över proposition 1987/88:6 om offentliga organs verksamhet vid krig eller krigsfara

Yttrande 1987/88:FöU1y

Försvarsutskottets yttrande
1987/88:1 y

över proposition 1987/88:6 om offentliga organs
verksamhet vid krig eller krigsfara

Till konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har den 27 oktober 1987 beslutat att bereda försvarsutskottet
tillfälle att yttra sig över proposition 1987/88:6 om de offentliga
organens verksamhet vid krig eller krigsfara.

Propositionen

I propositionen föreslås ändringar i regeringsformens kapitel om krig och
krigsfara. Förslagen innebär bl.a. att varken riksdagen, dess krigsdelegation
eller regeringen får fatta beslut på ockuperat område och att val till riksdagen
eller kommunala församlingar inte får hållas på sådant område.

Vidare läggs fram ett förslag till en lag om förfarandet hos kommunerna,
förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.

Förslaget innebär huvudsakligen en modernisering av nu gällande bestämmelser
så att dessa anpassas till 1974 års regeringsform och ändrade
förhållanden inom kommunerna, den statliga förvaltningen och domstolsväsendet.

De nya lagreglerna avses träda i kraft den 1 januari 1989.

Försvarsutskottet

Försvarsutskottet begränsar sitt yttrande till att gälla vissa av de föreslagna
ändringarna i regeringsformens kapitel om krig och krigsfara.

Utskottet avgav under 1985/86 års riksmöte ett yttrande till justitieutskottet
över proposition 1985/86:15 om polisens ställning i krig och de med
anledning av denna proposition väckta motionerna 1985/86:252-254 samt
den under den allmänna motionstiden 1986 väckta motionen 1985/86:Ju219.

Utskottet anförde i detta yttrande att propositionen borde avslås med
hänvisning till att ett ställningstagande till de i propositionen aktualiserade
frågorna borde anstå till dess folkstyrelsekommitténs (Ju 1984:05) betänkande
avlämnats och remissbehandlats och 1984 års försvarskommittés slutbetänkande
avlämnats. Justitieutskottet delade sedermera denna bedömning
och menade därtill - med hänvisning till vissa bl.a. i motionerna framförda
överväganden - att även olika säkerhetspolitiska skäl talade för att propositionen
borde avslås (JuU 1985/86:37).

I den nu aktuella propositionen tas frågorna om polisens ställning i krig
inte upp. Den förutvarande justitieministern anför som skäl för detta att 1

FöU

1987/88:1 y

1 Riksdagen 1987/88. 10sami. Nrl y

riksdagsbehandlingen av ovannämnda proposition gav vid handen att den
breda enighet som bör eftersträvas beträffande frågor av denna typ inte
förelåg. Justitieministern säger sig därför avse att föranstalta om ytterligare
underlag i detta ärende.

Med den inriktning som återfinns i den nu aktuella propositionen om de
offentliga organens verksamhet vid krig eller krigsfara föreligger enligt
försvarsutskottets mening förutsättningar för den breda politiska enighet
som inte kunde nås vid behandlingen av propositionen om polisens ställning.
Utskottet anser att proposition 1987/88:6 i allt väsentligt innebär väl avvägda
och säkerhetspolitiskt välmotiverade ändringar i regeringsformens 13 kap.,
grundade på och utgående ifrån en klar redovisning av de olika motstående
intressen som gör sig gällande och som måste vägas mot varandra.

I propositionen föreslås beträffande principerna om den svenska folkstyrelsen
och all maktutövnings lagbundenhet och dessa principers tillämpning i
krig, krigsfara och under ockupationsförhållanden
att varken riksdagen, dess krigsdelegation eller regeringen får fatta beslut
på ockuperat område,
att på sådant område inte heller får utövas befogenhet som tillkommer
någon i egenskap av ledamot av dessa organ,
att statschefen skall anses förhindrad att fullgöra sina uppgifter på
ockuperat område,
att val till riksdagen eller kommunala församlingar inte får hållas på
ockuperat område
samt att det av regeringsformen klart skall framgå att det åligger varje
offentligt organ att på ockuperat område handla på det sätt som bäst gagnar
försvarsansträngningarna och motståndsverksamheten samt civilbefolkningens
skydd och svenska intressen i övrigt.

Till grund för dessa förslag ligger i propositionen dels ställningstagandet att
regler om förhållanden under krig och krigsfara liksom hittills bör ingå i
regeringsformen, bl.a. för att stärka den svenska statsledningens motståndskraft
mot obehöriga påtryckningar och tillförsäkra att det finns svenska
statsorgan som på laglig grund kan leda kampen för befrielse i en ockupationssituation,
dels principen att endast sådana företrädare för regering och
riksdag som befinner sig i frihet - på icke-ockuperat svenskt territorium eller i
exil - skall anses ha konstitutionell behörighet.

Utskottet anser att dessa överväganden, och de konkreta förslag som dessa
utmynnar i, innebär en sådan anpassning av vår författningsberedskap och
normgivning inför kris- och krigsförhållanden som är ägnad att stärka vår
säkerhetspolitiska grundlinje. Propositionens förslag i dessa avseenden ger
ett klart, författningsmässigt uttryck för vad som av riksdagen fastslagits
beträffande målen för den svenska säkerhetspolitiken och det svenska
totalförsvaret, nämligen att avhålla från varje försök att utnyttja vårt land,
att till det yttersta försvara hela vårt land om vi utsätts för militärt angrepp,
att möta militära angrepp varifrån de än kommer och att genomföra ett
effektivt och uthålligt motstånd i varje del av landet och i alla former som
folkrätten medger. Propositionens förslag av innebörd att varje form av
normal politisk verksamhet under ockupationsförhållanden görs grundlagsstridig
och att försvarsansträngningarna och det ockuperade områdets

FöU 1987/88:1 y

2

befrielse ställs i centrum som övergripande norm för offentliga organs
agerande är ägnade att stärka trovärdigheten i dessa mål. Försvarsutskottet
vill i detta sammanhang understryka den säkerhetspolitiska betydelsen av att
den svenska grundlagen i dessa avseenden är klar och kategorisk.

Utskottet konstaterar att propositionen utöver att ge ytterligare författningsmässigt
uttryck för de fastlagda målen för vår säkerhetspolitik och vårt
totalförsvar även söker tillgodose aktuella bedömningar beträffande kraven
på flexibel beredskap och risken för militärt angrepp med kort förvarning.
Justitieministern konstaterar sålunda att det om Sverige blir angripet har
vital betydelse att riksdagen och regeringen är i stånd att leda landets
försvarsansträngningar:

Ett angrepp på vårt land kan som framgått ovan inledas överraskande och på
ett sätt som syftar till att paralysera våra ledningsfunktioner. Redan en
konstaterad krigsfara bör därför medge målmedvetna åtgärder för att trygga
totalförsvarets högsta ledning och möjligheterna för riksstyrelsen att fungera
i så demokratiska former som möjligt.

Reglerna för när krigsdelegationen kan träda in måste medge att beslut om
sådant inträde fattas i tillräckligt god tid och i samklang med andra
beredskapshöjande åtgärder i fråga om rikets högsta organ.

Jag föreslår därför att krigsdelegationen skall kunna inkallas till tjänstgöring
även vid krigsfara som inte är omedelbar. Enligt min mening ligger en
tillräcklig spärr mot att en sådan bestämmelse utnyttjas otillbörligt i kravet
att förhållandena skall kräva att delegationen träder i riksdagens ställe.

Till grund för förslaget ligger således bl.a. den bedömning som redovisats av
1984 års försvarskommitté att försvarsplaneringen bör utgå från den svåraste
hotsituationen - att ett angrepp inleds med endast kort militär förvarning och
vi således inte helt hunnit genomföra mobilisering och krigsorganisering.
Kommittén pekade därvid bl.a. på inslag i den militärtekniska utvecklingen
och på möjligheten av insats i ett tidigt skede av särskilda sabotageförband.
Till bilden hör även att den s.k. ledningsverksamhetsutredningen liksom
erfarenheten av vissa övningar och försvarsspel bl.a. fäst uppmärksamheten
på behovet av kontakt mellan regering och riksdag i en kris- eller krigssituation
och att frågor rörande krigsorganisering av de högsta statsorganen ses i
ett samlat perspektiv.

Utskottet konstaterar för sin del att det även på denna viktiga punkt
handlar om att finna en författningsmässig balans mellan olika intressen som
gör sig gällande. Ett övergripande intresse är självfallet att slå vakt om
principen att riksdagen skall fungera på normalt sätt så länge som det är
möjligt. Ett annat intresse är att tillförsäkra att grundlagen uttryckligen
medger ett tillräckligt mått av handlingsfrihet för statsmakterna att utifrån en
bedömning av det rådande lägets krav fatta riktiga beslut i rätt tid.
Ytterligare ett intresse är att de olika bestämmelserna i grundlagen präglas av
inbördes överensstämmelse i fråga om bl.a. rollfördelningen mellan statsorganen
i olika krisskeden. Vid en grundlagsreglering av en sådan intresseavvägning
är det givetvis av vikt att man i största möjliga utsträckning söker
eftersträva tydlighet och undvika motsägelsefullhet. Härvid måste även
beaktas att grundlagen bör vara utformad på ett sådant sätt att den inrymmer
betydande variationer i bedömningen av olika hot mot vårt land.

FöU 1987/88:1 y

3

Förslaget i propositionen att riksdagens krigsdelegation skall kunna
förordnas att träda i riksdagens ställe även vid krigsfara som inte bedömts
vara omedelbar tar således sikte på ett av de intressen som finns att beakta,
intresset att ett beslut härom skall kunna fattas i tillräckligt god tid och i
samklang med andra beredskapshöjande åtgärder i fråga om rikets högsta
organ. Eftersom ett angrepp på vårt land kan inledas överraskande och på ett
sätt som syftar till att paralysera våra ledningsfunktioner är det motiverat att
redan en konstaterad krigsfara kan medge målmedvetna åtgärder för att
trygga totalförsvarets högsta ledning. Utskottet noterar att justitieministern
ansett att risken för ett otillbörligt utnyttjande av denna möjlighet i tillräcklig
grad motverkas genom tillägget ”om förhållandena kräver det”. Utskottet
vill i detta sammanhang understryka betydelsen av detta tillägg såsom en
nödvändig markering av principen att riksdagen så långt möjligt skall verka i
normala former.

Utskottet vill härutöver påpeka att den föreslagna, i sig sakligt motiverade
ändringen får till följd att båda de inledande paragraferna i 13 kap. RF utöver
rena krigssituationer nu talar om en situation av krigsfara, dvs. en krigsfara
som inte bedömts vara omedelbar, varvid den första paragrafen handlar om
sammankallande av riksdagen och den andra om krigsdelegationens förordnande
i riksdagens ställe. Utskottet vill härvid understryka att tillägget ”om
förhållandena kräver det” får anses i tillräcklig grad upphäva det mått av
motsägelsefullhet i förhållandet mellan dessa båda paragrafer som eljest
hade kunnat bli en följd av propositionens ändringsförslag. Grundlagens
innebörd med nu föreslagna lydelse får således anses vara att vid krig eller
krigsfara riksdagen skall kallas till riksmöte om riksmöte inte pågår och om
förhållandena gör det möjligt (1 §), medan däremot krigsdelegationen skall
träda i riksdagens ställe om förhållandena kräver det (2 §).

Utskottet noterar slutligen att propositionen inte föreslår ändrad lydelse i
andra paragrafer i 13 kap. RF där uttrycket ”krig eller omedelbar krigsfara”
förekommer. Utskottet konstaterar att det finns sakliga skäl för att här
bibehålla detta uttryck men vill dock allmänt understryka vikten av att frågor
rörande krigsorganisering av och beredskapsförberedelser för de högsta
statsorganen ses i ett samlat sammanhang, med beaktande av den grundlagsfästa
rollfördelningen dem emellan. Gemensamma, samordnade bedömningar
av lägets allvar måste ligga till grund för beslut om beredskapshöjande
åtgärder inom hela statsledningen.

Stockholm den 24 november 1987
På försvarsutskottets vägnar
Arne Andersson

Närvarande: Arne Andersson i Ljung (m), Olle Göransson (s), Roland
Brännström (s), Åke Gustavsson (s), Kerstin Ekman (fp), Evert Hedberg
(s), Ingvar Björk (s), Hans Lindblad (fp), Olle Aulin (m), Ingvar Karlsson i
Bengtsfors (c), Lennart Holmsten (s), Wiggo Komstedt (m), Ingbritt
Irhammar (c) och Ralf Lindström (s).

FöU 1987/88:1 y

4

gotab Stockholm 1987 13681