yttr 1986/87 lu1y y

Yttrande 1986/87:lu1y

Lagutskottets yttrande
1986/87:1 y

om ändring av atomansvarighetslagen

LU

1986/87:1 y

Till näringsutskottet

Näringsutskottet har beslutat att inhämta lagutskottets yttrande över motion
1986/87:N113 av Ivar Franzén m. fl. (c) såvitt avser yrkande 4. I motionen,
som väckts med anledning av proposition 1986/87:18 om vissa åtgärder m. m.
efter Tjernobylolyckan, yrkas att riksdagen beslutar att hos regeringen
hemställa att en översyn sker av gällande svenska bestämmelser i atomansvarighetslagen
för ersättning vid atomolyckor och att regeringen därefter
återkommer till riksdagen med förslag om förändringar, innebärande såväl
ett ökat skadeståndsansvar som ett vidgat försäkringsansvar av former och
nivåer för ersättning vid atomolyckor i enlighet med vad som anförs i
motionen. Motionärerna framhåller att Tjernobylolyckan aktualiserar frågan
hur de som drabbats av kärnkraftsolyckor skall få ersättning. Enligt
motionärerna måste ersättningsfrågorna lösas inom ramen för nuvarande
försäkrings- och skadeståndssystem. I princip bör kärnkraftsföretagen bära
hela ersättningsansvaret. Motionärerna påpekar emellertid att ett så långtgående
ansvar inte torde kunna genomföras. Ett större ansvar än det som för
närvarande gäller bör dock kunna åläggas företagen. Vidare bör en höjning
ske av maximibeloppet, som kan utgå vid olyckor. Enligt motionärerna bör
förslag föreläggas riksdagen om ett förbättrat ersättningsskydd vid atomolyckor
som innefattar bl. a. ett väsentligt större skadeståndsansvar och ett
mera marknadsanpassat försäkringsbelopp för anläggningshavare.

Lagutskottet får anföra följande.

Internationella bestämmelser om ansvarighet för skador som har orsakats
av atomolyckor finns i en år 1960 i Paris avslutad konvention om skadeståndsansvar
på atomenergins område. Konventionen jämte ett år 1964 avslutat
tilläggsprotokoll trädde i kraft den 1 april 1968. Med Pariskonventionen avses
i fortsättningen konventionen i dess lydelse enligt 1964 års tilläggsprotokoll.

Den har ratificerats av 14 västeuropeiska stater, inbegripet Sverige.

Enligt Pariskonventionen är innehavaren av en atomanläggning ansvarig
för skador som uppkommer i samband med driften av anläggningen
oberoende av vållande, dvs. på objektiv grund. Ansvarigheten skall vara
begränsad till visst belopp för varje olycka och den skall vara täckt av
försäkring eller annan ekonomisk garanti.

År 1963 avslutades i Bryssel en konvention om supplerande statsansvar.

Konventionen, som i det följande benämns tilläggskonventionen, är ett

komplement till Pariskonventionen. Tilläggskonventionen jämte ett år 1964 1

1 Riksdagen 1986/87. 8 sami. Nr 1 y

avslutat tilläggsprotokoll trädde i kraft den 4 december 1974 och har tillträtts
av tio av Pariskonventionens stater. Tilläggskonventionen syftar till en
civilrättslig reglering av frågan om ersättning av statsmedel vid stora olyckor.
Enligt tilläggskonventionen utgår supplerande ersättning av statsmedel i den
mån ansvarighetsbeloppet enligt Pariskonventionen inte förslår till full
ersättning åt de skadelidande. Även ansvarigheten enligt tilläggskonventionen
är begränsad till visst belopp för varje olycka.

År 1982 antog OECD:s råd ett tilläggsprotokoll till Pariskonventionen och
ett tilläggsprotokoll till tilläggskonventionen. Protokollen innebar bl. a. den
ändringen att den maximala ersättning som kan utgå av statsmedel höjts och
att samtliga beloppsgränser numera uttrycks i särskilda dragningsrätter, en
av internationella valutafonden använd beräkningsenhet. Tilläggsprotokollen
har tillträtts av Sverige (prop. 1981/82:163; LU 1982/83:15).

Ersättningssystemet enligt de två konventionerna innebär i korthet
följande. Systemet är indelat i tre steg. Ersättning utgår i första hand från
anläggningsinnehavarens ansvarighetsbelopp, dvs. normalt ur dennes försäkring.
Ansvarighetsbeloppet skall utgöra 15 miljoner särskilda dragningsrätter
(ca 126 miljoner svenska kronor). En konventionsstat får dock med
beaktande av möjligheten till försäkringstäckning genom nationell lag
fastställa ett högre eller lägre belopp, dock lägst 5 miljoner särskilda
dragningsrätter (ca 42 miljoner svenska kronor). Skulle ansvarighetsbeloppet
inte räcka för att ge alla skadelidande full ersättning betalas i ett andra
steg ersättning av den stat där den skadevållande anläggningen ligger upp till
ett sammanlagt belopp på 175 miljoner särskilda dragningsrätter (ca 1,45
miljarder svenska kronor). Skulle inte heller detta belopp räcka, utgår
ersättning enligt tredje steget upp till sammanlagt 300 miljoner särskilda
dragningsrätter (ca 2,52 miljarder svenska kronor). Ersättningarna inom
detta steg betalas av statsmedel, som skall ställas till förfogande gemensamt
av samtliga stater, som har tillträtt tilläggskonventionen, efter särskild
angiven fördelningsgrund.

Bestämmelser om atomansvarighet finns för svensk del i 1968 års
atomansvarighetslag. Denna lag grundar sig på Pariskonventionen och
tilläggskonventionen jämte tilläggsprotokollen. Atomanläggningsinnehavarens
ansvarighet (första steget) har i lagen fastställts till 500 milj. kr.
Ansvarigheten skall vara täckt av en obligatorisk försäkring som skall
beräknas så att den motsvarar 120 % av ansvarighetsbeloppet. Den högsta
sammanlagda ersättning som utgår enligt lagen (första-tredje steget) är i
enlighet med tilläggskonventionsbestämmelserna begränsad till 300 miljoner
dragningsrätter per olycka. Gränsen mellan andra och tredje steget har inte
tagits in i atomansvarighetslagen eftersom gränsdragningen har betydelse
endast för det inbördes förhållandet mellan konventionsstaterna.

Utöver det första-tredje steget finns i atomansvarighetslagen ett fjärde
steg som innebär ett civilrättsligt ansvar för svenska staten. Detta ansvar som
saknar motsvarighet i konventionerna infördes i samband med att Sverige
tillträdde 1982 års tilläggsprotokoll. Gränsen för statsansvaret är satt så att
det sammanlagda beloppet som står till förfogande för dem som lider skada
på grund av driften av en atomanläggning uppgår till 3 miljarder kronor per
olycka. Ansvaret är i princip begränsat till skador i Danmark, Finland, Norge

LU 1986/87:1 y

2

och Sverige som orsakas av en svensk atomanläggning. Slutligen finns i lagen
en allmän bestämmelse om supplerande ersättning av statsmedel i sådana fall
då atomansvarighetslagen inte förslår till full ersättning. Gottgörelsen bör i
sådana fall utgå av statsmedel enligt grunder som fastställs av riksdagen i
särskild lag.

Vid behandlingen av frågan om Sveriges tillträde till tilläggsprotokollen
och det förslag till ändringar av atomansvarighetslagen som krävdes för ett
tillträde övervägde lagutskottet ingående spörsmålet om begränsningen av
anläggningshavarens ansvar med anledning av två motioner. Utskottet
framhöll därvid till en början att anläggningshavarens ansvarighetsbegränsning
inte hade samma betydelse för den skadelidande som tidigare med
hänsyn till det statsansvar som kom till genom tilläggskonventionen.
Avgörande för frågan om ansvarighetsbegränsningens storlek blev därför
enligt utskottet hur stor del av skadekostnaderna som bör belasta atomanläggningens
innehavare. Utskottet delade därvidlag den i propositionen och
av motionärerna framförda uppfattningen att ansvarighet för atomskador i
första hand bör bäras av kärnkraftsindustrin. Samtidigt framhöll utskottet att
det inte torde vara förenligt med Pariskonventionen att ålägga anläggningshavaren
obegränsad ansvarighet. Att Sverige skulle lämna konventionen och
ställa sig utanför det ersättningssystem som gäller i Västeuropa kunde inte
komma i fråga. En begränsning av ansvarighetsbeloppet måste därför
bibehållas.

Enligt utskottets mening borde vid prövningen av frågan om ansvarighetsbeloppets
storlek väsentlig betydelse tillmätas möjligheten att täcka ansvarigheten
genom försäkring. Försäkring för atomskada meddelas i Sverige av
svenska atomförsäkringspoolen för de svenska försäkringsbolag som åtar sig
ansvarighet för dylika skador. De försäkringar som tecknas av den svenska
atomförsäkringspoolen återförsäkras i de atomförsäkringspooler som finns i
övriga länder i Västeuropa samt i USA och i Japan. De högsta belopp för
vilka försäkring på den vanliga försäkringsmarknaden krävdes i Europa var
då ca 600 milj. kr. Enligt den då aktuella propositionen torde den tillgängliga
försäkringskapaciteten vara ungefär densamma i alla konventionsstater.
Eftersom försäkringen enligt 23 § atomansvarighetslagen som regel måste
tecknas så att den motsvarar minst 120 % av ansvarighetsbeloppet, innebar
den i propositionen föreslagna höjningen av ansvarighetsbeloppet till 500
milj. kr. att försäkring måste tecknas för 600 milj. kr. Något faktiskt utrymme
för att teckna ansvarighetsförsäkring för ett väsentligt högre ansvarighetsbelopp
än 500 milj. kr. fanns enligt utskottet inte då.

Med hänsyn till det anförda ansåg utskottet att någon omgående omprövning
av ansvarighetsbegränsningen inte borde komma till stånd. Utskottet
förutsatte emellertid att regeringen med hänsyn till frågans vikt noga följde
utvecklingen på området. Eftersom anläggningshavarens ansvarsbegränsning
inte är bunden till Pariskonventionens beloppsgräns borde enligt
utskottet ändringar i ansvarighetsbeloppen övervägas oftare än som dittills
varit fallet.

Också begränsningen av det särskilda civilrättsliga ansvaret för svenska
staten övervägdes ingående av utskottet, som därvid påpekade att statsansvaret
enligt tilläggsprotokollen uppgick till 1,9 miljarder kronor när

LU 1986/87:1 y

3

propositionen beslutades. Det extra ansvaret för svenska staten innebar
alltså en förhöjning med 50 %. Vid riksdagsbehandlingen hade bilden
ändrats på grund av devalvering och andra ändringar i valutakurserna. Enligt
utskottet var statsansvaret till följd av tilläggsprotokollen 2,4 miljarder
kronor, och det extra ansvaret utgjorde bara en förhöjning med 25 %. På
grund av svårigheten att överblicka utvecklingen på valutamarknaden fann
sig utskottet dock inte böra förorda någon ändring av beloppsgränsen.
Utskottet förutsatte emellertid att regeringen följde utvecklingen och
återkom till riksdagen med förslag till höjning av beloppsgränsen om detta
visade sig erforderligt.

Då frågan om ersättningsansvaret vid atomskador nu åter aktualiserats vill
utskottet än en gång stryka under att ansvarigheten för sådana skador i första
hand bör bäras av kärnkraftsindustrin. Som motionärerna påpekar kan dock
anläggningshavaren inte åläggas en obegränsad ansvarighet, utan någon
begränsning av ansvarighetsbeloppet måste uppställas. Av redovisningen
ovan framgår att det var av försäkringstekniska skäl som utskottet då frågan
prövades hösten 1982 inte ansåg sig kunna förorda att gränsen för anläggningshavarens
ansvar sattes högre än 500 milj. kr. Enligt utskottets mening är
det inte uteslutet att under de gångna fyra åren förhållandena på försäkringsområdet
ändrats så att en höjning av ansvarighetsbeloppet kan ske. Det är
också möjligt att det kan finnas utrymme för en justering uppåt av
beloppsgränsen för det särskilda civilrättsliga ansvar som svenska staten tagit
på sig genom atomansvarighetslagen. På grund av förändringar i valutakurserna
innebär det extra statsansvaret för närvarande en höjning med knappt
20 %.

Med hänsyn till det anförda anser utskottet att tiden nu kan vara mogen för
en omprövning av beloppsgränserna för anläggningshavarens och svenska
statens ansvar vid atomolyckor. I ärendet saknas emellertid tillräckligt
underlag för att utskottet skall kunna bedöma i vad mån en höjning kan ske.
Mot bakgrund av vad utskottet uttalade år 1982 utgår utskottet från att
regeringen nu tar upp frågan till prövning. Något särskilt tillkännagivande i
saken från utskottets sida är därför inte erforderligt. Utskottet förordar
således att motion NI 13 yrkande 4 inte föranleder någon riksdagens vidare
åtgärd.

Avslutningsvis vill lagutskottet med anledning av vad som i övrigt anförs i
motionen framhålla att det är angeläget att de internationella överenskommelserna
på atomansvarighetens område får en så bred anslutning som
möjligt. Utskottet vill därför understryka vikten av att regeringen verkar för
att stater som utnyttjar kärnkraft och som ännu inte tillträtt Pariskonventionen
jämte tilläggskonventionen och ändringsprotokollen ansluter sig till
överenskommelserna.

Stockholm den 18 november 1986

På lagutskottets vägnar

Per-Olof Strindberg

LU 1986/87:1 y

4

Närvarande: Per-Olof Strindberg (m), Lennart Andersson (s), Owe
Andréasson (s), Stig Gustafsson (s), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c),
Inga-Britt Johansson (s), Allan Ekström (m), Inger Hestvik (s), Bengt
Harding Olson (fp), Gunnar Thollander (s), Marianne Karlsson (c), Ewa
Hedkvist Petersen (s), Hans Rosengren (s) och Ewy Möller (m).

Avvikande mening

Martin Olsson och Marianne Karlsson (båda c) anser att den del av utskottets
yttrande på s. 4 som börjar med ”Med hänsyn” och slutar med ”vidare
åtgärd” bort ha följande lydelse:

Med hänsyn till det anförda och mot bakgrund av erfarenheterna från
Tjernobylolyckan anser utskottet i likhet med motionärerna att tiden nu är
mogen för en omprövning av beloppsgränserna för anläggningshavarens och
svenska statens ansvar vid atomolyckor. I ärendet saknas emellertid tillräckligt
underlag för att utskottet skall kunna bedöma i vad mån en höjning kan
ske. Frågan bör därför bli föremål för en översyn. Det bör ankomma på
regeringen att bestämma formerna för översynsarbetet. Utskottet vill dock
understryka att arbetet bör bedrivas skyndsamt och med målsättningen att
förslag till ändringar i atomansvarighetslagen skall framläggas för riksdagen
under år 1987.

Vad utskottet sålunda anfört bör riksdagen med bifall till motion NI 13
yrkande 4 som sin mening ge regeringen till känna.

LU 1986/87:1 y

5