myndigheterna. Utskottet kan
med hänsyn till det sagda inte dela motionärernas farhågor för att
rättssäkerheten äventyras om reformen genomförs. Det bör i sammanhanget
påpekas att det genom resursförstärkningarna till kronofogdemyndigheterna
skapas utrymme för att en tjänsteman endast i undantagsfall
skall behöva handlägga mål inom ramen för den summariska
processen samtidigt som han har hand om vekställighetsåtgärder. Med
hänsyn till vikten av att allmänheten har förtroende för kronofogdemyndigheternas
opartiskhet är det enligt utskottets mening angeläget
att den nya verksamheten också organiseras på detta sätt.

I propositionen föreslås att en ansökan i den summariska processen
skall avvisas om den avser en åtgärd som inte omfattas av den föreslagna
lagen eller om det finns något annat hinder mot att ansökningen tas

1989/90:LU3y

upp (21 §). Enligt motion Ju23 bör en ansökan avvisas, inte bara i de
fall som föreslås i propositionen, utan även i en rad andra fall, t.ex.
om svaranden inte i enlighet med god inkassosed fatt tillfälle att yttra
sig innan ansökan lämnas in eller om ansökan inlämnats av ett
inkassoföretag vars verksamhet står i strid med inkassolagen
(1974:182). Enligt utskottets mening tar förslaget i motionen uteslutande
sikte på in kasso verksam heten. Eventuella onöjaktigheter i sådan
verksamhet bör åtgärdas inom ramen för inkassolagen och inte genom
föreskrifter i lagen om summarisk process. Med hänsyn härtill bör
enligt utskottets mening motionen avslås.

Utskottet förordar sammanfattningsvis att det i propositionen framlagda
förslaget till ny summarisk process genomförs samt att de i
ärendet aktuella motionerna avslås.

Utöver det anförda föranleder propositionen och motionerna inte
några uttalanden från lagutskottets sida.

Stockholm den 19 april 1990
På lagutskottets vägnar

Rolf Dahlberg

Närvarande: Rolf Dahlberg (m), Lennart Andersson (s), Owe Andréasson
(s), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Allan Ekström (m), Bengt
Kronblad (s), Gunnar Thollander (s), Lena Boström (s), Ewy Möller
(m), Bengt Harding Olson (fp), Stina Eliasson (c), Elisabeth Persson
(vpk), Elisabet Franzén (mp), Anita Jönsson (s), Maj-Inger Klingvall
(s) och Gunilla Andersson (s).

Avvikande meningar

Martin Olsson och Stina Eliasson (båda c) anser

dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 2 med "Som
tidigare" och slutar på s. 4 med "detta sätt" bort ha följande lydelse:
Eftersom det ankommer på justitieutskottet och inte på lagutskottet
att bedöma vilka konsekvenser de i propositionen framlagda förslagen
kan komma att medföra för tingsrätternas del berör utskottet endast de
frågor som ligger inom utskottets beredningsområde.

Enligt utskottets mening finns det inget att erinra mot förslaget att
föra samman lagsökning och betalningsföreläggande till en enda processform.
Även förslaget om att dela upp institutet handräckning i två
skilda former bör godtas. Emellertid anser utskottet inte att det finns
anledning att flytta över hela den summariska processen från tingsrätterna
till kronofogdemyndigheterna. Mot denna del av förslaget i
propositionen kan åtskilliga invändningar resas.

1989/90: LU3y

Ett tungt vägande skäl mot att överflytta den summariska processen
till kronofogdemyndigheterna är att förfarandet alltjämt kommer att
innehålla judiciella inslag. Denna omständighet gör att prövningen
från rättssäkerhetssynpunkt bör hållas skild från det exekutiva förfarandet.
Det inger nämligen starka betänkligheter att lägga över förfarandet
till ett utpräglat verkställande organ som kronofogdemyndigheterna.

En överföring av den summariska processen från 97 tingsrätter till
landets 24 kronofogdemyndigheter innebär en allvarlig försämring av
rättskipningens lokala förankring. Den centralisering som den föreslagna
förändringen innebär kommer vidare att försämra den rättssökande
allmänhetens möjligheter att kunna ta tillvara sin rätt inom den
summariska processen. Riksskatteverket har visserligen försäkrat att
det även vid de s.k. kronokontoren skall finnas befattningshavare som
skall kunna lämna upplysningar om den summariska processen. Även
om så blir fallet kommer reformen att innebära en försämring eftersom
målen inte kommer att handläggas vid kronokontoren utan vid
centralkontoren.

Ytterligare en omständighet som talar mot att nu överflytta den
summariska processen till tingsrätterna är att denna nyordning föregriper
den översyn av de allmänna domstolarnas uppgifter, arbetssätt och
organisation som påbörjats av den nyligen tillsatta domstolsutredningen.
Enligt utskottets mening ter det sig naturligt att domstolsutredningen,
med utgångspunkt i en helhetsbedömning av domstolssystemet,
även får bedöma och framlägga förslag om vid vilket forum handläggningen
av den summariska processen lämpligen bör ske.

dels att den del av utskottets yttrande på s. 5 som börjar med "Utskottet
förordar" och slutar med "motionerna avslås" bort ha följande
lydelse:

Det anförda leder utskottet till uppfattningen att förslaget i propositionen
inte bör genomföras. Utskottet tillstyrker således bifall till
motionerna Ju402, Ju24, Ju25 och Ju 26. Motion Ju23 avstyrks.

Elisabet Franzén (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 2 med "Som
tidigare" och slutar på s. 4 med "detta sätt" bort ha följande lydelse:

Utskottet vill inledningsvis anmärka att det inte ankommer på
utskottet att bedöma vilka konsekvenser de i propositionen presenterade
förslagen kan komma att medföra för tingsrätternas del.

Sorn tidigare redovisats föreslås i propositionen att det nya summariska
förfarandet skall handhas av kronofogdemyndigheterna. Enligt 11
kap. 3 § regeringsformen får rättstvist mellan enskilda inte utan stöd
av lag avgöras av annan myndighet än domstol. Även om bestämmelsen
inte innebär något förbud mot att låta myndigheter avgöra rättstvister
kan det enligt utskottet ändå från principiella utgångspunkter
anföras vissa betänkligheter mot att kronofogdemyndigheterna skall
handha uppgift att uppta mål till materiell prövning. En myndighet
som anförtros rättskipningsuppgifter bör inte också handlägga frågor

1989/90: LU3y

om verkställighet av avgöranden; ett sådant förhållande kan leda till att
allmänheten kan ifrågasätta myndighetens förmåga att opartiskt avgöra
olika mål. Kronfogdemyndigheterna sysslar för närvarande inte bara
med frågor om verkställighet utan företräder även staten som skatteborgenär.
Härigenom kan, om den föreslagna förändringen av den
summariska processen genomförs, en kronofogdemydighet komma att
avgöra ett mål om betalningsföreläggande där myndigheten samtidigt
står som sökande i egenskap av företrädare för staten.

Ytterligare en omständighet som talar mot att nu överflytta den
summariska processen till tingsrätterna är att denna nyordning föregriper
den översyn av de allmänna domstolarnas uppgifter, arbetssätt och
organisation som påbörjats av den nyligen tillsatta domstolsutredningen.
Enligt utskottets mening ter det sig naturligt att domstolsutredningen,
med utgångspunkt i en helhetsbedömning av domstolssystemet,
även får bedöma och framlägga förslag om i vilket forum handläggningen
av den summariska processen lämpligen bör ske.

Förslaget i propositionen bygger på förutsättningen att kronofogdemyndigheterna
tillförs ytterligare resurser. Enligt departementschefen
skall denna resursförstärkning i väsentlig omfattning komma till stånd
genom att personal på tingsrätterna som i dag handlägger den summariska
processen skall söka sig till kronofogdemyndigheterna. Enligt en
enkätundersökning som miljöpartiet de gröna låtit utföra visar det sig
emellertid att det saknas fog för antagandet att räkna med att personalen
från tingsrätterna kommer att flytta över till kronofogdemyndigheterna.
Denna förlust av kompetens och erfarenhet kommer att fa
menlig inverkan på effektivitet och rättssäkerhet under mycket lång tid
till dess ny erfarenhet byggts upp.

Sammanfattningsvis har utskottet inget att invända mot att det sker
en förenkling av den summariska processen. Även om det genom den
reform av exekutionsväsendet som genomfördes år 1988 skapades
förutsättningar för att kronofogdemyndigheterna skall kunna svara för
handläggningen av den summariska processen anser utkottet i enlighet
med vad som ovan anförts att målen av bl.a. hänsyn till rättssäkerheten
alltjämt bör handläggas av tingsrätterna.

dels att den del av utskottets yttrande på s. 5 som börjar med "Utskottet
förordar" och slutar med "motionerna avslås" bort ha följande
lydelse:

1989/90: LU3y

Mot bakgrund av det anförda vill lagutskottet förorda att justitieutskottet
hemställer att riksdagen med bifall till motion Ju25 dels avslår
proposition 1989/90:85 om ny summarisk process, dels hos regeringen
begär ett nytt förslag till lag om summarisk process där handläggningen
av målen skall ske vid tingsrätt. Ställningstagandet innebär att
motionerna Ju402, JU24 och Ju26 blir tillgodosedda. Motion Ju23
avstyrks.

1989/90: LU3y

gotab 96565, Stockholm 1990

Ny summarisk process

Yttranden

Yttranden