yttr 1987/88 bou1y y

Yttrande 1987/88:bou1y

Bostadsutskottets yttrande
1987/88:1 y

om aktivt folkstyre i kommuner och landsting (prop.

1986/87:91> ?9°m8:l y

Till konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har berett bostadsutskottet tillfälle att yttra sig över
proposition 1986/87:91 om aktivt folkstyre i kommuner och landsting jämte
motioner.

I propositionen behandlas frågor om medborgarinflytande på de kommunala
tjänsterna, decentralisering av den kommunala organisationen och
utveckling av de förtroendevaldas roll. Bostadsutskottet behandlar i detta
yttrande de i propositionen väckta frågorna om decentralisering och det
därmed sammanhörande förslaget till lokalnämndslag. Utskottet begränsar
sig dessutom till frågor som har anknytning till byggnadsnämndens uppgifter
enligt de föreslagna nya reglerna.

Yrkanden med anknytning till den föreslagna lokalnämndslagen har
väckts i motionerna 1987/88:K1 (fp), K2 (m), K3 (c) och K4 (vpk).

Propositionen

Lokalnämndslagen avses träda i kraft den 1 januari 1988 och då ersätta lagen
om vissa lokala organ i kommunerna, lokalorganslagen, som gällt sedan
1980. Lokalnämndslagen ger kommunerna större möjligheter att ändra sin
organisation än lokalorganslagen. Bl.a. innehåller lokalnämndslagen bestämmelser
om de centrala nämnderna som saknar motsvarighet i lokalorganslagen.

Lokalnämndslagen innebär i huvudsak följande. Kommunfullmäktige
skall få inrätta lokala nämnder för att sköta sådan förvaltning och verkställighet
som annars skall fullgöras av bl.a. byggnadsnämnden. Befogenheter som
en statlig myndighet lämnat till byggnadsnämnden skall få lämnas till en lokal
nämnd bara om myndigheten medger det. Beträffande centrala nämnder
avses följande gälla. Har lokala nämnder inrättats för hela kommunen för
förvaltning och verkställighet som annars skall fullgöras av byggnadsnämnden
får kommunfullmäktige uppdra åt någon annan central nämnd att ta över
den verksamhet som inte har tagits över av en lokal nämnd. Vidare avses
kommunfullmäktige efter regeringens medgivande få besluta om en annan
nämndorganisation än den som föreskrivs i lag.

I propositionen anmäls demokratiberedningens betänkanden (SOU
1985:28) Aktivt folkstyre i kommuner och landsting och (SOU 1985:29)
Principer för en ny kommunallag. Det senare betänkandet bereds i civilde -

1 Riksdagen 1987/88. 19saml. Nr I y

partementet med sikte på redovisning under första halvåret 1988. Vidare
redovisas bl.a. uppgifter dels om den försöksverksamhet med en friare
kommunal nämndorganisation som avses pågå t.o.m. år 1988 i vissa
kommuner, dels om de erfarenheter av decentraliseringsverksamheten i
kommunerna som framkommit genom Svenska kommunförbundet. Erfarenheterna
anges vara i huvudsak positiva. Departementschefen anser att
hittills vunna erfarenheter av förändringsarbetet motiverar ytterligare lagstiftningsåtgärder
för att stimulera och öppna nya möjligheter för kommunernas
arbete med att förändra nämndorganisationen. Ändringarna bör ske i
god tid före nästa mandatperiod. Departementschefen anser därför att man
inte kan avvakta en aviserad proposition om frikommuner 1988 eller förslag
till ny kommunallag.

I propositionen hänvisas till demokratiberedningens principskiss, enligt
vilken i varje kommun obligatoriskt skall finnas bara en styrelse och en
valnämnd. Ytterligare nämnder skall få inrättas av fullmäktige. Huvuddelen
av remissinstanserna anges ha tillstyrkt en så långtgående organisationsfrihet
för kommunerna. Förslaget till lokalnämndslag innebär att de nuvarande
specialreglerade och obligatoriska nämnderna, bl.a. byggnadsnämnden, blir
fakultativa. Departementschefen förutsätter emellertid (s. 43) att det även i
kommuner med decentraliserad nämndverksamhet i regel finns behov av
förtroendemannaorgan på central nivå vid sidan av kommunstyrelsen. Han
utgår från att detta särskilt bör gälla sakområden där likartad bedömning och
tillämpning över hela kommunen är nödvändig till följd av de nationella mål
som uppställts för verksamheten såsom är fallet t.ex. inom byggnadslagstiftningens
område. Departementschefen bedömer inte nödvändigt att vidta
några ändringar i de speciallagar som innehåller regler om den kommunala
nämndorganisationen. Om friheten att organisera nämnderna får slå igenom
generellt, blir det dock, enligt honom, nödvändigt att ändra speciallagstiftningen.

Motionerna

I motion 1987/88:K1 (fp) yrkas-såvitt nu är i fråga - att riksdagen skall avslå
förslaget till lokalnämndslag (yrkande 6). Motionärerna anför att förslaget
till lokalnämndslag får ses som en permanentning av den nuvarande
försöksverksamheten. Eftersom förslaget inte öppnar vägen för direktvalda
kommundelsfullmäktige i enlighet med vad folkpartiet föreslagit i andra
sammanhang bör det avslås. En mer definitiv reglering av verksamheten bör,
enligt motionen, anstå i avvaktan på att regeringen återkommer med förslag
till en ny lag som också reglerar möjligheter till direktval.

I motion 1987/88:K2 (m) yrkas avslag på propositionen i dess helhet.
Motionärerna anför bl.a. att det inte behöver vara en omöjlighet med en
ordning med lokala nämnder i kommuner och landsting, men att beslut
därom måste föregås av mer djuplodande analyser än de som finns i
propositionen. Motionärerna menar att förslagen bygger på ett bristfälligt
underlag. De borde bedömas mot den aviserade nya kommunallagen.
Försöksverksamheten med frikommuner har inte pågått tillräckligt länge för
att ge tillräckliga erfarenheter. Nästan halva försöksperioden återstår ännu.

BoU 1987/88:1 y

2

Nuvarande nämndorganisation har funnits under lång tid och fungerat
tillfredsställande. Starka skäl och noggranna studier fordras för att bryta upp
denna. Det är anmärkningsvärt att förslaget inte har granskats av lagrådet
bl.a. med avseende på hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav.
Flera remissinstanser har varit kritiska i detta avseende och bl.a. påtalat att
frågan om tillståndsgivning, förelägganden och tillsyn ställer krav på
rättssäkerhet och likformighet i bedömningen. Förslaget kan väntas leda till
att nuvarande kompetens hos de centrala nämnderna inte kan behållas, anför
motionärerna.

I motion 1987/88: K3 (c) hemställs - såvitt nu är i fråga - att propositionen
skall avslås (yrkande 1). I motionen anförs att vissa av förslagen kan
förmodas motverka de decentraliseringssträvanden som centerpartiet arbetar
för. Förslagen har inte heller beretts på det sätt som riksdagen har
anledning att fordra. Lagrådet har inte hörts. Lagtexter och motiveringar ger
utrymme för skilda tolkningar. Det är viktigt att pröva i vilken omfattning
myndighetsutövning kan föras ut till lokala nämnder och organ i sådana
former att verksamhetens kvalitet kan upprätthållas. Lokalnämndslagen ger
utrymme för en centralisering och bör därför, enligt motionen, inte godtas.

I motion 1987/88:K4 (vpk) föreslås - såvitt nu är i fråga - att riksdagen
avslår propositionens förslag under punkten 3.7 att bl.a. byggnadsnämnderna
skall bli fakultativa nämnder (yrkande 6). Motionärerna anser att den
pågående försöksverksamheten bör få slutföras och erfarenheterna värderas.
Vidare anförs att införandet av lokala nämnder parallellt med centrala
nämnder medför en risk för byråkrati. Som särskilt tveksamt framstår att ge
kommunerna möjlighet att ordna ansvars- och administrativa funktioner
efter eget godtycke. Resultatet kan lätt bli en upplösning av rättspraxis, olika
strukturer mellan kommuner och ökade svårigheter för medborgarna att
hitta rätt i ansvarssystemen. Avskaffas systemet med facknämnder riskeras
att fackmässighet och insikt hos de förtroendevalda inte kan upprätthållas.
Detta kan enligt motionärerna resultera i ökad makt hos administrationen.

Byggnadsnämndens uppgifter

Den speciallagstiftning om byggnadsnämndens uppgifter som i det aktuella
ärendet berör bostadsutskottet är den nya plan- och bygglagen, PBL, och
vissa av de ändringar i andra lagar som genomfördes samtidigt med att PBL
trädde i kraft den 1 juli 1987.

I 1 kap. 7 § PBL föreskrivs att det i varje kommun skall finnas en
byggnadsnämnd, som har det närmaste inseendet över byggnadsverksamheten
i kommunen. Enligt 8 kap. 19 § PBL har byggnadsnämnden till uppgift att
pröva ansökningar om bygglov, rivningslov och marklov. I 10 kap. PBL
föreskrivs skyldighet för byggnadsnämnden att besluta om påföljder och
ingripanden enligt PBL och på begäran lämna skriftliga upplysningar om
åtgärder som föranleder ingripanden.

Ill kap. PBL har byggnadsnämnden tillagts ytterligare uppgifter, bl.a. att
verka för en god byggnadskultur samt en god stads- och landskapsbild,
uppmärksamt följa den allmänna utvecklingen inom kommunen och dess
närmaste omgivning samt att ta de initiativ som behövs i fråga om

BoU 1987/88:1 y

3

planläggning, byggande och fastighetsbildning. Nämnden skall vidare övervaka
efterlevnaden av PBL och med stöd av lagen meddelade föreskrifter och
beslut. Byggnadsnämnden skall ta till vara de möjligheter PBL ger att
förenkla och underlätta ärenden för enskilda och bör därvid verka för att
lagens föreskrifter om begränsning av bygglovsplikten vinner tillämpning.
Byggnadsnämnden skall vidare på begäran lämna skriftliga upplysningar om
planläggning, byggande och fastighetsbildning samt tillhandahålla nybyggnadskarta.
Nämnden får vidare ta ut avgifter enligt av fullmäktige fastställda
taxor i ärenden om lov och förhandsbesked m.m. och i ärenden om
upprättande eller ändring av detaljplan m.m.

Beslut om antagande av detaljplan och områdesbestämmelser enligt PBL
fattas av kommunfullmäktige som dock får uppdra åt kommunstyrelsen eller
byggnadsnämnden att anta planer som inte är av principiell beskaffenhet
eller i övrigt av större vikt (5 kap. 29 § PBL). Beslut om antagande av
fastighetsplan fattas av byggnadsnämnden, eller, om planen har upprättats
gemensamt med detaljplanen och denna inte skall antas av nämnden, av det
organ som antar detaljplanen (6 kap. 13 § PBL).

Av betydelse i sammanhanget är också de regler som ger byggnadsnämnden
befogenhet att bedöma den allmänna lämpligheten av fastighetsbildning
eller åtgärder enligt anläggningslagen eller ledningsrättslagen utanför område
med detaljplan (4 kap. 25 a § fastighetsbildningslagen, 23 § anläggningslagen
och 21 § ledningsrättslagen). I fastighetsbildningslagstiftningen finns
också regler som ger länsstyrelsen möjlighet att förordna att en kommunal
myndighet får medge undantag från naturvårdsföreskrifter eller andra
särskilda bestämmelser om markens bebyggande (3 kap. 2 § fastighetsbildningslagen,
9 § anläggningslagen och 8 § ledningsrättslagen). Bemyndigandet
torde ofta komma att riktas till byggnadsnämnden (jfr prop. 1985/86:90
s. 107).

143 § naturvårdslagen och 28 a § naturvårdsförordningen finns regler som
ger länsstyrelsen befogenhet att överlämna åt den kommunala nämnd som
kommunfullmäktige bestämmer att besluta om bl.a. undantag från förbudet
mot bebyggelse m.m. inom strandskyddsområde. Reglerna hade motsvarande
innehåll i lydelse före PBL:s ikraftträdande. I de flesta fall torde
delegationsbemyndigandet ha riktats till byggnadsnämnden, som därvid
samordnat sin prövning med motsvarande prövning av frågor om byggnadslov
enligt de äldre reglerna i 56 § byggnadsstadgan.

Enligt 17 § andra och tredje stycket naturvårdslagen skall byggnadsnämnden
pröva frågor om tillstånd till uppsättande av skylt varigenom allmänheten
avvisas från visst område samt förordna om borttagande av sådan olagligt
uppsatt skylt.

Bostadsutskottet

Utskottet har lämnat en översiktlig redovisning av byggnadsnämndens
uppgifter enligt plan- och bygglagen och andra hithörande lagar. Därav
framgår att byggnadsnämnden har viktiga uppgifter i fråga om tillståndsgivning
för bebyggelse och fastighetsbildning m.m. Nämnden har också att
besluta om ingripanden och sanktioner mot enskilda. Den får ta ut avgifter av

BoU 1987/88:1 y

4

enskilda och har att svara för betydelsefull service gentemot allmänheten.
Nämndens uppgifter kan karaktäriseras som kvalificerad myndighetsutövning
som mynnar ut i såväl gynnande som betungande förvaltningsbeslut.
Uppgifterna kan inte enligt nuvarande regler anförtros åt något annat
kommunalt organ än åt ett lokalt organ enligt lokalorganslagen. Det är att
märka att denna lag inte medger delegation av beslutsrätt i andra frågor än
som på grund av sin anknytning till kommundelen och vars beskaffenhet i
övrigt lämpar sig för handläggning i ett lokalt organ. I proposition 1979/
80:54, vari lokalorganslagen föreslogs, uttalades bl.a. (s. 29) att byggnadsnämndernas
ärenden om tillstånd, förbud, förelägganden och tillsyn är
ärenden i vilka kraven på rättssäkerhet och likformighet i bedömningen gör
sig mer eller mindre starkt gällande. Dessa ärenden lämpar sig, enligt den
propositionen, i skiftande grad för förvaltning genom lokala organ. Det
ansågs inte möjligt att dra upp generella riktlinjer för hur sådana ärenden bör
fördelas mellan den centrala nämnden och de lokala organen. Ärenden som
rör påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m. ansågs vara av
sådan karaktär att det knappast kan komma i fråga att överlämna dem till
lokala organ.

Utskottet vill i detta sammanhang erinra också om det i den nu aktuella
propositionen (s. 43) och ovan återgivna uttalandet om behovet av likartad
bedömning och tillämpning inom hela kommunen med hänsyn till uppställda
nationella mål för bl.a. byggnadslagstiftningen.

Det kan också påpekas att lokalorganslagen inte medger att de centrala
nämnderna kan berövas sina övergripande och samordnande uppgifter. Den
föreslagna lokalnämndslagen medger att de centrala nämnderna avskaffas
och att kvarstående uppgifter förs över till något annat organ.

Mot denna bakgrund ansluter sig utskottet till den kritik som anförs i
motionerna mot de överväganden som redovisats i propositionen. Tillräcklig
analys saknas av hur de föreslagna möjligheterna till nedrustning och
uppsplittring av nämndorganisationen kan förenas med de krav på rättssäkerhet
och likformighet i myndighetsutövningen som utskottet finner måste
upprätthållas. Det hade varit värdefullt om regeringen i denna angelägenhet
inhämtat lagrådets yttrande. I avsaknad av synpunkter från lagrådet och den
efterlysta närmare analysen i propositionen anser utskottet inte att förslaget
om lokalnämndslag bör vinna riksdagens bifall.

Ytterligare ett skäl att inte nu besluta om den föreslagna lokalnämndslagen
är den pågående försöksverksamheten med frikommuner och det beredningsarbete
som pågår i fråga om ändringar i kommunallagen.

Utskottet vill också rikta kritik mot ställningstagandet i propositionen i
fråga om behovet av följdändringar i den tillämpliga speciallagstiftningen.
Samtidigt som plan- och bygglagen börjar tillämpas i kommunerna med dess
reglering av byggnadsnämndernas verksamhetsområde, föreslås möjlighet
för en ny kommunal nämndorganisation att växa fram i vilken byggnadsnämnden
över huvud taget inte behöver ingå. Någon upplysning i plan- och
bygglagen om detta förhållande skulle emellertid, enligt propositionen, inte
införas. Lovprövning och frågor om sanktioner, avgifter m.m. som enligt
PBL skall handhas av byggnadsnämnden, skulle alltså kunna handläggas i
något helt annat kommunalt organ utan att något stöd i PBL för denna

BoU 1987/88:1 y

5

ordning anges. Utskottet delar inte heller i detta hänseende ståndpunktstagandet
i propositionen.

Bostadsutskottet föreslår alltså konstitutionsutskottet att tillstyrka motionerna
1987/88:K1 (fp) yrkande 6, K2 (m), K3 (c) yrkande 1 och K4 (vpk)
yrkande 4 och därmed avstyrka regeringens förslag till lokalnämndslag, allt
såvitt förslagen behandlas i detta yttrande.

Stockholm den 29 oktober 1987
På bostadsutskottets vägnar
Maj-Lis Landberg

Närvarande: Maj-Lis Landberg (s), Birgitta Hambraeus (c), Erling Bager
(fp), Per Olof Håkansson (s), Knut Billing (m), Margareta Palmqvist (s),
Bertil Danielsson (m), Rune Evensson (s), Tore Claeson (vpk), Nils Nordh
(s), Britta Sundin (s), Ingela Gardner (m), Bengt-Ola Ryttar (s), Ingrid
Hasselström Nyvall (fp) och Sivert Carlsson (c).

Avvikande mening

Maj-Lis Landberg, Per Olof Håkansson, Margareta Palmqvist, Rune
Evensson, Nils Nordh, Britta Sundin och Bengt-Ola Ryttar (alla s) anser att
texten under rubriken Utskottet bort ha följande lydelse:

Utskottet finner att förslaget till lokalnämndslag innefattar en lämplig
vidareutveckling av de möjligheter som redan lokalorganslagen ger kommunerna
att decentralisera sin organisation. Utskottet tillstyrker alltså förslaget.
Utskottet understryker vad som redan framhållits i propositionen om
vikten av att kommunerna beaktar behovet av förtroendemannaorgan på
central nivå särskilt i fråga om sakområden där en likartad bedömning och
tillämpning över hela kommunen är nödvändig till följd av de nationella mål
som uppställts för verksamheten, t.ex.inom byggnadslagstiftningens område.

Utskottet föreslår därför konstitutionsutskottet att avstyrka motionerna
1987/88:K1 (fp) yrkande 6, K2 (m), K3 (c) yrkande 1 och K4 (vpk) yrkande 6
och därmed tillstyrka regeringens förslag,allt såvitt förslagen behandlas i
detta yttrande.

BoU 1987/88:1 y

6