yttr 1986/87 sku3y y

Yttrande 1986/87:sku3y

Skatteutskottets yttrande

1986/87:3 y

om en ny organisation för tullverkets kustbevakning
(prop. 1986/87:95 bil. 6)

SkU

1986/87:3 y

Till försvarsutskottet

Försvarsutskottet har berett skatteutskottet tillfälle att yttra sig över
proposition 1986/87:95 bil. 6 om en ny organisation för tullverkets kustbevakning
jämte motioner. Skatteutskottet — som tagit del av motionerna
1986/87:Föll2, FÖ114, FÖ119, Föl24, FÖ128 yrkande 15 (delvis), Föl35,
FÖ139, Föl50, Föl52, FÖ154 och FÖ157 — får med anledning härav anföra
följande.

Propositionen och motionerna

Propositionen innebär att kustbevakningen organisatoriskt avskiljs från
tullverket och bildar en egen civil myndighet inom försvarsdepartementets
verksamhetsområde och inom den militära utgiftsramen. En organisationskommitté
skall lämna förslag rörande den nya myndighetens organisation
m.m. samt förslag till rationaliseringar. Vidare skall kommittén utarbeta ett
förslag till erforderliga författningsändringar och en plan för genomförandet.
Avsikten är att den nya myndigheten skall inrättas den 1 juli 1988.

I motion Fö 119 av Ingrid Sundberg och Per Stenmarck (båda m) yrkas
avslag på propositionen, och syftet torde vara detsamma med yrkande 1 i
motion FÖ157 av Wiggo Komstedt (m). Lars Werner m.fl. (vpk) och
Kjell-Arne Welin m.fl. (fp) yrkar i motion Föl35 resp. Föl52 avslag på
propositionen samt att riksdagen uttalar att kustbevakningen bör stanna kvar
inom tullverket. I motion FÖ124 yrkar Kjell A. Mattson (c) avslag på
propositionen och att kustbevakningen skall organiseras som en fristående
civil myndighet. Även Ewy Möller och Sten Andersson i Malmö (båda m)
yrkar i motion FÖ114 att kustbevakningen skall vara en civil myndighet utan
anknytning till den militära organisationen.

När det gäller organisationskommittén och inriktningen av dess arbete
anser Carl Bildt m.fl. (m) i motion FÖ128 att kustbevakningens karaktär av
egen myndighet måste återspeglas i det förslag till organisation, ledning,
lokalisering m.m. som kommittén skall ta fram och att arbetsformerna också
fortsättningsvis måste vara sådana att arbetet kan bedrivas snabbt och
obyråkratiskt. Enligt motion Föl39 av Bengt Silfverstrand m.fl. (s) bör
organisationskommittén beakta möjligheterna till ett närmare samarbete
mellan kustbevakningen och andra berörda myndigheter. Vidare yrkar
Margit Sandéhn och John Johnsson (båda s) i motion FÖ112, Ewy Möller och

1 Riksdagen 1986187. 6 sami. Nr3y

Sten Andersson i Malmö (båda m) i motion Föl 14 och Wiggo Komstedt (m) i
motion FÖ157 att representanter för personalorganisationerna skall ingå i
organisationskommittén.

Slutligen behandlas i motion FÖ150 av Larz Johansson (c) lokaliseringen av
den nya kustbevakningsmyndigheten, och i motion FÖ154 av Gunhild
Bolander (c) och Ulla Pettersson (s) tar man upp frågan om en omstationering
av ett utsjöbevakningsfartyg och ett övervakningsflygplan.

Nuvarande organisation m.m.

Tullverkets kustbevakning har att svara för den reguljära civila övervakningen
av Sveriges kust- och havsområden, den svenska fiskezonen och kontinentalsockeln.
I övervakningsområdet ingår också Vänern och Mälaren. Kustbevakningen
svarar även för räddningstjänsten och olje- och kemikaliebekämpningen
i dessa områden samt medverkar i övrig räddningstjänst till
havs. Verksamheten kan delas in i fyra delområden, nämligen ledning och
samband, övervakning och kontroll, räddningstjänst samt övriga uppgifter.

Den centrala ledningen av kustbevakningen utövas av generaltullstyrelsen,
GTS, (kustbevakningsbyrån). Styrelsen svarar bl.a. för utarbetande av
centrala instruktioner för verksamheten, materielutveckling, kontakter med
centrala myndigheter och internationella organ. Den dagliga operativa
ledningen av kustbevakningsverksamheten utövas från kustbevakningskontoren
vid tulldirektionerna i Sundsvall, Stockholm, Malmö och Göteborg.
GTS kan vid behov överta den direkta operativa ledningen av verksamheten,
t.ex. vid mycket stora miljöskyddsoperationer.

Kustbevakningens arbetsuppgifter är således mångahanda och skiftande,
och en del av dem saknar eller har ett mycket tunt samband med den tullnära
övervakningen. Enligt propositionen ligger kustbevakningen på många
områden verksamhetsmässigt närmare försvaret, polisen och sjöfartsverket,
som också bedriver verksamhet till havs. Samtidigt har det förhållandet att
flera olika organisationer verkar på olika sätt inom sjöövervakningssystemet
ansetts leda till en sektorisering på området, vilken i sin tur medfört en rad
dubbleringar i materiellt och personellt hänseende. Till saken hör också att
det här rör sig om relativt dyr verksamhet.

Mot bakgrund av dessa förhållanden har frågan om en förändring av
kustbevakningens organisatoriska ställning varit föremål för flera utredningar
under de senaste tio åren. Syftet har varit att finna en organisationsform
för kustbevakningen, vilken möjliggör besparingar och rationaliseringar
utan att göra avkall på kustbevakningens ambitionsnivå och operativa
handlingskraft. De förslag som hittills presenterats har huvudsakligen gått ut
på att skapa en gemensam organisation för sjöfartsverket och kustbevakningen,
men av olika skäl har detta alternativ förkastats.

Utskottet

Enligt vad utskottet erfarit har den långvariga osäkerheten kring kustbevakningens
kommande organisatoriska hemvist inverkat negativt på planeringen
för framtiden och bl.a. medfört att olika rationaliseringar och besparingar

SkU 1986/87:3y

2

inte genomförts och att angelägna resursförstärkningar och investeringar
skjutits upp. Kustbevakningens investeringsbehov är omfattande, och i sin
treårsbudget för de kommande tre budgetåren har GTS redovisat ett behov
av nyinvesteringar på 16,8 milj. kr. och av reinvesteringar på 135,4 milj. kr. I
årets budgetproposition har emellertid alla förslag till resursförstärkningar
lagts åt sidan i avvaktan på att kustbevakningens framtida organisatoriska
ställning får en lösning.

Mot denna bakgrund ansluter sig utskottet till regeringens bedömning att
beslut nu bör fattas om kustbevakningens framtida organisationstillhörighet.
Enligt utskottets uppfattning föreligger erforderligt beslutsunderlag för ett
sådant beslut. Utskottet kan också instämma i att en utgångspunkt bör vara
att finna en lösning som ökar effektiviteten i sjöövervakningen och därmed
sammanhängande verksamhet inom ramen för de resurser som totalt
disponeras för de olika verksamheterna och samtidigt bevarar kustbevakningens
särart och identitet. Många faktorer talar för att det alternativ som
föreslås i propositionen har de bästa förutsättningarna att tillgodose de
angivna målsättningarna. Härigenom kan man uppnå rationaliserings- och
effektivitetsvinster inom sådana områden som materialanskaffning, materielunderhåll,
system för ledning, samband och kommunikation, förrådshållning,
utbildning och operativt samutnyttjande av resurser. På dessa och
andra områden har enligt propositionen kustbevakningen och marinen
verksamheter som i dag löper parallellt. Bl. a. har, enligt vad utskottet erfarit,
marinen nyligen gjort stora investeringar i ledningssystem med kapacitet
även för kustbevakningen.

I likhet med finansministern anser utskottet att risken för att kustbevakningen
efter en utbrytning från tullverket skulle nedprioritera tullbevakningsuppgifterna
inte bör överdrivas. Avsikten är enligt propositionen att
kustbevakningen i samma utsträckning som för närvarande skall bekämpa
narkotikasmuggling och annan grövre smuggling och att kustbevakningspersonalen
skall bibehålla sina befogenheter att ingripa mot brott mot smugglingslagstiftningen
och tullförfattningarna.

Utskottet finner således att övervägande skäl talar för att kustbevakningen
organisatoriskt avskiljs från tullverket och bildar en egen civil myndighet
inom den militära utgiftsramen. Utskottet finner det också lämpligt att en
organisationskommitté tillkallas för att - med målet att den nya myndigheten
skall inrättas den 1 juli 1988 — lämna förslag till hur den nya
organisationen närmare bör utformas. Ett riksdagsbeslut nu med denna
inriktning skapar enligt utskottet de bästa organisatoriska förutsättningarna
för ett snabbt och friktionsfritt genomförande.

Vad utskottet anfört innebär att utskottet tillstyrker propositionen i denna
del och avstyrker de avslagsyrkanden och yrkanden om olika tillkännagivanden
om en annan organisationsform som ställts i motionerna Föl 19, FÖ135,
FÖ152, FÖ157, Fö 124 och Föl 14.

I vad gäller den närmare inriktningen och uppläggningen av organisationskommitténs
arbete har utskottet i och för sig inget att erinra mot att det
bedrivs med de utgångspunkter som redovisas i propositionen. Utskottet vill
emellertid särskilt betona vikten av att kustbevakningen verkligen får formen
av en självständig civil myndighet som under regeringen själv ansvarar för sin

SkU 1986/87:3y

3

verksamhet utgående från regeringens uppdrag. Som framhålls i propositionen
är det inte minst från folkrättslig synpunkt viktigt med klara gränser
mellan marinens och kustbevakningens ansvarsområden och verksamhetsfält
och att kustbevakningen inte uppfattas som en del av marinen. Utskottet
förutsätter att kustbevakningen i den nya organisationen får i huvudsak
samma arbetsuppgifter som i dag och att särskilt tullbevakningsuppgifterna
inte eftersätts. Kommittén bör dock enligt utskottet vara oförhindrad att
undersöka en utökning av kompetensen, dvs. att kustbevakningen får
möjlighet att utföra uppgifter som i dag utförs av annan myndighet. I detta
sammanhang bör man givetvis också ta till vara möjligheterna att ytterligare
fördjupa och bredda det samarbete som redan i dag etablerats mellan
kustbevakningen och andra myndigheter och organisationer inom havsområdet.
Vidare vill utskottet, liksom motionärerna bakom motion FÖ128,
understryka att kustbevakningens arbetsformer också fortsättningsvis måste
vara sådana att arbetet kan bedrivas snabbt och obyråkratiskt.

Särskilt i vad gäller kustbevakningens sambandscentraler vill utskottet
erinra om att riksdagen har uttalat att en omorganisation bör redovisas för
riksdagen innan den genomförs (prop. 1985/86:100 bil. 9, SkU 24, rskr. 181).
Vidare har utskottet i anslutning till behandlingen av anslagen till tullverket
för nästa budgetår förordat att sambandscentralerna i Gryt och Kungshamn
liksom tidigare i normala fall skall hållas öppna dygnet runt (SkU 1986/
87:25).

Utskottet förutsätter att man under arbetets gång på lämpligt sätt bereder
berörda personalorganisationer tillfälle att framföra synpunkter.

Med vad utskottet ovan anfört tillstyrker utskottet propositionen i berörda
delar. Därigenom torde även kraven i motion Föl28 vara tillgodosedda.
Vidare avstyrker utskottet motionerna FÖ139, FÖ112, FÖ114 och FÖ157 i
motsvarande delar för så vitt motionerna inte kan anses tillgodosedda.

Avslutningsvis behandlar utskottet två lokaliseringsfrågor. I motion Fö 150
av Larz Johansson (c) yrkas av regionalpolitiska skäl att den nya civila
myndigheten för kustbevakningen skall lokaliseras till Nyköpings- eller
Oxelösundsområdet.

Enligt utskottets mening bör det ankomma på organisationskommittén att
överväga var den centrala ledningen för kustbevakningen skall ha sitt säte.
Utskottet finner således att riksdagen inte nu bör ta ställning i denna fråga
och avstyrker följaktligen motionen.

I motion FÖ154 begär Gunhild Bolander (c) och Ulla Pettersson (s) en
omstationering till Gotland av utsjöbevakningsfartyget Tv 172, som nu är
stationerat i Nynäshamn. Motionärerna yrkar också att ett övervakningsflygplan
stationeras på Visby flygplats. Som skäl åberopas Gotlands närhet till de
aktuella övervakningsområdena.

Utsjöbevakningsfartyget Tv 172 levererades under hösten 1981 och har
alltsedan dess varit stationerat i Nynäshamn. Utskottet har vid upprepade
tillfällen uttalat sig positivt om en omstationering till Gotland av detta fartyg
men samtidigt tvingats konstatera att svårigheterna att rekrytera kompetent
personal från Gotland omöjliggjort en sådan åtgärd. Enligt vad utskottet

SkU 1986/87:3y

4

erfarit har förhållandena i detta hänseende inte ändrats. Utskottet avstyrker
följaktligen motionen.

Stockholm den 23 april 1987
På skatteutskottets vägnar

Jan Bergqvist

Närvarande: Jan Bergqvist (s), Knut Wachtmeister (m), Kjell Johansson
(fp), Stig Josefson (c), Torsten Karlsson (s), Bo Lundgren (m), Anita
Johansson (s), Lars Hedfors (s)*, Britta Bjelle (fp), Karl Björzén (m), Bruno
Poromaa (s), Tommy Franzén (vpk), Sverre Palm (s), Gunnar Nilsson (s)
och Marianne Andersson (c).

* Ej närvarande vid justeringen.

Avvikande meningar

1. Kjell Johansson (fp), Stig Josefson (c), Britta Bjelle (fp) och Marianne
Andersson (c) anser att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 4 med
”Utsjöbevakningsfartyget Tv 172” och slutar på s. 5 med ”följaktligen
motionen.” bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets uppfattning skulle en stationering av utsjöbevakningsfatyget
Tv 172 vid Gotland vara lämpligast från driftsynpunkt, eftersom
fartygets bevakningsområde till största delen är förlagt till området öster om
Gotland. Redan innan fartyget levererades under hösten 1981 uttalade sig
utskottet positivt för en stationering till Gotland och har härefter vid flera
tillfällen vidhållit denna uppfattning. Det är anmärkningsvärt att kompetent
personal på Gotland inte kunnat rekryteras under alla dessa år.

Det bör nu ankomma på den kommande organisationskommittén att
försöka skapa förutsättningar för en omstationering i enlighet med vad
utskottet tidigare förordat. Kommittén bör också överväga i vad mån det är
möjligt och lämpligt att stationera något av kustbevakningens flygplan på
Gotland. Detta bör ges regeringen till känna, och utskottet tillstyrker
följaktligen motion Föl54.

2. Tommy Franzén (vpk) anför:

Jag delar i och för sig uppfattningen att de senaste årens oklarhet
beträffande kustbevakningens organisationstillhörighet inneburit nackdelar
för kustbevakningen, bl.a. därigenom att angelägna resursförstärkningar
uppskjutits och andra väsentliga beslut fördröjts. Jag vill således inte bestrida
att det är angeläget att skapa klarhet på denna punkt så snart som möjligt.
Samtidigt vill jag bestämt varna för ett förhastat och ogenomtänkt beslut i
denna fråga. Den omständigheten att saken brådskar får inte medföra att
man gör avkall på kravet på ett fullgott beslutsunderlag som möjliggör
korrekta bedömningar i fråga om de konsekvenser ett beslut för med sig.

SkU 1986/87:3y

5

Det förslag till ny organisation för kustbevakningen som läggs fram i
propositionen har utformats inom kanslihuset utan remissbehandling. Företrädare
för regeringskansliet har inför utskottet hänvisat till det bakgrundsmaterial
som återfinns i betänkandet Ds K 1985:5 Service och övervakning
med förslag om uppbyggnad av en ny myndighet bestående av sjöfartsverket
och kustbevakningen. Regeringen har emellertid avstått från att lägga fram
förslag om en sådan organisationsförändring bl.a. beroende på remissinstansernas
- i synnerhet tullverkets — negativa reaktion. Någon värdering eller
annan bedömning av materialet i betänkandet görs inte i propositionen,
varför man har svårt att göra sig en föreställning om dess tillförlitlighet. Att
mot den bakgrunden använda bakgrundsmaterialet i betänkandet som
underlag till ett förslag om en helt annan organisation än vad utredningen
avsett finner jag anmärkningsvärt.

Enligt min mening bör man vid bedömningen av kustbevakningens
framtida organisationstillhörighet först och främst beakta att kustbevakningen
har en traditionell och naturlig anknytning till tullverksamheten. Alltsedan
tillkomsten 1638 har tullkontroll och smugglingsbekämpning längs
kusten och i kustnära vatten varit kustbevakningens huvuduppgift. Under de
senaste decennierna har en mångfald andra uppgifter lagts på kustbevakningen
- främst övervakning, räddningstjänst och oljebekämpning - men denna
breddning av verksamheten bör enligt min uppfattning inte skymma det
förhållandet att tullbevakningen utgör en hörnsten i kustbevakningens
verksamhet.

Mot den bakgrunden bör en utbrytning av kustbevakningen ur tullverket
ske endast om denna åtgärd kan visas ha uppenbara och odiskutabla fördelar
framför den nuvarande organisationen. Jag anser att propositionen inte har
påvisat några sådana avgörande fördelar. Tvärtom, menar jag, har vissa
nackdelar och negativa bieffekter underskattats eller helt förtigits. Bl.a. tar
finansministern enligt min uppfattning alltför lätt på tullverkets oro för en
oacceptabel nedprioritering av tullbevakningsuppgifterna. Jag anser för min
del att risken är överhängande för att tullbevakningen och miljöskyddet får
stå tillbaka för marinens behov, om kustbevakningens verksamhet skall
finansieras från ett anslag inom den militära utgiftsramen och överbefälhavaren
yttra sig över den nya myndighetens anslagsframställning. Det ligger nära
till hands att befara att för kustbevakningen välbehövliga investeringar
kommer att skjutas på framtiden, om de inte samtidigt är till nytta för
marinen. Det kan bl.a. bli svårt för kustbevakningen att behålla sina
sambandscentraler, som utgör ett viktigt inslag i de kust- och skärgårdsnära
regionerna. Jag befarar att dessa på sikt kommer att läggas ned och övertas av
marinens sjöcentraler om reformen genomförs. Dessa farhågor förstärks
ytterligare av att försvarsstabschefen inför utskottet deklarerat att det finns
lediga resurser inom marinens nya sjöledningssystem, där kustbevakningen
enligt hans mening bör inrymmas.

Förslaget innebär vidare att tullverkets möjligheter att självt med kort
varsel leda sjöburna resurser försvinner. Om t.ex. ett tips kommer in till en
tulldirektion om att en snabbgående fritidsbåt är på väg mot Sverige med
smuggelgods, kommer man inte längre att, som nu, snabbt kunna beordra en
kustbevakningsbåt att företa en undersökning, utan en framställning måste

SkU 1986/87:3y

6

göras från den ena myndigheten till den andra med risk för förseningar som
gör ett ingripande lönlöst. Internationella erfarenheter från länder där
tullverk och kustbevakning skilts åt, som i t.ex. USA och England, visar att
professionella smugglare är snabba att utnyttja situationen, om tullen får
svårigheter att vara på plats vid rätt tidpunkt. I bägge dessa länder har resp.
tulladministration måst bygga upp egna båtresurser. Om utvecklingen skulle
gå samma väg i Sverige kan reformen på sikt — tvärtemot vad som avsetts —
komma att resultera i en kostnadsökning för det allmänna.

Med kustbevakningen som egen myndighet måste dessutom en ny regional
och central löne- och personaladministration byggas upp. Löne- och
personaladministrativa ärenden utförs i dag av tullverkets administration,
och kustbevakningens stabspersonal kan därför utnyttjas till operativ
verksamhet.

Det har dessutom inte i propositionen lagts fram något bärande skäl som
pekar på att den föreslagna organisationen är nödvändig för att rationalisera
marinens och kustbevakningens resursutnyttjande. Enligt min uppfattning
kan det resultat man strävar efter uppnås inom den nuvarande organisationen
genom fördjupad och breddad samverkan. Att tullverket hittills inte
”hämtat hem” dessa rationaliseringsvinster torde delvis hänga samman med
att osäkerheten beträffande den framtida organisationstillhörigheten inneburit
att en förlamande hand lagts på kustbevakningens verksamhet.

I propositionen saknas helt en ekonomisk analys och en precisering av de
anslagsmässiga konsekvenser som den nya organisationen innebär. I stället
förs i propositionen ett allmänt resonemang kring sådana verksamheter som i
dag sker parallellt inom marinen och kustbevakningen och där enligt
propositionen rationaliserings- och effektivitetsvinster finns att hämta —
materialanskaffning, materielunderhåll, system för ledning, samband och
kommunikation, förrådshållning, utbildning och operativt samutnyttjande
av resurser. Dessa utläggningar ger enligt min mening bara en vag föreställning
om storleken på de belopp saken gäller.

Enligt försvarsstabschefen skulle besparingar endast komma i fråga i vad
gäller investeringar. Driftkostnaderna skulle däremot inte förändras. Denna
mening går stick i stäv mot vad den regeringsföreträdare som var närvarande
vid samma tillfälle hävdade. Rimligen går det emellertid att rationalisera och
förbättra samarbetet vid investeringar med nuvarande organisatoriska
uppbyggnad och med en fortsatt civil kustbevakning, varför några besparingsmöjligheter
enligt min mening inte kan påvisas. Erfarenheterna från
Malmö, med en gemensam sambands- och sjöledningscentral mellan kustbevakningen
och marinen, visar att den militära delen tillåtits svälla på den
civila delens bekostnad. Med det i propositionen angivna förslaget riskerar
detta att hända över hela kustbevakningsorganisationen.

Sammanfattningsvis delar jag Axel Oxenstiernas uppfattning från 1638 att
kustbevakningen är en del av svenskt tullväsende, och jag har inte funnit
anledning till förändringar på denna punkt. Det bästa för en effektiv
kustbevakning är enligt min uppfattning att den även i fortsättningen skall
utgöra en del av tullverket. Samordningsvinster kan eftersträvas även här,
och ett bättre resursutnyttjande kan komma till stånd, samtidigt som
kustbevakningens civila uppgifter och status upprätthålls.

SkU 1986/87:3y

7

Enligt min mening bör propositionen avslås och det anförda ges regeringen
till känna. Detta innebär att jag tillstyrker avslagsyrkandena i motionerna
Föl 19, FÖ135 och FÖ152 samt yrkandena i de två sistnämnda motionerna att
kustbevakningen bör stanna kvar inom tullverket. I övrigt avstyrker jag
motionerna i den mån de inte blivit tillgodosedda genom det anförda.

SkU 1986/87:3y

gotab Stockholm 1987 12891