yttr 1985/86 ku2y y

Yttrande 1985/86:ku2y

Konstitutionsutskottets yttrande
1985/86:2 y

över proposition 1984/85:219 om den statliga
personalpolitiken jämte motioner

Till arbetsmarknadsutskottet

Arbetsmarknadsutskottet har berett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra
sig över proposition 1984/85:219 om bedömningsgrunderna vid tjänstetillsättning
(avsnitt 5:1) och de med anledning av propositionen väckta
motionerna 1985/86:16 av Allan Ekström (m) och 1985/86:17, yrk. 2, av
Elver Jonsson och andre vice talmannen Karl Erik Eriksson (båda fp).
Framställningen om yttrande omfattar inte den i nyssnämnda avsnitt
upptagna frågan om meritvärdet av forskarutbildning.

Propositionen

Den del av propositionen som utskottet skall yttra sig över behandlar
bedömningsgrunderna vid statliga tjänstetillsättningar. Genom propositionens
hemställan i den nu aktuella delen bereds riksdagen tillfälle att ta del av
vad civilministern anfört i frågan.

Regeringens ställningstagande innebär bl. a. att tjänstetillsättning skall ske
på grundval av främst skicklighet för arbetsuppgifterna i tjänsten. Meritvärdet
av kriteriet förtjänst får en generellt sett minskad betydelse utom i de fall
där skicklighetsbedömningen inte är tillräcklig för att ge utslag vid urvalet.

Till följd av nu angivna riktlinjer har regeringen ändrat anställningsförordningen
(1965:601) och infört två nya paragrafer (7 a och 7 b §§).

Ändringarna trädde i kraft den 1 juli 1985 (1985:334). Det bör anmärkas
att ändringarna inte gäller riksdagen eller myndigheter under riksdagen så
länge riksdagen (förvaltningskontoret) inte för riksdagsförvaltningens vidkommande
antagit ändringarna.

Motionerna

I motion 1985186:16 av Allan Ekström (m) hemställs att riksdagen med
anledning av propositionen, andra dels-satsen, begär att regeringen återtar
den ändring av anställningsförordningen som trädde i kraft den 1 juli 1985.

I motionen framhålls att flera remissinstanser i sina yttranden över
meritvärderingsutredningens betänkande (Ds C 1983:16), som ligger till
grund för regeringens ställningstagande, ifrågasatt riktigheten i att utan
ändring av 11 kap. 9 § regeringsformen (RF) ändra kriterierna för meritvärderingen.
Enligt motionen är det häpnadsväckande att regeringen närmast ”i

KU

1985/86:2 y

1 Riksdagen 1985/86. 4sami. Nr 2 y

förbifarten” underrättar riksdagen om att hela grunden för det i vårt land
sedan 1809 tillämpade meritvärderingssystemet ändrats genom ett enkelt
regeringsbeslut i förordningsform. Oavsett vilken inställning man har i
sakfrågan borde det enligt motionen vara självklart att en ändring av denna
genomgripande art inte kan göras utan att föregås av ingående överväganden
om hur en sådan ändring ställer sig till de i RF uppställda kriterierna för
meritvärdering, vilka är avsedda att garantera saklighet och oväld vid
tjänstetillsättningar.

I motion 1985/86:17, yrk. 2 av Elver Jonsson och andre vice talmannen
Karl Erik Eriksson (båda fp) hemställs att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad som anförs i motionen om anställningsförordningen.

Även i denna motion framhålls att flera remissinstanser ifrågasatt överensstämmelsen
mellan meritutredningens förslag och reglerna i 11 kap. 9 § RF
att vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga
grunder såsom förtjänst och skicklighet. För att någon oklarhet inte skall
föreligga på denna punkt bör regeringen förelägga riksdagen ett nytt förslag i
frågan. Motionärerna förklarar sig biträda regeringens ställningstagande i
sak och anser det således vara riktigt att skicklighet tillmäts större betydelse
än förtjänst.

11 kap. 9 § RF

lil kap. 9 § andra stycket RF stadgas att vid tillsättning av statlig tjänst skall
avseende fästas endast vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet.

Enligt den praxis som utvecklats brukar med förtjänst anses den vana som
förvärvats genom föregående tjänstgöring, dvs. i praktiken antalet tjänsteår.
Med skicklighet brukar avses lämpligheten för befattningen i fråga, ådagalagd
genom teoretisk och praktisk utbildning och genom den dittillsvararide
verksamhetens art. (Definitionen är hämtad från motiven till 1975 års RF -prop. 1973:90 s. 405.)

Nu nämnda grundlagsregel hade sin motsvarighet i 28 § i 1809 års RF, där
det i detta hänseende stadgades:

”Konungen fäste vid alla befordringar avseende endast å de sökandes
förtjänst och skicklighet men icke å deras börd.”

Författningsutredningen (SOU 1963:17) föreslog att det i regeringsformen
även i fortsättningen skulle finnas ett stadgande som syftade till att garantera
befordran efter objektiva grunder. Däremot ansåg utredningen att det
negativa ledet ”men icke deras börd” kunde utgå såsom saknande aktualitet i
modern tid. Utredningen framhöll att med uttrycket ”förtjänst och skicklighet”
inte avsågs att markera att båda dessa kriterier måste föreligga för att en
person skulle komma i fråga till en viss tjänst. Inte heller kunde enligt
utredningen av stadgandet utläsas, om exempelvis en högre grad av förtjänst
kunde uppväga en lägre grad av skicklighet. Med den valda formuleringen
ville utredningen endast ge uttryck för principen om objektivitet vid
tjänstetillsättningar. Utredningen framhöll avslutningsvis att den föreslagna
regeln skulle omfatta alla slags statliga tjänstetillsättningar, oavsett vilken
anställningsform som användes och även om inget ansökningsförfarande
tillämpades.

KU 1985/86:2 y

2

Grundlagberedningen föreslog i sitt betänkande Ny regeringsform och Ny
riksdagsordning (SOU 1972:15) att den dittillsvarande formuleringen att
avseende skall fästas endast vid förtjänst och skicklighet skulle behållas.

11 kap. 9 § RF kommenteras på följande sätt i grundlagspropositionen
(1973:90 s. 405-406):

Bestämmelsen i nu gällande regeringsform att vid statliga tjänstetillsättningar
avseende skall fästas bara vid de sökandes förtjänst och skicklighet men
inte vid deras börd riktade sig ursprungligen mot det tidigare rådande bruket
att i många fall låta börden spela en väsentlig roll vid tillsättning av statliga
tjänster. Numera är bestämmelsen ett uttryck för principen att statliga
tjänster skall tillsättas efter objektiva grunder utan hänsynstagande till
ovidkommande omständigheter. Med ”förtjänst” avses närmast den vana
som förvärvats genom föregående tjänstgöring. Med ”skicklighet” brukar
förstås lämpligheten för befattningen, ådagalagd genom teoretisk och
praktisk utbildning samt den dittillsvarande verksamhetens art. I beredningens
förslag har regeln om att avseende skall fästas bara vid förtjänst och
skicklighet behållits. I ett remissyttrande har satts i fråga, om inte bl. a.
arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska skäl kommer att göra det
erforderligt med undantag från principen om förtjänst och skicklighet som
enda tillsättningsgrunder. Riksdagens ombudsmän ifrågasätter huruvida
specialregeln om objektivitet vid tjänstetillsättning fortfarande behövs för
den händelse kravet på objektivitet i den offentliga verksamheten fastslås i
annat sammanhang. Såsom regeln föreslås lyda kan den enligt ombudsmännens
mening leda till en bundenhet i prövningen som kan bli till nackdel för
statsnyttan utan att innebära någon sakligt befogad fördel i trygghetshänseende
för tjänstemännen.

Aven om vissa skäl talar för den av riksdagens ombudsmän intagna
ståndpunkten att en särskild bestämmelse om de grunder vid vilka avseende
skall fästas vid tillsättning av statliga tjänster är onödig, om i enlighet med
vad jag föreslår principen om saklighet och opartiskhet kommer till uttryck i
1 kap. 7 § RF, anser jag dock att kravet på saklighet vid tjänstetillsättningar
är så viktigt att det bör få en speciell plats i RF. Vid utformningen av
lagbestämmelsen i ämnet synes hänsyn böra tas till att arbetsmarknadspolitiska
och lokaliseringspolitiska hänsyn kan göra det nödvändigt att vid vissa
tjänstetillsättningar ta hänsyn inte bara till de faktorer som i första hand
brukar läggas in i begreppen förtjänst och skicklighet. Regeln i ämnet bör
utformas så att den klart ger vid handen att även andra sakliga grunder kan få
vägas in i bedömningen. I enlighet härmed har i andra stycket av förevarande
paragraf föreskrivits att vid tillsättning av statlig tjänst avseende skall fästas
endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Ges grundlagsbestämmelsen
detta innehåll, blir det onödigt att i lagtexten göra förbehåll
för de s. k. transportspärrarna.

Vid riksdagsbehandlingen av grundlagspropositionen förelåg ett motionsyrkande
(m) om en återgång till grundlagsberedningens förslag beträffande
tjänstetillsättningsärenden. Konstitutionsutskottet, som avstyrkte motionsyrkandet,
förutsatte att den möjlighet som öppnades genom regeringsförslaget
att väga in även arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska
hänsyn vid bedömningen skulle komma att utnyttjas på ett sådant sätt att
ingen fara för den enskildes rättssäkerhet skulle uppstå (KU 1973:26 s. 72).

KU 1985/86:2 y

3

Lagen om offentlig anställning

KU 1985/86:2 y

I 4 kap. 3 § lagen om offentlig anställning - LOA - (1976:600) stadgas:

Om saklig grund för tillsättning av statlig tjänst gäller vad som är föreskrivet i
regeringsformen eller annan författning.

Även vid tillsättning av icke statlig tjänst skall avseende fästas endast vid
sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet. Närmare föreskrifter om
detta meddelas i författning.

I motiven till LOA (prop. 1975/76:105, bil. 2,s. 206) anknyter föredragande
statsrådet till 11 kap. 9 § andra stycket RF och anför:

Ändamålet med föreskriften är inte enbart eller ens primärt att skydda
arbetstagarintressena utan främst att tillgodose samhällets och medborgarnas
intresse av att statliga tjänster tillsätts efter objektiva grunder. Härav
följer att det är en uppgift för det allmänna att bestämma hur olika
tillsättningsgrunder skall avvägas o. d. Bestämmelsen i 4 § första stycket Stjl
måste alltså föras över till den nya lagen. Med hänsyn bl. a. till vad som har
uttalats under förarbetena till RF torde man kunna utgå från att det vid
bestämmandet av tillsättnings- och befordringsgrunderna kommer att fästas
stort avseende vid sådana sakliga grunder som stämmer överens med den
allmänna samhällsutvecklingen på det personal- och arbetsmarknadspolitiska
området. Det kan t. ex. finnas skäl för regeringen att överväga en
meritvärderingsföreskrift av innebörd att fullgjort deltidsarbete i ökad
utsträckning skall jämställas med heltidsarbete.

Meritvärderingsutredningens förslag

Meritvärderingsutredningens - Ds C 1983:16 - (särskild utredningsman f. d.
statssekreteraren i budgetdepartementet Stig Larsson) förslag överensstämmer
i sak med regeringens ställningstagande, dvs. skickligheten skall i första
hand vara utslagsgivande. Utredningen föreslog emellertid att denna inställning
skulle komma till uttryck i LOA genom att ett nytt tredje stycke infördes
i 4 kap. 3 § av följande lydelse:

Vid tillsättning av tjänster som avses i första eller andra stycket skall främst
skickligheten beaktas.

Vid remissbehandlingen av meritvärderingsutredningens förslag ifrågasatte
några remissinstanser - de flesta med juridisk verksamhet - om det var
förenligt med RF att i lag ge uttryck för den inbördes värderingen mellan
förtjänst och skicklighet, även om de i och för sig inte hade något emot att
skicklighetskriteriet gavs större vikt än förtjänstkriteriet.

Anställningsförordningen

I regeringens förordningsmotiv till den nu aktuella ändringen i anställningsförordningen
anför civilministern följande i lagstiftningsfrågan.

Jag anser att de föreslagna riktlinjerna i sin helhet bör komma till uttryck
genom nya regeringsföreskrifter, eftersom lagregler i dessa frågor inte
behöver utfärdas. Mitt förslag utgör nämligen inte någon ändring av
grundlagens eller LOA:s regler om vad som gäller vid tjänstetillsättningar
utan ett förtydligande och en precisering av dessa regler.

Konstitutionsutskottets överväganden

KU 1985/86:2 y

Huvudsyftet med bestämmelsen i 11 kap. 9 § RF att vid statliga tjänstetillsättningar
avseende skall fästas endast vid sakliga grunder såsom förtjänst
och skicklighet är att garantera objektivitet vid tjänstetillsättningar. Enligt
utskottets bedömning skall stadgandet gagna statens intresse av att till varje
tjänst få en för tjänsten så lämplig person som möjligt men också värna den
enskilde sökandens rättssäkerhet. Som författningsutredningen uttalade
innebär bestämmelsen inte att båda kriterierna måste vara uppfyllda för att
en person skall erhålla en viss tjänst. Så har bestämmelsen heller inte
tillämpats i praxis. Men när det gäller statliga tjänster som tillsätts efter ett
ansökningsförfarande har grundlagsstadgandet såvitt utskottet kan överblicka
fått den innebörden att skickligheten måste vara särskilt dokumenterad
och motiverad för att leda till att en person med ett lägre antal tjänsteår
skall kunna komma i fråga. Förtjänsten har därigenom kommit att spela en
viktig roll när det gäller att uppfylla grundlagens krav på objektivitet vid
tjänstetillsättningar.

Formellt betyder det sagda att 11 kap. 9 § RF enligt utskottets mening inte
hindrar att man i framtiden lägger större vikt än hittills vid kriteriet
skicklighet.

Regeringens beslut att genom en ändring i anställningsförordningen
prioritera skickligheten framför förtjänsten är enligt utskottets bedömning
närmast att se som en viljeyttring om en praxisändring. Utskottet, som
begränsar sitt ställningstagande till den rättsliga bedömningen av problemet,
anser att en sådan ändring bör komma till uttryck i LOA. Det skall därvid
enligt utskottets mening i tydlighetens intresse framgå av lagtexten att
prioriteringen av kriteriet skicklighet inte innebär något avkall på objektivitetskravet.

Med det anförda får motionerna 16 och 17, yrk. 2, anses tillgodosedda.
Stockholm den 5 november 1985
På konstitutionsutskottets vägnar
Olle Svensson

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Yngve Nyquist (s),
Wivi-Anne Cederqvist (s), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Kurt Ove
Johansson (s), Hans Nyhage (m), Sture Thun (s), Anita Modin (s), Börje
Stensson (fp), Bengt Kindbom (c), Nils Berndtson (vpk), Ulla Pettersson (s)
och Gunnar Hökmark (m).

5

Avvikande mening

KU 1985/86:2 y

Bertil Fiskesjö och Bengt Kindbom (båda c), anser att utskottet under
rubriken Konstitutionsutskottets överväganden bort anföra följande:

Huvudsyftet med bestämmelsen i 11 kap. 9 § RF att vid statliga tjänstetillsättningar
avseende skall fästas endast vid sakliga grunder såsom förtjänst
och skicklighet är att garantera objektivitet vid tjänstetillsättningar. Stadgandet
är avsett att värna den enskilde sökandes rättssäkerhet men också att
gagna statens intresse av att till varje tjänst få en för tjänsten så lämplig
person som möjligt. Som författningsutredningen uttalade innebär bestämmelsen
inte att båda kriterierna måste vara uppfyllda för att en person skall
erhålla en viss tjänst. Så har bestämmelsen heller inte tillämpats i praxis.
Särskilt när det gäller statliga tjänster som tillsätts efter ett ansökningsförfarande
har grundlagsstadgandet emellertid getts den innebörden att skickligheten
måste vara särskilt dokumenterad och motiverad för att leda till att en
person med ett lägre antal tjänsteår skall kunna komma i fråga.

Regeringens beslut att genom en ändring i anställningsförordningen
prioritera skickligheten framför förtjänsten måste betraktas som en viljeyttring
att bryta en sedan länge fastlagd praxis rörande tolkningen av RF. Enligt
utskottets mening är ett sådant förfarande inte acceptabelt från formella
utgångspunkter. En etablerad tillämpning av ett grundlagsstadgande bör inte
ändras med mindre än att grundlagen ändras.

Utskottet vill tillägga, att ändringen i anställningsförordningen ter sig
tvivelaktig även från saklig synpunkt. När det gäller andra tjänstetillsättningar
inom den statliga sektorn än tillsättning av de högsta chefstjänsterna kan
det uppstå allvarliga svårigheter att garantera den saklighet och oväld som
grundlagen förutsätter, om inte förtjänsten i första hand läggs till grund för
bedömningen. Skicklighetskriteriet är i många avseenden beroende på en
subjektiv värdering av den enskildes kapacitet. Med förtjänstkriteriet som
grund framtvingas en noggrann motivering av skickligheten för att denna
skall bli utslagsgivande. Förtjänsten blir därmed den främsta garantin mot
godtycke.

Det bör framhållas att utskottet med det anförda inte motsätter sig att -som uttalas i propositionen - förtjänstkriteriet ges en mindre snäv innebörd i
praxis än det för närvarande har.

Utskottet vill avslutningsvis erinra om att utskottet så sent som vid 1981/82
års riksdag behandlade en motion med förslag om att också för den
kommunala sektorn införa en lagregel som ålade kommunerna att vid
tjänstetillsättningar fästa avseende endast vid sakliga grunder som förtjänst
och skicklighet. Riksdagen ställde sig då bakom ett enhälligt uttalande av
utskottet (KU 1981/82:6) att även kommunerna vid tjänstetillsättningar i
princip borde följa allmänt erkända meritvärderingsprinciper såsom förtjänst
och skicklighet. Motionsyrkandet avslogs emellertid med hänvisning
till den kommunala självstyrelsen.

Med det anförda anser utskottet, att riksdagen skall begära att regeringen
återtar den ändring i anställningsförordningen som trädde i kraft den 1 juli
1985 (1985:334). Härmed får motionerna 1985/86:16 och 17, yrk. 2, anses
tillgodosedda.

gotab Stockholm 1985 83515