Sekretesskydd för uppgifter i bibliotekens låntagarregister

Yttrande 1988/89:KrU4y

Kulturutskottets yttrande
1988/89 :KrU4y

Sekretesskydd för uppgifter i bibliotekens 1988/89

låntagarregister KrU4y

Till konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har den 16 mars 1989 beslutat bereda kulturutskottet
tillfälle att yttra sig över proposition 1988/89:67 om sekretssfrågor inom
undervisningsväsendet m.m., såvitt avser avsnittet Sekretesskyddet för
uppgifter i bibliotekens låntagarregister (prop. s. 31), jämte motionerna
1987/88:K401 (m), 1987/88:K403 (fp) yrkande 7,1988/89:K6 (fp) yrkande 1,
1988/89:K8 (c) yrkande 2, 1988/89:K9 (mp) yrkande 4, 1988/89:K401 (mp)
och 1988/89:K432 (m).

I angivna avsnitt i propositionen behandlas en framställning till justitiedepartementet
från Göteborgs biblioteksnämnd om att sekretess skall gälla för
uppgifter i låntagarregistren i den allmänna biblioteksverksamheten.

Efter att ingående ha redovisat de skäl som talar för offentlighet och det
behov av sekretess som kan ligga bakom önskemålet i framställningen, gör
föredragande statsrådet den bedömningen att det inte finns tillräckliga skäl
att införa en regel om sekretess på området (s. 32).

Den genomgående uppfattning som kommer till uttryck i motionerna är att
en sekretessbestämmelse bör införas.

Vissa bakgrundsuppgifter

Kulturutskottet lämnar i detta avsnitt en kortfattad översikt över biblioteksväsendet
i Sverige. Vidare redovisar utskottet vissa aktuella uppgifter om
bibliotekens lånesystem.

Det finns tre typer av offentliga bibliotek, nämligen folkbibliotek,
skolbibliotek och vetenskapliga bibliotek eller forskningsbibliotek. Dessutom
finns det företagsbibliotek vid större privata företag och industrier.
Även bibliotek av dessa slag brukar ofta med hänsyn till bokbeståndets
inriktning m.m. hänföras till forskningsbiblioteken.

Folkbibliotek finns i samtliga 284 kommuner i landet. Till folkbiblioteksnätet
hör också sjukhusbiblioteken och bibliotek vid landstingens skolor,
vilka har landstingen som huvudmän, och förbandsbiblioteken med staten
som huvudman. Skolbiblioteken i både grundskolan och gymnasieskolan har
i de flesta kommuner nära knutits till och i många fall helt integrerats med
folkbiblioteken. Kriminalvårdsstyrelsen har ansvaret för biblioteksservice
till interner vid kriminalvårdsanstalterna i landet. Verksamheten bedrivs
emellertid i de flesta fall av det kommunala folkbiblioteket i den kommun där

1 Riksdagen 1988/89.13 sami. Nr4y

anstalten är belägen mot viss ersättning från kriminalvårdsstyrelsen. I detta
sammanhang bör också nämnas Talboks- och punktskriftsbiblioteket (TPB)
som ansvarar för servicen till synskadade och andra grupper av handikappade
läsare, som är berättigade att låna s.k. talböcker. TPB fungerar nämligen
som lånecentral för talböcker visavi folkbiblioteken. I varje län fungerar ett
folkbibliotek som länsbibliotek, vars regionala verksamhet finansieras av
resp. landsting. Staten ger bidrag till denna verksamhet och till den
verksamhet som lånecentraler och depåbibliotek svarar för.

Inom gruppen forskningsbibliotek skiljer man på allmänbibliotek, specialbibliotek
och förvaltningsbibliotek eller verksbibliotek. Till gruppen allmänbibliotek
hänförs kungl, biblioteket och biblioteken vid universitet och
högskolor. I det sammanhanget bör nämnas även Arkivet för ljud och bild
(ALB) som omhändertar pliktleveranser av ljudradio- och televisionsprogram,
film för offentlig visning samt grammofonskivor, ljudkassetter och
videogram. Vid sidan av de allmänna forskningsbiblioteken finns ett stort
antal specialbibliotek, som rymmer litteratur inom endast ett eller några få
ämnesområden. De flesta av dessa bibliotek är knutna till institutioner och
organisationer av olika slag: akademier och andra lärda samfund, fackhögskolor
och andra högre undervisningsanstalter, vetenskapliga institutioner,
museer etc. Med denna anknytning till institutioner och organisationer av
skilda slag följer också att dessa bibliotek inbördes företer en skiftande
karaktär, inte endast beträffande bokbestånd utan även beträffande organisation
och tillgänglighetsprinciper.

Förvaltningsbiblioteken är av starkt skiftande omfattning. De är i huvudsak
avsedda att tjäna verksamheten vid myndigheterna. Utanför det
egentliga biblioteksbegreppet faller boksamlingar som används uteslutande i
det dagliga arbetet vid myndigheterna.

Som anförs i propositionen förekommer vid folkbiblioteken i huvudsak tre
typer av system för registrering av lån, nämligen dataregistrering, den s.k.
kamerametoden och systemet med bokkort. Vid folkbiblioteken i 110
kommuner förekommer databaserade register som omfattar såväl låntagare
som utestående lån. Av övriga kommuner tillämpar till ca 90 % kamerametoden.
Även vissa folkbibliotek som använder databaserade register har filialer
som tillämpar äldre registersystem. De största kommmunerna har i allmänhet
infört datastöd i verksamheten. Detta innebär att av de ca 80 miljoner lån
som förekommer vid de kommunala biblioteken varje år uppskattningsvis
hälften av lånen registreras med hjälp av data.

Bland dataregistren märks främst Bibliotekens Utlånings- och Mediakontrollsystem,
BUMS, som till skillnad från andra förekommande system på
området är ett centralt system. I systemets databas (BURK) finns när det
gäller bokbeståndet ca 1 miljon titlar registrerade. Systemets låntagarregister
omfattar låntagare i omkring 80 kommuner. Bland övriga datasystem kan
nämnas BIBS, som förekommer som lokalt system i 30 kommuner,
Stockholms stadsbiblioteks datastystem DOBIS/LIBIS samt det danska
systemet RC som används i Halmstad. En utveckling pågår mot en ökad
datorisering och ytterligare databaserade registersystem är under utveckling,
bl.a. i Borås.

De uppgifter som tillförs registren är - förutom uppgifter om låntagaren

1988/89: KrU4y

2

och det som lånas ut - uppgifter om när lånetiden utgår.

På universitetsbibliotek och högskolebibliotek är låneregistreringen av det
yngre, mer frekvent utlånade beståndet oftast datoriserat, medan registreringen
av lån som gäller äldre, sällan lånade volymer oftast ännu sköts med
kortsystem. Vid Tekniska högskolans bibliotek och Karolinska institutets
bibliotek finns stora specialinriktade informationscentraler med datoriserade
litteraturtjänster.

Inom vissa delar av folkbibliotekens verksamhet finns ett av serviceskäl
motiverat intresse av att bevara uppgifter om vad en enskild låntagare eller
grupp av låntagare har lånat hos biblioteket. Detta gäller bl.a. den
uppsökande verksamheten Boken kommer och biblioteksservice i form av
talböcker till synskadade m.fl. För folkbiblioteken och skolbiblioteken finns
därtill ett behov av att bevara låneuppgifter minst ett och ett halvt år med
hänsyn till bestämmelserna om biblioteksersättning till författarna. I det
systemet ingår också att upphovsmannaorganisationerna skall kunna genom
stickprov kontrollera ersättningsberäkningarna. Material om utlåningen
behöver alltså, när det gäller dessa bibliotek, bevaras en viss tid efter det att
själva lånetransaktionen är avslutad. Som framhålls i propositionen gäller
emellertid i fråga om de databaserade registren att uppgifter om vad en
enskild låntagare lånat raderas ut så snart boken lämnats tillbaka. Författarfondens
intresse av uppgifter för underlag till biblioteksersättningen tillgodoses
när det gäller BUMS-systemet på så sätt att i systemets databas över titlar
finns ett räkneverk som för varje titel anger det antal lån som förekommit.

För forskningsbibliotekens vidkommande finns inte något speciellt behov
att bevara låneuppgifter en längre tid. Som framhålls i propositionen utestår
emellertid lånen i regel under betydligt längre tid än vad sorn gäller vid
folkbiblioteken. Forskningsbiblioteken omfattas inte av reglerna om biblioteksersättning.

Utskottet

Utgångspunkten för biblioteksnämndens framställning är att reglerna i
tryckfrihetsförordningen om allmänna handlingars offentlighet är tillämpliga
på handlingar som upprättas vid eller kommer in till en biblioteksmyndighet,
t.ex. som led i dennas administration.

Utskottet vill i anslutning härtill erinra om att tryckt skrift, ljud- eller
bildupptagning eller annan handling som ingår i bibliotek - enligt 2 kap. 11 §
tryckfrihetsförordningen - inte skall anses utgöra allmän handling. För att en
handling skall omfattas av denna bestämmelse krävs att den ingår som
beståndsdel i en samling av handlingar organiserade på ett sådant sätt att den
enligt vanligt språkbruk är att betrakta som bibliotek. I rättspraxis har regeln
ansetts tillämplig också på ADB-upptagningar i externa databaser såsom en
litteraturdatabas med bibliografiska referenser (RÅ 1986 not 290). En
ändring av bestämmelsen i förtydligande syfter har nyligen föreslagits (SOU
1988:64).

Utskottet delar den i propositionen och flertalet motioner framförda
uppfattningen att intresset av offentlighet när det gäller uppgifter om
enskilds lån i bibliotek är begränsat. Det intresse som kan finnas av att ta del

1988/89:KrU4y

3

av registret för att utöva kontroll över verksamheten torde, som anförs i
propositionen, för övrigt som regel kunna tillgodoses även om vissa uppgifter
i registren beläggs med sekretess.

Normalt sett torde en uppgift om vad en person har lånat på bibliotek
knappast kunna anses vara särskilt känslig från integritetssynpunkt. I vissa
fall kan emellertid en sådan uppgift vara förenad med högst beaktansvärd
risk för skada. Till detta kommer också en påtaglig risk för att människor
avhåller sig från att låna på bilbiotek av oro för att deras läsvanor skall
kartläggas av andra. En sådan oro kan visserligen i allmänhet anses mindre
välgrundad när det gäller fotomekaniska lånesystem och flertalet manuella
system. När det gäller de databaserade lånesystemen och vissa manuella
system kan emellertid konstateras att dessa ger goda förutsättningar för en
sådan kartläggning, nämligen om återkommande förfrågningar görs om
registerinnehållet under en tidsperiod. Enligt kulturutskottets uppfattning
inger möjligheterna till en kartläggning av enskilda personers läsvanor
allvarliga betänkligheter ur integritetssynpunkt.

Tillgängligheten till uppgifter i databaserade register torde, som framhålls
i propositionen, i viss utsträckning kunna begränsas genom föreskrifter av
datainspektionen. Enligt utskottets uppfattning bör det emellertid beaktas
att långtgående begränsningar i relevanta sökbegrepp m.m. kan innebära
försämrad service till låntagarna och minskad effektivitet i bibliotekens
arbetsrutiner. Något skydd för uppgifter i manuella register uppnås inte
genom föreskrifter av här avsett slag.

Vid sin bedömning av styrkan i de skäl som talar för och de skäl som talar
mot införandet av en sekretessbestämmelse på området har kulturutskottet
kommit till samma slutsats som den som kommer till uttryck i motionerna,
nämligen att en regel om sekretess bör införas till skydd för uppgifter om lån
vid bibliotek.

Enligt 2 kap. 3 och 5 §§ tryckfrihetsförordningen skall reglerna om
allmänna handlingars offentlighet tillämpas av myndighet samt av riksdagen,
kyrkomötet och beslutande kommunal församling. Med myndighet förstås
här varje organ som ingår i den offentligrättsliga statliga och kommunala
organisationen inklusive regeringen och domstolarna. Enligt 1 kap. 8 §
sekretesslagen skall fr.o.m. den 1 januari i år vad som föreskrivs i
tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i
tillämpliga delar gälla också handlingar hos i bilaga (se SFS 1988:836) till
sekretesslagen angivna aktiebolag, stiftelser och andra enskilda organ, som
innefattar myndighetsutövning eller liknande. Däremot förekommer vid en
rad bibliotek, som i större eller mindre utsträckning är tillgängliga för
allmänheten, inte någon skyldighet att lämna ut uppgifter ur låneregister
eller andra handlingar. Som exempel på ett sådant bibliotek kan nämnas
Svenska akademiens Nobelbibliotek.

Enligt utskottets uppfattning saknas anledning att vid utfomningen av en
sekretessbestämmelse göra längre gående begränsning av kretsen av bibliotek
än vad som följer av den föregående framställningen. Detta innebär
således att enligt utskottets uppfattning en sekretessbestämmelse bör
omfatta hela det område som anges i 1 kap. 6 och 8 §§ sekretesslagen. Den
nödvändiga begränsningen av det sekretessbelagda området får i stället

1988/89: KrU4y

4

åstadkommas genom ett närmare angivande av de uppgifter som sekretessen
skall avse.

Som framhålls i propositionen har genom en ändring i 7 kap. 15 §
sekretesslagen den s.k. folkbokföringssekretessen utvidgats till att - i den
utsträckning regeringen föreskriver det - gälla även i annan verksamhet som
avser registrering av betydande del av befolkningen (SFS 1987:1161). Enligt
den uppfattning som kulturutskottet redovisat i det föregående är det i
allmänhet främst de sökmöjligheter som bibliotekens register erbjuder i
fråga om uppgifter om låntagarnas lån som inger betänkligheter ur integritetssynpunkt.
Utskottet ansluter sig till föredragande statsrådets uppfattning
och anser som en följd härav att det i det här aktuella sammanhanget inte
finns tillräckliga skäl att ta upp fråga om sekretessbeläggning av de uppgifter
om låntagares person som finns i låntagarregistren.

Med det synsätt som utskottet vill anlägga på frågan om behovet av skydd
för den enskildes integritet i hithörande sammanhang bör i detta sammanhang
en sekretessbestämmelse följaktligen inriktas endast på själva kopplingen
i registren mellan de uppgifter som förekommer om låntagarens
person och uppgifter om vad denne lånat på biblioteket. Detta innebär att
enligt utskottets uppfattning en sekeretessbestämmelse bör utformas så att
den förhindrar såväl att uppgift om lån lämnas ut som svar på en fråga om
vem som lånat en viss titel som att svar lämnas på en fråga om vad en viss
låntagare har lånat. I bestämmelsen bör däremot - mot bakgrund av det ovan
anförda - inte föreskrivas hinder mot att uppgift lämnas om en viss låntagares
namn, adress m.m. Intresset av service till låntagare och intresset av insyn
och kontroll av biblioteksverksamheten förutsätter också att vid sökning i
registren utifrån en viss boktitel eller motsvarande lämnas uppgift om
huruvida den är tillgänglig eller utlånad och i förekommande fall om den
tidpunkt då lånetiden utgår.

I den föregående framställningen har endast berörts lån av böcker. För
undvikande av missförstånd finns det anledning att erinra om att det vid
biblioteken förekommer utlåning även av talböcker, grammofonskivor,
videogram, diabilder, grafik m.m. Självfallet bör uppgifter om sådana lån
behandlas på samma sätt som föreslås i fråga om boklån. Vidare bör med
uppgifter om lån likställas uppgifter om reservation eller annan typ av
beställning.

Vid den remissbehandling som föregått regeringens ställningstagande har
framhållits vikten av att en sekretessbestämmelse utformas så att öppna
lånesystem även fortsättningsvis kan användas vid bibliotek som önskar
begagna sig av sådana.

Kulturutskottet vill med anledning av dessa synpunkter framhålla att
utskottets förslag, att sekretessen endast skall avse uppgifter som tillförts ett
register, innebär en viss begränsning av det sekretessbelagda området. I linje
med vad som anmärkts i det föregående bör bestämmelsen också utformas så
att låneförfaranden beträffande boksamlingar som endast tjänar som arbetshjälpmedel
vid myndigheterna faller utanför nämnda område.

Utöver det anförda vill utskottet i fråga om möjligheten att tillämpa öppna
lånesystem framhålla att det för låntagare, som lånar böcker vid ett bibliotek
där ett sådant låneförfarande förekommer, många gånger torde framstå som

1988/89 :KrU4y

5

uppenbart att hans lån sker under sådana omständigheter att de uppgifter
som rör hans lån blir tillgängliga för andra. Särskilt tydligt är naturligtvis
detta vid låneformer där låntagaren själv är aktiv för att markera eller
registrera sitt lån. Under sådana förhållanden måste låntagaren anses ha
lämnat ett sådant medgivande till att sekretess inte skall gälla för uppgifterna
som avses med den bestämmelse som finns i 14 kap. 4 § sekretesslagen. Enligt
denna bestämmelse kan nämligen den i vilkens intresse sekretessen gäller i
förväg samtycka till att en eljest sekretessbelagd uppgift lämnas ut eller
senare helt eller delvis efterge sekretessskyddet. Ett samtycke till utlämnandet
av en sekretessbelagd uppgift behöver inte vara uttryckligt. Också ett tyst
- s.k. presumerat samtycke - får godtas.

Lån vid forskningsbiblioteken utestår i regel betydligt längre tid än vad
som gäller för lån inom folkbiblioteken. Med hänvisning till detta förhållande
har i remissvar från universitetsbibliotek framhållits att det är angeläget att.
med hänsyn till konkurrensen om böcker, låntagare kan få besked om namn
på låntagare som har en beställd bok. Därigenom kan stora tidsvinster och
andra fördelar uppnås, menar man, och den omständliga vägen att vänta på
en tidpunkt för ett inkrävningsförfarande kan undvikas.

Enligt utskottet bör de sålunda anförda olägenheterna kunna undvikas
genom en okomplicerad ändring i bibliotekens lånerutiner. Dessa skulle
exempelvis kunna utformas så att lån utöver viss kortare tid förutsätter
medgivande från låntagaren att biblioteket får lämna ut uppgifter om dennes
lån till annan som vill låna boken.

En begränsad användning av medgivande i här angivna situationer är
enligt kulturutskottets uppfattning inte ägnad att inge betänkligheter ur
integritetssynpunkt, eftersom den enskilde själv kan ta ställning till frågan
om huruvida han skall avstå från sekretessen.

Det måste enligt utskottets mening vara förenat med mycket stora
svårigheter att i det enskilda fallet endast utifrån innehållet i bibliotekens
register ta ställning till frågan om huruvida röjandet av en uppgift om en
låntagares lån vid biblioteket kan medföra men för denne. En sådan
bedömning måste i många fall ske endast utifrån uppgifter om författaren och
bokens titel. En bedömning av risken för att utlämnandet av en uppgift utgör
ett led i en kartläggning av låntagarens läsvanor är i det konkreta fallet inte
heller möjlig att göra. Med hänsyn till det anförda anser kulturutskottet att
en sekretessregel bör utformas utifrån huvudregeln att sekretess gäller om
det inte står helt klart att uppgiften kan röjas utan men för den som uppgiften
avser.

En utformning av sekretessregeln i enlighet med det anförda torde som
regel medge att uppgifter lämnas ut för att användas som underlag för
författarfondens ersättningsberäkningar och vid forskningsverksamhet där
betryggande garantier ges för att den enskilde låntagarens integritet inte
träds för när.

Kulturutskottet har i det föregående endast berört frågan om behovet av
sekretess utifrån intresset av skydd för den enskildes personliga integritet. I
remissvar har framförts uppfattningen att ett sekretesskydd även bör omfatta
juridiska personers lån vid bibliotek av hänsyn till behovet av skydd för deras
förhållanden av ekonomisk natur. Enligt utskottets uppfattning talar övervä -

1988/89:KrU4y

6

gande skäl för att en sekretessbestämmelse bör utformas så att enskildas lån
vid bibliotek i registersammanhang behandlas på samma sätt oavsett om det
är fråga om enskilda personer eller företag. Ett sekretesskydd som tillgodoser
dessa intressen kan åstadkommas genom att en sekretessbestämmelse tas
in i 9 kap. sekretesslagen. Om regeln placeras där torde en sekretesstid om 20
år vara rimlig.

Med hänvisning till det anförda förordar kulturutskottet att det i 9 kap.
sekretesslagen tas in en bestämmelse av följande innehåll.

Sekretess gäller i biblioteksverksamhet för uppgift i register om
enskilds lån, reservation eller annan form av beställning, om det inte
står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller
någon honom närstående lider skada eller men.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo
år.

Stockholm den 18 april 1989
På kulturutskottets vägnar

Ingrid Sundberg

Närvarande: Ingrid Sundberg (m), Åke Gustavsson (s), Maja Bäckström (s),
Berit Oscarsson (s), Jan-Erik Wikström (fp), Jan Hyttring (c), Anders
Nilsson (s), Lars Ahlmark (m), Erkki Tammenoksa (s), Leo Persson (s),
Lars Ahlström (m), Margareta Fogelberg (fp), Stina Gustavsson (c),
Alexander Chrisopoulos (vpk), Kaj Nilsson (mp), Ulla Samuelsson (s) och
Eivor Husing (s).

1988/89: KrU4y

7

gotab 88706, Stockholm 1989