Godkännande av Europaråds- och OECD-konventionen om ömsesidig handräckning i skatteärenden, m.m.

Yttrande 1989/90:KU3y

Konstitutionsutskottets yttrande
1989/90: KU3y

Godkännande av Europaråds- och
OECD-konventionen om ömsesidig
handräckning i skatteärenden, m.m.

Till skatteutskottet

Skatteutskottet har beslutat att inhämta konstitutionsutskottets yttrande
över proposition 1989/90:14 om godkännande av Europaråds- och
OECD-konventionen om ömsesidig handräckning i skatteärenden,
m.m. och motion 1989/90:Sk38 av Gösta Lyngå och Krister Skånberg
(båda mp), som väckts med anledning av propositionen.

Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till vissa konstitutionella
frågeställningar som aktualiserats genom propositionen.

Propositionen

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner Europaråds- och
OECD-konventionen om ömsesidig handräckning i skatteärenden och
antar en lag om denna handräckningskonvention. Genom denna lag (i
fortsättningen betecknad inkorporationslagen) inkorporeras konventionen
med svensk rätt. Konventionen överensstämmer till stora delar
med det nordiska multilaterala handräckningsavtalet och innehåller
bl.a. regler om informationsutbyte för taxerings- och beskattningsändamål,
delgivning av handlingar, indrivning av skatter och avgifter samt
vidtagande av säkringsåtgärder. Konventionen är avfattad på engelska
och franska språken. Båda texterna har samma giltighet. Den engelska
och franska texten liksom en svensk översättning finns intagen i en
bilaga till inkorporationslagen. Med hänsyn till att det i dag inte är
möjligt att avgöra vilka specifika svenska resp. utländska skatter och
avgifter som konventionen kommer att vara tillämplig på har i inkorporationslagen
föreskrivits att det genom särskilt tillkännagivande skall
anges vilka skatter och avgifter som omfattas av konventionen. Avsikten
är att regeringen skall tillkännage dessa uppgifter i Svensk författningssamling
(SFS) allteftersom de olika staterna tillträder konventionen.
Sverige, Norge och USA har enligt propositionen undertecknat
konventionen och Norge har dessutom ratificerat den.

1 propositionen föreslås vidare att riksdagen antar en lag om ömsesidig
handräckning i skatteärenden. Denna lag (i fortsättningen betecknad
handräckningslagen) avses ersätta bl.a. lagen (1978:352) om utredning
i utländskt skatteärende samt, beträffande vissa skatter och avgifter,
lagen (1969:200) om uttagande av utländsk skatt, tull och annan

1989/90

KU3y

1 Riksdagen 1988189. 4sami. Nr 3y

allmän avgift. I den nya lagen anges de grundförutsättningar vilka
måste föreligga för att svensk myndighet skall fa bistå utländsk myndighet
i ett handräckningsärende resp. för att svensk myndighet skall fa
begära handräckning i främmande stat. Genom handräckningslagen
har vissa av bestämmelserna i Europaråds- och OECD-konventionen
— i första hand bestämmelser av vikt för den enskildes rättstrygghet —
transformerats till svensk lagtext. Handräckningslagen skall tillämpas
inte bara beträffande Europaråds- och OECD-konventionen utan också
beträffande andra överenskommelser, bl.a. ett stort antal dubbelbeskattningsavtal.

Vidare föreslås i propositionen ändringar i rättegångsbalken och i
sekretesslagen som gäller beskattnings- och indrivningsverksamheten.

Motionen

I motion I989l90:Sk38 av Gösta Lyngå och Krister Skånberg (båda
mp) yrkas avslag på propositionen (yrkande 1). Vidare yrkas att riksdagen
hos regeringen ger till känna att konventioner som skall tillämpas
i Sverige skall vara klara och tydliga för svenska medborgare
(yrkande 2) och att riksdagen hos regeringen ger till känna att offentlighetsprincipen
vid svenska domstolar inte får åsidosättas (yrkande 3).
Slutligen yrkas att riksdagen hos regeringen begär en ny proposition
där ovanstående krav beaktats (yrkande 4).

I motionen diskuteras den lagstiftningsteknik som valts i propositionen,
dvs. en kombination av den s.k. transformationsmetoden och den
s.k. inkorporationsmetoden. Motionärerna erinrar om att lagrådet i sitt
yttrande haft olika invändningar i fråga om valet av lagstiftningsmetod
och kravet på rättssäkerhet och att lagrådet påtalat olika tillämpningsproblem.
Motionärerna anser i motsats till lagrådet att den valda
lagstiftningstekniken inte kan anses godtagbar. Enligt motionärerna
fordras det att ytterligare bestämmelser i konventionen införlivas med
svensk rätt genom transformationsmetoden.

I motionen påtalas att det föreslagna tillägget till 5 kap. 1 § rättegångsbalken
innebär viss inskränkning av offentligheten vid domstol.
Motionärerna erinrar om att offentligheten vid domstolar är grundiagsskyddad
(2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen) och att en begränsning
av denna fri- och rättighet endast får ske under i 2 kap.
12 § andra stycket regeringsformen angivna förutsättningar och villkor.
Enligt motionärerna strider det framlagda lagförslaget mot sistnämnda
bestämmelser.

Motionärerna anser de framförda invändningarna vara av så allvarlig
art att propositionen bör avslås.

Utskottet

Utskottet behandlar först den i motionen upptagna frågan om den
valda lagstiftningstekniken. I svensk rätt finns inte några föreskrifter
om hur bestämmelser i en internationell överenskommelse skall införlivas
med svensk rätt. Den praxis som utbildat sig innebär att bestämmelserna
införlivas antingen genom att omarbetas till svensk författ -

1989/90: KU3y

2

ningstext (s.k. transformation) eller genom att det i lag eller annan
författning föreskrivs att överenskommelsens bestämmelser helt eller
delvis direkt gäller i Sverige (s.k. inkorporation). Transformationsmetoden
har i regel tillämpats främst inom civilrätten, straffrätten och
processrätten medan inkorporationsmetoden bl.a. använts i fråga om
en stor mängd dubbelbeskattningsavtal. Även om en överenskommelse
har inkorporerats i svensk rätt har emellertid enstaka bestämmelser i
den ibland ansetts därjämte böra transformeras till svensk lagtext.

Frågan om inkorporation av konvention som saknar svensk autentisk
text har nyligen behandlats av utskottet (1989/90:KU18). Utskottet
hänvisade till ett tidigare uttalande (KU 1984/85:4y), vari framhållits
att huvudregeln i dessa fall bör vara att transformationsmetoden skall
användas. När särskilda skäl talar för det, såsom exempelvis att reglerna
huvudsakligen riktar sig till myndigheter eller särskilda grupper av
enskilda för vilka det inte kan antas innebära några svårigheter att ta
del av konventionstexten, kan emellertid även inkorporationsmetoden
godtas.

I propositionen föreslås att Europaråds- och OECD-konventionen
inkorporeras i sin helhet samt att vissa delar dessutom transformeras
till svensk lagtext genom handräckningslagen. Det är i huvudsak fråga
om bestämmelser av vikt för den enskildes rättstrygghet.

Enligt lagrådets uppfattning får det betecknas som ett stort framsteg i
jämförelse med dubbelbeskattningsavtalen att bestämmelser av vikt för
bl.a. den enskildes rättstrygghet i konventionen transformeras till
svensk lagtext genom handräckningslagen. Den valda lagstiftningstekniken
medför emellertid vissa svårigheter, vilka främst föranletts av att
handräckningslagen skall tillämpas inte bara beträffande Europarådsoch
OECD-konventionen utan också beträffande andra överenskommelser,
bl.a. en mängd dubbelbeskattningsavtal. En annan svårighet är
enligt lagrådet det förhållandet att konventionen innehåller fakultativa
bestämmelser som kan utnyttjas av Sverige för att vägra viss handräckning
men som närmast har karaktären av säkerhetsventiler. De är inte
avsedda att utnyttjas regelmässigt och saknar därför motsvarighet i den
föreslagna handräckningslagen.

Lagrådet övervägde olika alternativ till den valda lagstiftningstekniken.
För att uppnå större lättillgänglighet diskuterades möjligheten att
bygga ut handräckningslagen med ytterligare bestämmelser hämtade
från konventionen. Detta torde emellertid enligt lagrådets mening
stupa på att handräckningslagen är avsedd att tillämpas beträffande
många olika konventioner. Vidare övervägdes — mot bakgrund av att
åtskilliga bestämmelser i konventionen inte har den karaktären att de
behöver införlivas med svensk rätt i vart fall inte genom lag— att i
inkorporationslagen skulle föreskrivas att endast vissa bestämmelser i
konventionen skulle gälla som svensk lag. Detta var emellertid enligt
lagrådet förenat med betydande svårigheter eftersom vissa konventionsbestämmelser
då skulle kunna tillmätas en särskild betydelse medan
andra som kunde framstå som lika viktiga utelämnades.

Lagrådet redovisade flera skäl för att den valda lagstiftningstekniken
kunde godtas. Bl.a. framhölls att även om konventionens bestämmelser

1989/90: KU3y

3

skall gälla generellt, tryggas rättssäkerheten av handräckningslagens
bestämmelse om att svensk myndighet inte skall vidta åtgärder som
avviker från svensk lagstiftning eller administrativ praxis och inte
heller lämna upplysningar som inte är tillgängliga enligt lagstiftning
eller administrativ praxis i Sverige. Dessutom skall konventionsbestämmelserna
i första hand tillämpas av riksskatteverket vilket kan väntas
leda till att enhetlig praxis utbildas.

Konstitutionsutskottet gör följande bedömning.

Utskottet delar i huvudsak den bedömning lagrådet gjort beträffande
den föreslagna lagstiftningstekniken. Enligt utskottets mening innehåller
dock konventionen en bestämmelse som innebär att förslaget till
inkorporationslag inte kan godtas i sin nuvarande utformning.

I konventionens artikel 2 punkt 1 anges och klassifieras de skattekategorier
som omfattas av konventionen; bl.a. kategorin "andra skatter".
Enligt artikelns punkt 2 finns de för närvarande utgående skatter på
vilka konventionen tillämpas förtecknade i bilaga A enligt den i
punkt 1 angivna klassificeringen. Bilaga A föreligger ännu inte utan
upprättas efter hand genom förteckningar från de stater som ansluter
sig till konventionen.

Av inkorporationslagen framgår att de skatter och avgifter som
omfattas av konventionen anges särskilt genom tillkännagivande i SFS.

1 detta sammanhang bör framhållas att tillkännagivande i svensk
författningssamling används när det inte är fråga om normgivning.

När det gäller bilaga A finns enligt utskottets mening emellertid
sådana inslag av normgivning att det kan ifrågasättas om inte bilagan
bör införlivas i svensk rätt genom lag. Det står visserligen klart att
införlivande genom lag medför svårigheter bl.a. på grund av de i
konventionen angivna tidsfristerna och den mängd förteckningar och
ändringar i dessa det är fråga om. Utgångspunkten när det gäller sättet
för införlivande måste dock vara att det inte får råda någon tvekan om
att förfarandet står i överensstämmelse med regeringsformens regelsystem.

Konventionen innehåller föreskrifter som enligt 8 kap. 3 § regeringsformen
skall meddelas genom lag. Bilaga A är avsedd att uppta
endast sådana skatter och avgifter som de anslutande staterna önskar
att konventionen skall tillämpas på. Bilagan innebär härigenom visserligen
endast en begränsning av det utrymme för ingrepp som konventionen
ger. Emellertid omfattas också begränsningar av tidigare föreskrivet
ingrepp av kravet på lagform i 8 kap. 3 § regeringsformen
(prop. 1973:90 s. 301). På grund härav och då regeringsformen inte
ger utrymme för bemyndigande till regeringen på detta område bör
förteckningarna i bilaga A och ändringar i den enligt utskottets mening
införlivas i svensk rätt genom lagreglering. Utskottet förutsätter
vidare att framtida överenskommelser enligt konventionens artikel 24
— vilka förutsätter normgivning och inte faller under 8 kap. 13 §
regeringsformen — kommer att införlivas i svensk rätt genom lag.

Utskottet övergår härefter till den i motionen upptagna frågan om
det föreslagna tillägget till 5 kap. 1 § rättegångsbalken strider mot

2 kap. 12 § andra stycket regeringsformen.

1989/90: KU3y

4

Bakgrunden till lagförslaget och de därmed sammanhängande ändringarna
i 12 kap. 3 och 4 §§ sekretesslagen är följande.

Genom de föreslagna ändringarna sker viss förstärkning av det
sekretesskydd som följer av nuvarande sekretesslagstiftning i beskattnings-
och indrivningsverksamheten för sådana uppgifter om enskildas
personliga och ekonomiska förhållanden som har lämnats från utlandet
till Sverige med stöd av avtal med främmande stat, som godkänts
av riksdagen. Enligt 9 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen föreligger
absolut sekretess för sådana uppgifter. Om i domstols rättskipande
eller rättsvårdande verksamhet sådan uppgift förebringas vid en offentlig
domstolsförhandling i mål eller ärende upphör emellertid sekretessen.
Detsamma gäller i fråga om sekretessbelagda uppgifter, som i och
för sig förebringats vid förhandling inom stängda dörrar men beträffande
vilka domstolen inte senast i samband med att den skiljt sig från
målet eller ärendet förordnat om fortsatt sekretess för uppgifterna.
Sekretessen upphör också för de uppgifter som domstolen tar in i dom
eller annat beslut, om inte domstolen i domen eller beslutet förordnat
att sekretessen skall bestå.

Genom den föreslagna ändringen i 5 kap. 1 § rättegångsbalken blir
domstol skyldig att, då uppgift av förevarande slag skall förebringas,
hålla förhandlingen inom stängda dörrar, om det skulle strida mot
föreliggande avtal (konvention) att uppgiften röjs vid förhandlingen.
Den nu aktuella konventionen innehåller i princip ett sådant förbud i
artikel 22 punkt 2. Enligt denna bestämmelse gäller förbud mot att
vid offentligt domstolsförfarande eller i domstolsavgörande yppa upplysningar
inhämtade med stöd av konventionen, om inte den stat som
lämnat upplysningarna i förväg gett samtycke. Genom de föreslagna
ändringarna i sekretesslagen blir svensk domstol vidare skyldig att för
uppgifter av i det föregående angivet slag förordna om att sekretessen
skall bestå såväl i fråga om vid sluten förhandling förebringade uppgifter
som i fråga om uppgifter som tagits in i dom eller annat beslut.

Enligt 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen skall förhandling
vid domstol vara offentlig. Begränsning av denna fri- och rättighet får
ske genom lag i den utsträckning som medges i 2 kap. 12 § andra
stycket regeringsformen. Där föreskrivs att begränsning får göras endast
för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle.
Vidare anges att begränsningen aldrig får gå utöver vad som är
nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och ej
heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen
såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsning får ej göras
enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan
åskådning.

Utskottet får anföra följande.

Det framlagda förslaget till ändring i rättegångsbalken äger alltså
tillämpning enbart på uppgifter — erhållna med stöd av förevarande
konvention eller andra överenskommelser med främmande stat —
vilka lämnas i mål eller ärenden hos domstol vid muntlig förhandling;
mål eller ärenden där handläggningen är skriftlig faller utanför. I fråga
om upplysningar som erhållits med stöd av förevarande konvention

1989/90: K U3y

5

gäller dessutom som särskilt villkor att sådana uppgifter endast får
användas i en brottmålsprocess om den stat vilken tillhandahållit
upplysningen i förväg gett sitt samtycke därtill (artikel 4 punkt 2 i
konventionen).

Förslaget har tillkommit för att underlätta för Sverige att erhålla
sekretessbelagd information från utlandet. Förslaget har i propositionen
bl.a. motiverats med att det, för att Sverige på ett effektivt sätt
skall kunna delta i det mycket viktiga internationella samarbetet på
skatteområdet, fordras att de minimikrav på sekretess som uppställs i
konventionen, dvs. förbud att yppa sådana uppgifter vid offentligt
domstolsförfarande eller i domstolsavgörande, skall kunna tillgodoses. I
propositionen konstateras att förslaget gör det möjligt för Sverige att
leva upp till våra internationella åtaganden, såväl de som följer av
denna konvention som de som följer av redan träffade avtal, t.ex.
rörande handräckning avseende tullar, skatter etc.

Förslaget har lämnats utan erinran av lagrådet.

Med hänsyn till arten av uppgifter som förslaget avser och mot
bakgrund av intresset av internationellt samarbete på skatteområdet får
tillägget i rättegångsbalken anses tillgodose ett ändamål som är godtagbart
i ett demokratiskt samhälle. Den föreslagna begränsningen i den
grundlagsskyddade domstolsoffentligheten går inte utöver vad som är
nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Den förändring som föreslås är
inte heller så ingripande att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen.
Mot den angivna bakgrunden tillstyrker utskottet propositionen
i denna del. Utskottet tillstyrker också förslaget till ändringar i
sekretesslagen.

Stockholm den 20 mars 1990
På konstitutionsutskottets vägnar

Olle Svensson

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Catarina Rönnung
(s), Kurt Ove Johansson (s), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c),
Sture Thun (s), Sören Lekberg (s), Torgny Larsson (s), Elisabeth
Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp), Bengt Kindbom (c), Bo Hammar
(vpk), Hans Leghammar (mp), Ulla Pettersson (s), Rosa-Lill Wåhlstedt
(s) och Stig Bertilsson (m).

1989/90:KU3y

6

Avvikande mening

1989/90: KU3y

Hans Leghammar (mp) anser att den del av utskottets yttrande sorn
innehåller utskottets bedömning bort ha följande lydelse:

Utskottet delar i allt väsentligt lagrådets kritiska synpunkter på den
valda lagstiftningstekniken. För att tillgodose krav på rättssäkerhet,
rättstrygghet och för att undvika tillämpningssvårigheter är det — mot
bakgrund av att konventionen saknar svensk autentisk text — enligt
utskottets mening särskilt angeläget att använda transformationsmetoden
för de delar av konventionen där lagformen är den riktiga att
använda. De svårigheter av lagstiftningsteknisk karaktär som finns när
det gäller att avgöra vilka delar som kräver lagform får inte lägga
hinder i vägen för entydiga, klara, lättillgängliga, förutsebara och
lättillämpade regler.

När det sedan gäller propositionens förslag rörande offentligheten
vid domstolsförhandlingar vill utskottet framhålla att sådan offentlighet
är grundlagsskyddad i 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen.
Offentligheten har ansetts vara av värde för att medborgarna skall få
insyn i verksamheten och för att skydda enskilda mot övergrepp från
myndigheter. I syfte att värna och skydda vissa enskilda intressen finns
för de allmänna domstolarnas del bestämmelser av undantagskaraktär
som innebär att domstolen under speciella omständigheter får besluta
om stängda dörrar vid en förhandling.

Den föreslagna ändringen i rättegångsbalken innebär att den enskilde
inte själv har möjlighet att välja offentlighet vid domstolsförhandling.
Det grundläggande kravet på insyn i domstolsverksamhet för att
skydda enskilda mot övergrepp kan härigenom inte uppfyllas. Enligt
utskottets mening är detta inte godtagbart i ett demokratiskt samhälle.
Inskränkningen i offentligheten utgör också ett hot mot den fria
åsiktsbildningen. Förslaget i denna del står således i strid med 2 kap.
12 § regeringsformen.

Med hänsyn till vad ovan anförts avstyrker utskottet de framlagda
lagförslagen. Enligt utskottets mening bör regeringen återkomma med
en ny proposition där de ovan angivna synpunkterna beaktats.

7