yttr 1986/87 fiu4y y

Yttrande 1986/87:fiu4y

Finansutskottets yttrande

1986/87:4 y

om ny riksbankslag och ändrat huvudmannaskap för
riksgäldskontoret (prop. 1986/87:143)

FiU

1986/87:4 y

Till konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har berett finansutskottet tillfälle att yttra sig över de i
proposition 1986/87:143 intagna förslagen till lag om ändring i regeringsformen
och lag om ändring i riksdagsordningen. Propositionen, som behandlar
frågan om ny riksbankslag och ändrat huvudmannaskap för riksgäldskontoret,
har i övriga delar remitterats till finansutskottet.

Förslaget till ny lag om Sveriges riksbank liksom flertalet övriga lagförslag i
propositionen förutsätter vissa ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen.
Med hänsyn härtill bör enligt finansutskottets mening den ordningen
tillämpas att riksdagen först fattar beslut om ändring av regeringsformen och
riksdagsordningen innan övriga lagförslag tas upp till behandling. Det
innebär att riksdagen kan ta slutlig ställning till propositionen först sedan ett
vilande grundlagsförslag har tagits upp till förnyad behandling, vilket i
princip kan ske tidigast under hösten 1988.

Från denna regel bör dock ett undantag göras. Det gäller det i propositionen
som nr 7 intagna förslaget till lag om ändring i lagen (1974:922) om
kreditpolitiska medel. Detta lagförslag avser ändrad tillämpning av kassakravsbestämmelserna
och saknar samband med de nu föreslagna ändringarna
i regeringsformen och riksdagsordningen. Finansutskottet kommer därför
att behandla denna del av propositionen i ett särskilt betänkande. I det
sammanhanget tar utskottet också upp de med anledning av propositionen
väckta motionerna 1986/87:FillO och 1986/87:Fi 111. Övriga delar av propositionen
ämnar utskottet i enlighet med det tidigare anförda behandla i
början av 1988/89 års riksmöte.

Den nya riksbankslagen och det ändrade huvudmannaskapet för riksgäldskontoret
aktualiserar en rad praktiska frågor som måste lösas så snart
riksdagen tagit slutlig ställning i detta ärende. Bl.a. gäller detta frågor
rörande riksgäldskontorets ledning och personal. Det är som finansutskottet
ser det angeläget att beredningen av dessa frågor snarast kan inledas.
Utskottet förutsätter därför att ett vilande grundlagförslag kan antas redan
under innevarande riksmöte.

I detta yttrande kommenterar finansutskottet dels de föreslagna ändringarna
i regeringsformen och riksdagsordningen och därmed sammanhängande
frågor, dels den med anledning av propositionen väckta motionen 1986/
87.K119 av Stig Josefson m.fl. (c). I den yrkas bl.a. avslag på förslaget om
ändrat huvudmannaskap för riksgäldskontoret.

1 Riksdagen 1986/87. 5 sami. Nr 4 y

Huvudmannaskapet för riksgäldskontoret

FiU 1986/87:4 y

I propositionen föreslås att huvudmannaskapet för riksgäldskontoret skall
föras över från riksdagen till regeringen.

Finansministern framhåller i det sammanhanget att de motiv som en gång
utgjorde grund för att riksgäldskontoret blev en myndighet under riksdagen
numera saknar bärkraft. Han anför tre skäl för att en överflyttning av
huvudmannaskapet nu bör komma till stånd.

För det första kunde ingen förutse den stora ökning som statsskulden har
genomgått under de tio senaste åren. Denna aspekt blev därför inte beaktad
när frågan om huvudmannnaskapet för riksgäldskontoret senast övervägdes i
samband med de diskussioner som år 1973 fördes om den nya regeringsformen.
Statsskuldens nuvarande omfattning ställer nya krav på att statsupplåningen
samordnas med finanspolitiken. Det finns därför enligt finansministern
starka skäl för att statsupplåningen organisatoriskt bör handhas av en
myndighet under regeringen.

För det andra svarar riksgäldskontoret för en omfattande kreditgarantigivning.
I dessa sammanhang kan emellanåt beslut av näringspolitisk innebörd
behöva fattas. En sådan prövning ankommer i första hand på regeringskansliet
efter beredning i framför allt finans- och industridepartementen. Detta
talar enligt finansministern för att garantihanteringen bör övergå till en
myndighet under regeringen.

För det tredje utför riksgäldskontoret centrala finansförvaltande uppgifter
snarlika dem som ankommer på vissa myndigheter under regeringen. Det
förhållandet att de finansförvaltande myndigheterna har olika huvudmän har
enligt finansministern begränsat möjligheterna att utveckla förvaltningsstrukturen
på detta område.

I motion K119 framhålls att ett ändrat huvudmannaskap för riksgäldskontoret
skulle medföra att riksdagens kontrollmakt över kontoret försvagas.
Motionärerna konstaterar att det i propositionen inte redovisas några
statsrättsliga motiv som skiljer sig från de bedömningar som gjordes då
huvudmannaskapet prövades av riksdagen 1969 och 1973. Endast finanspolitiska
skäl har övervägts. Motionärerna anser att ett ändrat huvudmannaskap
inte skulle ge några ytterligare samordningsfördelar och avvisar med hänsyn
härtill regeringens förslag.

Om den nuvarande ordningen bibehålls är det dock, enligt motionärernas
mening, mindre lämpligt att riksgäldskontoret ansvarar för kreditgarantigivningen.
I dessa frågor överlåter riksgäldskontoret regelmässigt de näringspolitiska
bedömningarna på regeringen och fattar självt endast de formella
besluten. Det är som motionärerna ser det inte tillfredsställande att den
myndighet som tar de reella besluten inte har det formella ansvaret.
Motionärerna förordar därför att ansvaret för kreditgarantigivningen flyttas
till regeringen eller annan av regeringen underställd myndighet, förslagsvis
industriverket.

Finansutskottet får för egen del anföra följande i denna fråga.

Riksgäldskontoret har i snart 200 år varit en myndighet under riksdagen
med uppgift att förvalta statens skuld och ta upp nya lån åt staten. Kontorets

tillkomst har sin upprinnelse i att ständerna år 1789 gavs kontrollen över
statsupplåningen mot att de iklädde sig ansvaret för den omfattande skuld
som Gustav III hade åsamkat landet genom sin politik. Dessa mycket
speciella förhållanden saknar i dag varje aktualitet.

Som en följd av parlamentarismens genombrott har riksdagen numera
också kontrollen över hela finansmakten. Riksdagen beslutar efter förslag av
regeringen om statens inkomster och utgifter. Om det föreligger ett
upplåningsbehov ombesörjer riksgäldskontoret den upplåning som erfordras
med stöd av det bemyndigande som riksdagen har lämnat i lagen om
riksgäldskontoret.

Genom statsskuldens snabba tillväxt har statsskuldspolitiken kommit att få
en betydligt mer framträdande plats än vid mitten av 1970-talet. Samtidigt
har behovet av en samordning av statsupplåningen och finanspolitiken blivit
mer påtagligt. Genom upplåningens inriktning och valet av låneinstrument
påverkas efterfrågan. En ökad upplåning hos t.ex. hushåll har en betydligt
större åtstramningseffekt på efterfrågan än förändringar i upplåningen hos
riksbanken eller hos bankerna. Detta innebär att statsupplåningen måste
samordnas med andra åtgärder av finanspolitisk karaktär.

Finansutskottet kan mot denna bakgrund inte dela motionärernas bedömning
att statsskuldspolitiken inte i någon betydande omfattning påverkar
finanspolitiken.

Enligt förslag i propositionen skall regeringen en gång varje år inhämta
riksdagens bemyndigande att ta upp erforderliga lån för statens räkning.
Härigenom får riksdagen möjlighet till en återkommande prövning av den
förda statsskuldspolitiken i anslutning till behandlingen av de allmänna
riktlinjerna för den ekonomiska politiken. Någon försvagning av riksdagens
kontrollmöjligheter i detta hänseende behöver därför, som utskottet ser det,
inte uppkomma i samband med ett ändrat huvudmannaskap. Ej heller på
denna punkt delar sålunda utskottet motionärernas uppfattning.

Med hänsyn härtill anser finansutskottet dels att motion K119 bör
avstyrkas av konstitutionsutskottet, dels att den föreslagna överflyttningen
av huvudmannaskapet för riksgäldskontoret bör genomföras per den 1 juli
1989 i enlighet med propositionens förslag.

Såsom framhålls i propositionen är det viktigt att statsupplåningen också
samordnas med penningpolitiken. Rent praktiskt bör detta kunna ske på det i
propositionen angivna sättet, dvs. genom att riksgäldskontoret och riksbanken
löpande utarbetar upplåningsplaner där tänkta emissionstillfällen och
lånevolymer anges. Dessa upplåningsplaner får sedan i samråd med företrädare
för riksgäldskontoret, riksbanken och finansdepartementet anpassas till
den förda ekonomiska politiken.

Riksbankens ändamål

Föreskrifter om riksbanken finns i regeringsformen intagna i 9 kap. 12 och 13
§§. I propositionen föreslås nu att RF 9:12 skall inledas med ett portalstadgande
som anger att riksbanken är rikets centralbank och att ändamålet för
riksbanken är att föra valuta- och kreditpolitik samt ansvara för ett säkert och
effektivt betalningsväsen. I sak innebär detta tillägg inget nytt. Stadgandet är

FiU 1986/87:4 y

3

endast en kodifiering av vad som i dag gäller utan uttrycklig föreskrift i lag.

Finansutskottet delar föredragandens bedömning att såväl sakliga som
formella skäl talar för att riksbankens ändamål bör anges i regeringsformen.
Det är bra att riksbankens övergripande uppgifter slås fast på detta sätt. Det
finns dock inte anledning att i detta sammanhang närmare precisera den
ekonomiska politik och penningpolitik som erfordras i varje given situation.
Utskottet har därför inte heller något att erinra mot den valda formuleringen.

Riksbankens uppgifter

Enligt RF 9:13 har endast riksbanken rätt att ge ut sedlar. I propositionen
föreslås att detta stadgande skall kompletteras med en föreskrift som ger
riksbanken uttrycklig rätt att ge ut även mynt samt att bestämma utformningen
av sedlarna och mynten.

Ändringen tillgodoser de synpunkter som finansutskottet framförde när
riksdagen under hösten 1985 beslöt att riksbanken skulle överta ansvaret för
myntutgivningen (prop. 1985/86:4, FiU l,rskr. 55). Utskottet biträder därför
förslaget.

Riksbankens ledning

Propositionens förslag om formerna för val av riksbankens högsta ledning
innebär bl.a. att huvudmannaskapet för riksbanken helt läggs på riksdagen.
Regeringen skall sålunda inte längre medverka vid valet av fullmäktige och i
fortsättningen inte utse fullmäktiges ordförande. I stället skall de sju
fullmäktige som riksdagen väljer utse en ordförande inom sig. Dessa sju skall
också välja en riksbankschef utanför den egna kretsen. Därmed markeras att
riksbankschefen inte nödvändigtvis måste betraktas som en partiföreträdare,
vilket är ämnat att skapa förutsättningar för kontinuitet på posten som
riksbankschef. I och med att han väljs får riksbankschefen automatiskt också
ställning som en åttonde fullmäktig. Önskvärdheten av att kunna upprätthålla
kontinuiteten på denna post understryks ytterligare av att riksbankschefen
utses för en period av fem år, medan mandatperioden för övriga fullmäktige
sammanfaller med riksdagens valperiod.

Förslaget om val av fullmäktige föranleder en ändring av RF 9:12 och RO
8:6.1 det sistnämnda lagrummet föreslås dessutom vissa ytterligare ändringar
som rör valet av vice riksbankschef. Så t.ex. skall i fortsättningen ytterligare
en sådan befattningshavare kunna utses och de båda vice riksbankscheferna
skall liksom riksbankschefen väljas för en period av fem år.

Finansutskottet har för sin del inte något att erinra mot de föreslagna
ändringarna av regeringsformen och riksdagsordningen. Utskottet ser det
som en styrka att huvudmannaskapet för riksbanken odelat läggs på
riksdagen. De föreslagna formerna för val av riksbankschef kan enligt
utskottets mening också bidra till att kontinuiteten i riksbankens ledning
upprätthålls även vid ändrade majoritetsförhållanden i riksdagen.

Stockholm den 12 maj 1987
På finansutskottets vägnar
Arne Gadd

FiU 1986/87:4 y

4

Närvarande: Arne Gadd (s), Anne Wibble (fp), Roland Sundgren (s),
Christer Nilsson (s), Lisbet Calner (s), Filip Fridolfsson (m). Arne Andersson
i Gamleby (s), Kjell A. Mattsson (c), Hans Petersson i Hallstahammar
(vpk), Hans-Eric Andersson (s), Marianne Carlström (s), Margitta Edgren
(fp), Anders Andersson (m) och Stina Eliasson (c).

Avvikande mening
Huvudmannaskapet för riksgäldskontoret

Kjell A. Mattsson och Stina Eliasson (båda c) anser att den del av utskottets
yttrande som på s. 2 börjar med ”Riksgäldskontoret har” och på s. 3 slutar
med ”ekonomiska politiken” bort ha följande lydelse:

Det råder allmän enighet om att ansvaret för kreditgarantigivningen bör
samlas under regeringen. Beslut i dessa frågor inrymmer emellanåt näringspolitiska
aspekter som det i första hand ankommer på regeringen att pröva.
Riksgäldskontoret överlåter därför i dessa sammanhang regelmässigt de
näringspolitiska bedömningarna på regeringen och fattar endast det formella
beslutet. Det är som utskottet ser det inte tillfredsställande att det formella
ansvaret på detta sätt åvilar en annan instans än den som tar de reella
besluten. I likhet med vad som förordas i såväl propositionen som i motion
Kl 19 anser utskottet sålunda att kreditgarantigivningen bör övergå från
riksgäldskontoret till en myndighet under regeringen.

Vad beträffar frågan om huvudmannaskapet för statsupplåningen kan
utskottet dock inte dela de bedömningar som görs i propositionen. Enligt
utskottets uppfattning skulle riksdagens kontroll över riksgäldskontoret
försvagas om huvudmannaskapet förs över på regeringen. I dag bereder
finansutskottet ärenden angående riksgäldskontoret och granskar årligen
kontorets förvaltning. Den parlamentariskt sammansatta fullmäktigeförsamligen
sammanträder varje vecka, och riksdagen har genom den en direkt
insyn i riksgäldskontorets verksamhet. Denna styrelses kontrollmöjligheter
torde vara vida överlägsna den granskning som riksdagen skulle kunna utöva
genom konstitutionsutskottet vid ett förändrat huvudmannaskap.

Frågan om huvudmannaskapet för riksgäldskontoret prövades senast år
1973 när den nya regeringsformen diskuterades. Man beslöt då att inte vidta
någon förändring. I propositionen redovisas inga statsrättsliga motiv som
skulle kunna motivera att detta ställningstagande nu omprövas. Endast
finanspolitiska skäl har övervägts.

Ett motiv som därvid framförs är att statsskuldräntorna har en stor
finanspolitisk betydelse då de utgör omkring 20 % av de totala utgifterna på
statsbudgeten. Det finns självfallet ett behov att samordna statsskuldspolitiken
och finanspolitiken. Enligt utskottets mening är dock den samordning
som redan förekommer mellan finansdepartementet och riksgäldskontoret
när det gäller upplåningsplanering och ränteutgifter helt tillfredsställande.

Enligt finansutskottets uppfattning bör konstitutionsutskottet sålunda i
enlighet med vad som förordas i motion K119 av Stig Josefson m.fl. (c)
avstyrka regeringens förslag om förändrat huvudmannaskap för riksgäldskontoret.

FiU 1986/87:4 y

5

' ■