yttr 1985/86 ku9y y (Yttrande 1985/86:ku9y)

Konstitutionsutskottets yttrande
1985/86:9 y

om JO:s tillsyn på polisområdet

1985/86:9 y

Till justitieutskottet

Justitieutskottet har begärt konstitutionsutskottets yttrande med anledning
av vad chefen för justitiedepartementet anfört i budgetpropositionen (1985/
86:100, bil. 4) om anmälningar mot polismän. Yttrandet skall avse JO:s
tillsynsuppgifter på området.

Av det berörda yttrandet i budgetpropositionen framgår bl. a. följande:
Polisberedningen har i sitt delbetänkande (Ds Ju 1984:10) Anmälningar mot
polismän som en väg att utesluta föreställningar hos allmänheten om att
behandlingen av våldsanmälningar mot polispersonal skulle påverkas av
ovidkommande faktorer pekat på möjligheten att låta JO göra en granskning
av utredningarna. Detta förslag har enligt propositionen fått ett starkt stöd
bland de remissinstanser som yttrat sig över polisberedningens förslag,
däribland JO själv. Frågan har också behandlats i riksdagen, som ställt sig
bakom ett yttrande av justitieutskottet, av innebörd att utskottet hyste
sympati för tanken (JuU 1984/85:29). Vissa remissinstanser, bl. a. justitiekanslern
(JK) och riksåklagaren (RÅ) har emellertid ställt sig avvisande.
Justitieministern förutsätter att frågan om JO:s tillsynsuppgifter på polisområdet
kommer upp till bedömning i samband med att principerna för
JO-ämbetets framtida verksamhet och organisation läggs fast av riksdagen.

JO-utredningen tar avstånd från tanken att tillföra JO denna särskilda
uppgift och anför för egen del följande i frågan.

Polisberedningen har inte närmare utvecklat hur JO:s eftergranskning och
handläggning skulle tillgå. Som framgått ovan synes två huvudalternativ vara
aktuella, nämligen att JO kopplas in antingen så snart en anmälan gjorts eller
först sedan vederbörande myndigheter (polis/åklagare) avslutat sin utredning.
I bägge fallen har tydligen tanken varit att JO skulle ges rätt att ensam
bestämma när han önskade överta ett ärende. Det sistnämnda ger JOutredningen
anledning framhålla att den inte anser det - mot bakgrund av
den ställning som JO har vid sidan av den ordinarie myndighetsorganisationen
- möjligt att låta JO inta överordnad ställning gentemot ordinarie
myndighetsorgan.

Innan utredningen tar upp den principiella frågan om det med hänsyn till
JO:s extraordinära ställning bör komma i fråga att tilldela JO en särskild
förvaltningsuppgift i fråga om fall av påstått polisvåld vill utredningen
framhålla följande. Även om man skulle inskränka sig till att låta JO endast
eftergranska själva anmälningarna med eventuella tillhörande handlingar
skulle detta enligt utredningens mening innebära en omfattande arbetsupp -

1 Riksdagen 1985/86. 4 sami. Nr 9 y

gift. Skulle JO själv överta utredningarna i ett icke obetydligt antal ärenden
och genom sin personal hålla olika förhör m. m. skulle - bl. a. mot bakgrund
av att JO-ämbetet har säte i Stockholm - olika problem av praktisk natur
uppkomma.

Polisberedningen har inte ansett något principiellt hinder föreligga mot att
JO utför en generell granskning av anmälningar om polisvåld. Beredningen
har därvid pekat på polisverksamhetens särskilda karaktär och dess betydelse
för medborgarna. Vidare har påpekats att det tidigare förekommit att JO
och dåvarande MO ålagts vissa uppgifter av fortlöpande karaktär. JOutredningen
vill för egen del anföra följande. Under 8.1 har utredningen
framhållit vikten av att JO är ett extraordinärt organ. Utredningen har vidare
angivit att det av JO:s ställning som extraordinärt organ vid sidan av
myndighetsorganisationen också bör följa att JO:s handlingsfrihet inte bör
begränsas genom att JO tillförs uppgifter eller ärenden som omvandlar JO till
en vanlig myndighet. Utredningen anser inte att det finns skäl som motiverar
att man avviker från det synsättet när det gäller den nu diskuterade
tillsynsuppgiften, oberoende av om denna innebär att alla anmälningar skall
gå till JO eller att verkställda utredningar skall eftergranskas av JO. En
tillsynsuppgift i fråga om fall av påstått polisvåld är av principiellt annorlunda
art än de i det föregående omnämnda uppgifter av fortlöpande karaktär,
vilka JO och dåvarande MO tidigare haft. Det bör uppmärksammas att, för
den händelse JO skulle tillföras en uppgift av aktuellt slag, det skulle bli fråga
om en verksamhet vilken såsom förvaltningsuppgift hos JO inte blir
underkastad någon tillsyn.

Frågan tas inte upp i någon av de med anledning av JO-utredningens
betänkande väckta motionerna, men berörs i ett femtontal av remissyttrandena
över förslaget. JK, juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet,
kammarrätten i Stockholm, Lantbrukarnas riksförbund, länsstyrelsen i
Kopparbergs län, polismyndigheten i Malmö, rikspolisstyrelsen, riksåklagaren
och rättshjälpsnämnden i Stockholm ansluter sig till utredningens
bedömning, medan justitieombudsmännen Per-Erik Nilsson och Anders
Wigelius, Svenska polisförbundet, Sveriges domarförbund och TCO anser
att JO bör erhålla den ifrågavarande uppgiften. (Utskottets remissammanställning
i denna del fogas som bilaga till utskottets yttrande.)

Utskottets överväganden

Utskottet har nyligen inlett behandlingen av JO-utredningens betänkande
och har således ännu inte i någon del tagit ståndpunkt till utredningsförslagen.
Med den reservation som ligger i det sagda har utskottet emellertid
ansett sig böra tillmötesgå justitieutskottets framställning och har därför i
särskild ordning övervägt frågan om JO skall tillföras de föreslagna
befogenheterna vad gäller utredningar som rör våldsanmälningar mot
polispersonal.

JO-utredningen har ställt sig avvisande till att ge JO en sådan uppgift som
den här aktualiserade och därvid i första hand pekat på JO:s ställning som ett
extraordinärt organ. Av denna ställning följer enligt utredningen att JO:s
handlingsfrihet inte bör begränsas genom att JO tillförs uppgifter eller
ärenden som ger JO karaktär av vanlig myndighet. Utredningen framhåller
också att även om JO:s befattning med utredningarna skulle inskränkas till

KU 1985/86:9 y

en eftergranskning av anmälningarna med eventuella tillhörande handlingar
skulle detta innebära en omfattande arbetsuppgift.

Utredningens ståndpunkt ligger väl i linje med den uppfattning om
JO:ämbetet som ett extraordinärt organ som utskottet tidigare gett uttryck
för och som riksdagen ställt sig bakom. Utskottet uttalade vid förra
JO-reformen bl. a. följande (KU 1975/76:22, s. 49):

Som framhölls i samband med antagandet av den nya grundlagen vill
utskottet understryka att JO-ämbetet är och i framtiden bör förbli ett organ
av extraordinär natur för medborgarnas rättssäkerhet och att institutionen
sålunda inte är avsedd att ersätta den tillsyn och rättstillämpning som
ankommer på andra organ i samhället. Detta följer redan av att JO saknar
befogenhet att ändra eller upphäva felaktiga beslut. JO-institutionen skiljer
sig därigenom väsentligt från andra organ i den svenska rättsordningen.
Utskottet ville erinra om att riksdagen i samband med 1967 års reform av
JO-ämbetet underströk att tillgången till en utanför den offentliga förvaltningen
stående, helt självständigt verkande institution som har sin grund i
folkrepresentationens förtroende och som de enskilda kan vända sig till med
sina klagomål mot myndigheternas verksamhet bidrar till att stärka medborgarnas
förtroende för rättsordningen. Denna självständighet - som gäller
även gentemot riksdagen, som aldrig påverkar ombudsmännens handläggning
av ärenden - är institutionens främsta kännetecken och grunden för dess
betydelse. Enligt utskottet har detta riksdagsuttalande full giltighet även i
dag.

Utskottet har fortfarande samma grundläggande inställning till JO-ämbetet
som kommit till uttryck i det nu återgivna uttalandet. Utskottet delar därför
JO-utredningens och flertalet remissinstansers uppfattning att det från
principiella utgångspunkter skulle vara mindre väl förenligt med JO:s roll i
samhällssystemet att - som polisberedningens förslag innebär - tilldela JO en
särskild förvaltningsuppgift.

Det sagda innebär inte att utskottet inte har förståelse för polisberedningens
förslag. Som framhålls av bl. a. JO Wigelius i dennes remissvar finns det
ingenting som hindrar att JO ägnar sådana utredningar som det här är fråga
om en skärpt tillsyn utan att för den skull förvaltningsuppgifter formellt
överförs till JO. De vägar som JO förordar är en mera frekvent eftergranskning
av de ordinarie utredningsorganens undersökningar och beslut jämte
något fler utredningar på JO:s eget initiativ. Dessutom kan möjligen antalet
inspektioner ökas något.

Enligt utskottets mening får det ankomma på JO själv att avgöra i vilken
utsträckning han inom ramen för sin verksamhet kan intensifiera den nu
ifrågavarande granskningen.

Stockholm den 19 februari 1986

På konstitutionsutskottets vägnar

Olle Svensson

KU 1985/86:9 y

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Wivi-Anne Cederqvist
(s), Kurt Ove Johansson (s), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Sture
Thun (s), Hans Nyhage (m), Anita Modin (s), Börje Stensson (fp), Gunnar
Biörck i Värmdö (m), Bengt Kindbom (c), Ulla Pettersson (s), Leo Persson
(s) och Bo Hammar (vpk).

KU 1985/86:9 y

4.3 Särskilda uppgifter beträffande polismän?

Utredningens överväganden beträffande den i annat sammanhang framförda
tanken att JO skall ges vissa särskilda uppgifter beträffande utredningar om
brott begångna av polismän (bet. 8.2.5.1) tas upp i ett femtontal remissyttranden.
JK, juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, kammarrätten
i Stockholm, Lantbrukarnas riksförbund, länsstyrelsen i Kopparbergs
län, polismyndigheten i Malmö, rikspolisstyrelsen, RÅ, och rättshjälpsnämnden
i Stockholm ansluter sig till JO-utredningens bedömning i saken. Bland
de synpunkter som därvid anges kan nämnas följande.

JK: Vad utredningen anför om JO:s tilltänkta uppgifter i fråga om påstått
polisvåld ligger helt i linje med vad jag anfört i mitt remissvar den 30 januari
1985 över polisberedningens delbetänkande (Ds Ju 1984:10) Anmälningar
mot polismän. Här skall endast pekas på vad jag i det sammanhanget anfört
om risken för att ökade befogenheter för JO på detta område skulle kunna
leda till att JK helt får avstå från befattningen med ärenden rörande
polisvåld.

Kammarrätten i Stockholm, som ansluter sig till vad utredningen anfört om
tillsyn över polisområdet - liksom om tillsynen över dataområdet (avsnitt
8.2.5.2) samt i fråga om invandrare (avsnitt 8.2.5.3) - anför följande. Den
extraordinära karaktären av JO:s verksamhet får inte äventyras genom att
den tilläggs uppgifter av mer allmän myndighetskaraktär. Det är också
opraktiskt att lägga fast inriktningen på skilda specialområden. Dessa växlar
med utvecklingen och det bör anförtros åt ämbetet självt att beakta sådana
förhållanden när arbetet planeras.

Rikspolisstyrelsen: Polisberedningen förordade i sitt betänkande Anmälningar
mot polismän (Ds Ju 1984:10) att JO skulle få i uppgift att generellt
eftergranska samtliga utredningar om våld av polismän. Rikspolisstyrelsen
tillstyrkte i ett remissyttrande den 23 januari 1985 förslaget. I det nu aktuella
betänkandet har JO-utredningen funnit att en sådan granskningsuppgift
skulle falla utanför ramen för JO:s verksamhet som ett extraordinärt organ
och att förslaget därför inte bör genomföras (s. 154). Rikspolisstyrelsen
anser att utredningens bedömning får godtas.

RÅ, som instämmer i utredningens överväganden, tillägger för egen del
följande. Huvudskälet till att man velat finna en ordning där handläggningen
sker ”utanför polisen” är inte att de utredningar som utförts i traditionell
ordning är behäftade med brister utan att man ”från psykologisk synpunkt”
funnit det angeläget att så att säga lyfta ut sådana utredningar från polisens
ordinära utredningsorgan. Trots att en sådan ordning tillämpas har emellertid
antalet anmälningar till JO avseende polisvåld förblivit tämligen stort. JO
har med andra ord, kan man anta, setts som det yttersta värnet för den som
funnit sig förfördelad av polisen. Skulle nu JO regelmässigt granska alla
gjorda utredningar rörande polisvåld och dessutom själv ta över själva
handläggningen av polismålen i ett stort antal fall, skulle JO inte bara på ett
väsentligt område kunna förlora karaktären av ett extraordinärt organ utan
också löpa risk att förlora tilltron som ett över de allmänna utrednings- och
handläggningsorganen upphöjt och fristående kontrollorgan. RÅ vill därför,
liksom han gjort i ett tidigare yttrande över polisberedningens förslag,
bestämt avstyrka den av beredningen förordade ordningen.

KU 1985/86:9 y

Bil. 1

Utredningens ståndpunkt i den förevarande frågan godtas ej av JO
Nilsson, JO Wigelius, Sveriges domareförbund och TCO (sistnämnda
remissinstans hänvisar till vad Svenska polisförbundet i sitt remissvar anfört i
saken). I det följande återges vissa av de synpunkter som dessa remissorgan
framfört.

JO Nilsson anger att det rimmar alldeles utomordentligt väl med hans
uppfattning om JO:s roll och verksamhet att JO ges bl. a. de utvidgade
befogenheter som utredningen behandlar i avsnitten 8.5.2.1 (tillsynen på
polisområdet) och 8.7.3 (rätt till tolkningsbesked, rätt till extraordinär
besvärsrätt, rätt att inhibera beslut och rätt att bevilja skadestånd). JO
Nilsson fortsätter. Åtgärder av det slaget kompletterar naturligt den del av
JO:s verksamhet som traditionellt är inriktad på att höja standarden i
förvaltningen och därmed förebygga fel och misstag; en så utformad
verksamhet bedriven i den organisatoriska dräkt som utredningen föreslår
gör JO-ämbetet till en institution som kan bli till verklig nytta och hjälp för
den enskilde också i hans högst individuella mellanhavande med en
myndighet.

JO Wigelius: Enligt 3 § instruktionen för riksdagens ombudsmän skall JO
särskilt tillse att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds
för när i den offentliga verksamheten. Detta bör väl så förstås att JO har
anledning att vara extra uppmärksam på vad som tilldrar sig inom de sektorer
av det offentliga där det är vanligt förekommande att enskilda i det
gemensammas intresse får finna sig i att dessa deras fri- och rättigheter kan
med stöd av lag skjutas åt sidan. Skyldigheten att verkställa sådana intrång i
de enskildas integritetssfär åvilar särskilt polisen, som alltså får stå för den
fysiska sidan av maktutövningen mot medborgarna. - Det förefaller mig
naturligt om riksdagen i medvetande om det förhållandet och om den
utomordentliga vikten av att sådan verksamhet hålls inom lagens gränser
gärna skulle se att den tillsyn över polisen som utövas genom JO något
skärptes. Jag kan för min del inte finna något principiellt hinder för riksdagen
att i så fall uttala sin önskan. Denna kommer självfallet att efterkommas utan
att några bindande bestämmelser härom behövs. - Den skärpta tillsyn som
jag vill förorda skulle främst utövas genom mera frekvent eftergranskning av
ordinarie utredningsorgans undersökningar och beslut jämte något fler
utredningar på JO:s eget initiativ. Härjämte kunde möjligen inspektionernas
antal ökas något. Något överförande av förvaltningsuppgifter till JO har det,
såvitt jag förstår, aldrig varit fråga om.

Svenska polisförbundet: I annat sammanhang har Polisförbundet inför
1981 års polisberedning föreslagit att JO mer regelmässigt skulle granska
vissa anmälningar om påstådda brott begångna av polismän. Polisförbundet
har framfört förslaget mot bakgrund av den kritik som riktats mot att brott av
polismän utreds av polismän. En kontroll av JO, mer regelmässigt, utformad
enligt principer som JO själv måste utforma, torde ge samhället och
riksdagen en kontroll över denna typ av utredningar som är unik utan att en
orimlig kostnad därför behöver drabba statsverket. Förbundet har ansett att
JO-ämbetet därför skulle förstärkas med ytterligare någon handläggare för
dessa uppgifter. - De av polisförbundet och polisberedningen framförda
tankegångarna om en mer regelmässig kontroll av vissa brottsutredningar

KU 1985/86:9 y

Bil. 1

där polismän misstänks för brott avvisas av JO-utredningen. - Polismännen
kan vidta frihetskränkande åtgärder som är unika och får långtgående
konsekvenser för enskilda människor. Frihetsberövanden är ett område där
polisen har givits långtgående besluts- och effektueringsbehörighet. Att
riksdagens kontrollorgan, JO, skulle ges i uppdrag av riksdagen att mer
regelmässigt följa vissa typer av brottsutredningar skulle enligt förbundet
inte på något sätt förändra JO-funktionen negativt. Att riksdagen har ett
särskilt intresse av kontrollen av polisen förefaller snarare troligt och logiskt.
Enligt Polisförbundets mening bör riksdagen uttala att JO skall ägna särskild
uppmärksamhet åt polisen. Hur denna särskilda uppmärksamhet skall
effektueras måste JO själv avgöra med ledning av vad som vid varje tillfälle
kan bedömas lämpligt.

Sveriges domareförbund: Förbundet instämmer i den på flera ställen i
betänkandet framförda åsikten, att JO inte får bli en vanlig myndighet med
fortlöpande arbetsuppgifter utan bör stå utanför förvaltningen och ägna sig
åt extraordinär prövning i olika former. Det problem som här diskuteras -polisområdet - är svårlöst och hittills olöst. Det är viktigt att man
åstadkommer en sådan ordning för utredning av anmälningar mot polismän
som kan vinna allmänhetens - och kanske framför allt vissa massmedias -förtroende. Polisberedningen anser att det inte föreligger något principiellt
hinder mot att JO utför en generell granskning av anmälningar om polisvåld.
Förbundet instämmer i denna bedömning och anser en sådan granskning
vara en lämplig och förtroendeskapande lösning av ett besvärligt rättssäkerhetsproblem.
Då måste betänkligheter rörande JO-ämbetets arbetsbörda
och organisation ställas åt sidan.

KU 1985/86:9 y

Bil. 1

yttr 1985/86 ku9y y

Yttranden

Yttranden