Finansmakten och budgetprocessen

Yttrande 1989/90:FiU5y

Finansutskottets yttrande
1989/90:FiU5y

Finansmakten och budgetprocessen

1989/90

FiU5y

Till konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har den 13 mars 1990 beslutat bereda finansutskottet
tillfälle att yttra sig över motion 1989/90:K234 av Lars Tobisson
m.fl. (m) om finansmakten och budgetprocessen.

Motionsyrkandena

1989/90:K234 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen beslutar att målsättningen om en över tiden balanserad
budget skall ges grund lagsmässigt uttryck,

2. att riksdagen beslutar att i anslutning till finansdebatten ramar
skall fastställas för utskottens förslag i anslagsfrågor,

3. att riksdagen beslutar att anslagsbeslut skall vara preliminära i
avvaktan på en samlad avvägning i finansutskottet, vilken sedan läggs
till grund för kammarens slutliga beslut om statsbudgeten,

4. att riksdagen med ändring av lagen (1988:1387) om statens
upplåning beslutar att bemyndigandet till regeringen skall ange en
övre gräns, som inte får överskridas utan nytt riksdagsbeslut,

5. att riksdagen hos regeringen begär tilläggsdirektiv till budgetpropositionsutredningen
angående redovisning av senaste utfall för olika
budgetposter,

6. att riksdagen föreskriver och underlättar ett närmare samarbete
mellan riksdagens revisorer och finansutskottet beträffande redovisningsrevisionen,

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om nödvändigheten av att följa uppställda regler för
budgetprocessen.

1 Riksdagen 1989/90. 5 sami. Nr 5y

Utskottet

1989/90: F i U5y

Motionärerna tar i motion K234 upp flera principiellt viktiga frågor i
den statliga budgetprocessen. I den internationella jämförelse som
motionärerna gör konstateras sammanfattningsvis att den beslutsrätt i
budgetfrågor som formellt tilldelas folkrepresentationen i olika länder
ofta i praktiken vilar hos regeringen men i vissa länder görs ändringar
även under budgetprocessens senare led.

För Sveriges del kan konstateras att budgetprocessen i riksdagen i
jämförelse med flertalet andra länder är relativt lång. Därtill kommer
att ledamöternas och utskottens initiativrätt när det gäller utgifts- och
inkomstförslag är mycket långtgående. Riksdagen har därigenom betydligt
större formella möjligheter än flertalet andra parlament att
besluta om ändrade utgifter och inkomster. En genomgång av vilka
förändringar som faktiskt skett under riksdagsbehandlingen visar emellertid
att avvikelserna från regeringens förslag varit relativt få och ofta
av mindre omfattning. De förändringar av budgetsaldot under beredningens
gång som redovisas i motionen har ofta sin orsak i att den
ekonomiska utvecklingen blivit en annan än den som förutsågs i
budgetpropositionen, vilket i första hand har påverkat inkomstutvecklingen.

Det är således inte riksdagens bristande utgiftskontroll som bidragit
till den statliga utgiftsutvecklingen. Utvecklingen har i stort sett varit i
överensstämmelse med förslagen i statsbudget och i särpropositioner.
Skulle emellertid utvecklingen under riksdagens budgetarbete komma
att avvika från den som föreslagits i propositionerna är, som motionärerna
framhåller, möjligheterna för riksdagen att korrigera eller vända
en sådan utveckling utomordentligt små.

Finansutskottets betänkande med riktlinjer för budgetregleringen i
februari och kammarens beslut med anledning därav skall enligt
intentionerna vara styrande för utgiftsprövningen i fackutskotten. Som
nämns i motion K234 har denna ofta påbörjats dessförinnan, och det
förekommer ingen samlad prövning av huruvida utgiftsöverskridanden
inom ett visst område uppvägs av nedskärningar på annat håll eller av
inkomstförstärkningar. Som motionärerna framhåller kan finansutskottet
på riksmötets sista dag få sammanställa en statsbudget som
kraftigt avviker från vad riksdagen tre månader tidigare fastslagit som
bindande norm. Riksdagen torde vara ett av de få parlament i världen
som inte har något organ som har ansvar för att hålla samman
behandlingen av den statliga budgeten.

Utskottet delar motionärernas uppfattning att detta inte är en tillfredsställande
ordning. Det finns därför goda skäl att se över riksdagens
beslutsfattande i budgetfrågor. Motionärernas förslag skulle innebära
förbättringar i vissa avseenden. Finansutskottet skulle ges ett större
ansvar för budgetbehandlingen, och riksdagens styrning och kontroll
av budgetutvecklingen skulle därmed förbättras. Utskottet ser emellertid
flera komplikationer med några av de konkreta förslag till förändringar
som motionärerna redovisar. Utskottet återkommer till detta.
Det finns även andra åtgärder som kan vidtas för att förbättra budget -

processen i riksdagen. Bl.a. bör, som framhålls i motion K234, uppföljningen
av riksdagens beslut om statens inkomster och utgifter förbättras.
Det kan också hävdas att om budgetförslaget är mera fullständigt
när det överlämnas till riksdagen kan budgetbehandlingen klaras under
en kortare tid. Under förutsättning att den försöksverksamhet för
budgetbehandlingen som konstitutionsutskottet förordat fortsätter skulle
man redan i slutet av april kunna fl en uppfattning om utfallet av
budgetbehandlingen i riksdagen. Det finns därmed möjlighet för regeringen,
om så är nödvändigt, att lägga fram kompletterande förslag i
kompletteringspropositionen. Behandlingen av dessa förslag underlättas
av en sammanhållen behandling i finansutskottet.

Utskottet anser sammanfattningsvis att formerna för riksdagens beslutsfattande
i budgetprocessen bör ses över. Riksdagens revisorer har i
ett förslag 11 om riksdagens roll i budgetprocessen väckt förslag om
bl.a. förändringar i budgetarbetet, ändrade styrformer och bättre uppföljning.
Utskottet har med anledning av detta förslag och i samband
därmed väckta motioner i ett betänkande 1989/90:FiU39 förordat att
riksdagen genom talmanskonferensens försorg tillsätter en arbetsgrupp
med uppgift att se över riksdagens roll i budgetprocessen.

Utskottet anser att den problembeskrivning som motionärerna gör i
motion K234 bör ingå som bakgrundsmaterial för detta arbete.

Utskottet övergår härefter till att behandla de konkreta yrkandena i
motion K234.

Som ett led i att skapa en stramare budgetprocess föreslås i motionen,
yrkande 1, att en föreskrift införs i grundlagen att statsbudgeten
skall vara balanserad över tiden.

Finansutskottet har vid tidigare behandling (FiU 1980/81:21) av
liknande yrkanden anfört att man kan se krav på grundlagsmässiga
regler rörande statsbudgetens balansering som en bristande tilltro till
statsmakternas vilja och förmåga att av egen kraft sätta gränser för
statsutgifternas stegring och vid varje tillfälle finna en rimlig avvägning
mellan inkomster och utgifter. Utskottet uttryckte en viss förståelse
härför 1981. Budgetunderskottet hade under åren närmast dessförinnan
vuxit mycket kraftigt. Det vore emellertid snarast att befria riksdagen
från dess ansvar för utvecklingen och den uppkomna budgetsituationen,
anförde utskottet, om man i stället införde regler i grundlagen.
Det ligger i sakens natur att sådana regler, om de infördes, skulle bli
mycket allmänt formulerade och i en mängd situationer kunna ge
upphov till tolkningsproblem. Utskottet uttryckte för sin del tilltro till
riksdagens förmåga att fatta beslut som vänder utvecklingen. Utskottet
har alltjämt samma uppfattning och anser att den budgetmässiga
förändring som skett sedan 1981 visar prov på detta. Konstitutionsutskottet
bör enligt finansutskottet avstyrka yrkande 1 i motion K234.

För att göra riksdagens budgetarbete mer sammanhållet och konsekvent
föreslås i motionen att finansutskottet åläggs att föreslå ramar för
olika utgiftsområden, vilka efter riksdagens beslut skall utgöra riktlinjer
för fackutskottens fortsatta prövning. Vidare anser motionärerna att det
finns skäl att låta de olika utgiftsbesluten vara preliminära i avvaktan

1989/90:FiU5y

3

på att finansutskottet vidtar från ekonomisk-politisk synpunkt erforderliga
korrigeringar och sedan förelägger kammaren ett slutligt budgetförslag
för antagande.

Folkstyrelsekommittén föreslog i sitt betänkande Folkstyrelsens villkor
(SOU 1987:6) att ramar borde fastställas för utskottens olika
utgiftsområden. Konstitutionsutskottet avstyrkte (KU 1987/88:43) detta
förslag med motiveringen att det är tveksamt om denna metod för
styrning av budgetarbetet skulle vara verkningsfull. Den skulle också
innebära att det utskott — finansutskottet — som skulle föreslå riksdagen
att anta sådana ramar i praktiken fick en överordnad ställning i
förhållande till andra utskott.

Finansutskottet anser att sakliga invändningar kan resas mot motionärernas
förslag. Det skulle innebära långtgående begränsningar av
utskottens initiativrätt under budgetbehandlingen och försvåra omprioriteringar
mellan olika utgiftsområden. Även omfördelningar av resurser
som är finanspolitiskt neutrala skulle förhindras. Förslaget väcker
också frågor om vad det skulle innebära för särpropositioner och
motionsrätten med anledning härav. Hur påverkas utskottsbehandlingen
och reservationsrätten av att ramar fastställs för varje utskottsområde?
Är avsikten att ramarna skall vara bindande vid utskottsbehandlingen
även för de partier/ledamöter som inte står bakom rambeslutet?
Det är uppenbart att förslaget får mycket långtgående konsekvenser
som det ankommer på konstitutionsutskottet att slutligen bedöma.
Finansutskottet kan för sin del innan dessa frågor är närmare utredda
inte tillstyrka yrkande 2 i motion K234.

Förslaget att endast låta utgiftsbesluten vara preliminära har utskottet
viss förståelse för mot bakgrund av det relativt utdragna budgetarbete
som sker i riksdagen. Under budgetarbetets gång hinner förutsättningarna
ändras flera gånger, vilket påverkar bedömningarna av utgiftsbehoven.
Dels förändras de yttre förutsättningarna i form av konjunkturutsikter
och liknande, dels hinner regeringen lägga flera nya
eller kompletterande förslag under budgetarbetets gång. Detta försvårar
en samlad prövning av alla utgiftsbeslut. Det finns emellertid även
andra sätt att komma till rätta med dessa svårigheter. Om budgetpropositionen
utformas som ett komplett budgetförslag utan öppna punkter
och om kompletteringspropositionen begränsas till ett minimum av
åtgärder underlättas den samlade behandlingen. Man kan även överväga
att på andra sätt koncentrera budgetbehandlingen i riksdagen.
Finansutskottet vill därför för närvarande, innan en grundligare genomgång
gjorts av vilka alternativ som finns, inte förorda den av
motionärerna förordade modellen.

Motionärerna anser vidare att riksdagens årliga bemyndigande enligt
lagen (1988:1387) om statens upplåning bör vara försett med en beloppsgräns
som inte får överskridas utan nytt riksdagsbeslut (yrkande 4).

Det kan naturligtvis hävdas att ett öppet bemyndigande för regeringen
att lånefinansiera statsbudgeten innebär en långtgående befogenhet
att vidga den finansmakt som det enligt regeringsformen åligger riksdagen
att utöva. Samtidigt måste emellertid konstateras att budgetunderskottet
och därmed upplåningsbehovet bestäms av riksdagens olika

1989/90:FiU5y

4

utgiftsbeslut och beslut om skatter och avgifter. Dvs. den reella prövningen
av upplåningsbehovet och bestämmandet av statsskuldens storlek
sker i samband med riksdagens budgetarbete. Utskottet ser mot
denna bakgrund inte något behov av att riksdagen årligen fastställer en
beloppsgräns för den statliga upplåningen.

Motionärerna tar vidare upp olika sätt att skapa förutsättningar för
en bättre uppföljning och utvärdering av budgetbesluten från riksdagens
sida. Bl.a. föreslås att föregående års budgetutfall skall redovisas i
budgetpropositionen för varje anslag.

Enligt vad utskottet erfarit övervägs denna fråga i den utredning,
den s.k. budgetpropositionsutredningen (Dir. 1989:13 En reformering
av budgetpropositionen), som har att se över budgetpropositionens
framtida utformning bl.a. med anledning av införandet av treåriga
budgetperioder i statsförvaltningen. Ett av huvudsyftena med den nya
budgetprocessen är att lägga större vikt vid uppföljning och utvärdering
av de resultat som uppnåtts.

Det kan i detta sammanhang också nämnas att en särskild utredare
fatt i uppdrag att studera hur redovisningsrevisionen bättre skall kunna
utnyttjas i detta utvärderingsarbete (Dir. 1989:28 Den statliga redovisningsrevisionen
i framtiden).

Finansutskottet anser mot denna bakgrund att något initiativ från
riksdagens sida inte är påkallat med anledning av motionens yrkande

5.

Motionärerna föreslår (yrkande 6) att ett närmare samarbete i redovisningsrevisionellt
avseende bör etableras mellan riksdagens revisorer
och finansutskottet.

Riksdagens revisorer är för närvarande i sin revision huvudsakligen
inriktade på en övergripande förvaltningsrevisionen granskning. Redovisningsrevision
görs endast av anlitade konsulter för vissa speciella
uppdrag. Frågan om redovisningsrevisionens organisation i statsförvaltningen
har som utskottet ser det ett samband med hur förvaltningsrevisionen
organiseras. Utskottet har behandlat denna fråga senast i sitt
betänkande 1989/90:FiU23. Samarbetet mellan riksdagens revisorer
och riksdagens utskott har utskottet även behandlat i betänkandet
1989/90:FiU15 om anslag till riksdagens revisorer.

Som nämnts har även en utredningsman tillkallats för att se över
hur redovisningsrevisionen bör kunna utnyttjas i det uppföljningsarbete
som ingår som en väsentlig beståndsdel i den nya budgetprocessen.

Utskottet ser mot denna bakgrund inte anledning att nu föreslå
några förändringar av den redovisningsrevisionella organisationen i
statsförvaltningen.

Vad slutligen gäller utformningen av budgetpropositionen (yrkande
7) har utskottet så sent som i april 1990 behandlat denna fråga
(1989/90:FiU20). Utskottet ser mot denna bakgrund inte anledning för
riksdagen att nu göra några uttalanden i frågan.

Stockholm den 15 maj 1990

1989/90:FiU5y

5

På finansutskottets vägnar

1989/90:FiU5y

Anne Wibble

Närvarande: Anne Wibble (fp), Lars Tobisson (m), Arne Andersson i
Gamleby (s), Gunnar Björk (c), Per Olof Håkansson (s), Rune Rydén
(m), Iris Mårtensson (s), Lisbet Calner (s), Arne Kjörnsberg (s), Filip
Fridolfsson (m), Ivar Franzén (c), Lars-Ove Hagberg (vpk), Carl Frick
(mp), Marianne Carlström (s), Sonia Karlsson (s), Maria Hed (s) och
Ingela Mårtensson (fp).

Avvikande meningar

1. Grundlagsreglering av målsättningen om en över
tiden balanserad budget

Lars Tobisson, Rune Rydén och Filip Fridolfsson (alla m) anser att
den del av utskottets yttrande som börjar med "Finansutskottet har"
och slutar med "yrkande 1 i motion K234" bort ha följande lydelse:

Snabbt stigande statsutgifter och skatter samt växande budgetunderskott
framkallade under 1970-talet i många länder en reaktion mot den
relativistiska lössläppthet som följde i spåren av den aktiva konjunkturpolitiken
och övergången till flytande växelkurser. Krav restes på en
återgång till fasta normer. En viktig diskussion handlade om möjligheterna
att med olika konstitutionella medel inskränka statsorganens
möjligheter att öka de offentliga utgifternas och inkomsternas andelar
av samhällsekonomin och att underbalansera budgeten.

Sverige uppvisar de högsta utgifts- och skattekvoterna bland OECDländerna.
Dock föreligger inte längre något underskott i statens finanser.
Vidgas blicken till hela den offentliga sektorn, pågår i stället en
kraftig överbeskattning, vars syfte anges vara att stärka det offentliga
sparandet men som i praktiken leder till en successiv socialisering.

Utskottet ser det som rimligt att på konstitutionell väg försöka
försvåra en utveckling som leder till ett sämre funktionssätt för ekonomin
och på längre sikt till ett byte av samhällssystem. Regleringen av
finansmakten i grundlagen är påfallande kortfattad. Det har dock
tidigare funnits inskrivet ett krav att statsbudgeten skall vara balanserad.

Enligt utskottets mening finns det skäl att återinföra denna föreskrift
som en målsättning över tiden. Detta löser visserligen inte problemet
med de alltför stora utgifts- och skattekvoterna. Med nuvarande riksdagsmajoritet
och regering får man här i stället lita till de allt friare
rörelser över gränserna för arbetskraft och kapital som genom marknadens
försorg kommer att framtvinga en anpassning nedåt för Sveriges
del.

Konstitutionsutskottet bör enligt finansutskottet tillstyrka yrkande 1 1989/90:FiU5y

i motion K234.

2. Tak för den statliga upplåningen

Lars Tobisson, Rune Rydén och Filip Frido Ifeson (alla m) anser att
den del av utskottets yttrande som börjar med "Det kan naturligtvis"
och slutar med "statliga upplåningen" bort ha följande lydelse:

En egendomlighet i utövandet av den svenska finansmakten är att
riksdagen inte anger någon gräns för den upplåning som regeringen
bemyndigas att ikläda staten. I andra länder, t.ex. Danmark, Finland,
Norge, Frankrike, Förbundsrepubliken Tyskland och Förenta staterna,
beslutar parlamenten hur mycket staten får låna upp under en viss
tidsperiod eller hur stor statsskulden högst får vara. Om dessa gränser
behöver överskridas, måste berörd regering återkomma till parlamentet
med begäran om nytt bemyndigande, vilket föranleder offentlig debatt
och naturligtvis ökar de folkvaldas kontrollmöjligheter. På motsvarande
sätt bör riksdagens årliga lånebemyndigande i enlighet med vad som
föreslås i motionen vara försett med en beloppsgräns, som inte får
överskridas utan nytt riksdagsbeslut.

Konstitutionsutskottet bör enligt finansutskottet tillstyrka yrkande 4
i motion K234.

7

96742, Stochholm 1990