yttr 1985/86 fiu2y y

Yttrande 1985/86:fiu2y

Finansutskottets yttrande
1985/86:2 y

över motioner om försäljning av statliga
företag

Till näringsutskottet

Näringsutskottet har den 4 februari 1986 beslutat bereda finansutskottet
tillfälle att yttra sig över motionerna 1985/86:N216 (yrkande 8), 1985/
86:N294, 1985/86:N302 (yrkande 5), 1985/86:N314 (yrkandena 6 och 18)
samt 1985/86:N411 om försäljning av statliga företag.

Finansutskottet har beslutat att med detta yttrande också överlämna motion
1985/86:Fi713 (yrkande 4) vari hemställs att riksdagen hos regeringen begär
en plan för utförsäljning av statliga företag.

I motionerna begärs hos regeringen dels förslag till plan för försäljning av
statliga företag, dels förslag om försäljning av vissa statliga företag, statens
vattenfallsverk och Sveriges investeringsbank AB. Utskottet redovisar i
detta yttrande sin syn på att bedriva verksamhet i offentlig eller privat regi
och några av de samhällsekonomiska och statsfinansiella effekterna av att
sälja ut statliga företag och egendom.

Det finns en omfattande statlig företagssektor i Sverige. Den är emellertid
inte lika omfattande som i vissa västeuropeiska länder där privatisering och
utförsäljning av statliga företag ägt rum i stor utsträckning under senare år.
Den brittiska regeringen har sedan år 1979 sålt tolv större företag och avser
att under de närmaste åren sälja ut ytterligare ett stort antal företag. Det
största företaget av de hittills sålda är British Telecom. Drygt hälften av
aktierna i detta bolag såldes i november 1984. Även andra länder har
liknande planer. I Japan väntas år 1990 huvuddelen av det nationella
järnvägsbolaget och telefonbolaget vara i privat ägo. I Brasilien och i Mexico
finns mer än hundra statliga bolag till salu.

Skälen till försäljningarna förefaller vara i huvudsak ideologiska. Privata
företag antas bedriva verksamheter mer effektivt och till lägre kostnad för
skattebetalarna samtidigt som konsumenterna får större valfrihet.

Utskottet noterar att också i de nämnda motionerna har de ideologiska
motiven för att privatisera företag skjutits i förgrunden. I de motioner om
försäljning av statliga företag som utskottet yttrade sig över förra året till
näringsutskottet framhölls särskilt de statsfinansiella effekterna. De positiva
engångseffekterna på statsbudgetens inkomstsida framhålls i år särskilt i
motion N294 medan de i andra motioner skjutits i bakgrunden eller inte ens
nämns.

Utskottet vill med anledning av motionerna anföra följande. I alla

FiU

1985/86:2 y

1 Riksdagen 1985186.5 sami. Nr 2 y

samhällssystem finns en offentlig sektor. Till samhällets ansvar räknas av
hävd områden såsom försvar och rättsväsende. I Sverige sträcker sig
samhällets ansvar betydligt längre. Till den offentliga sektorn räknas i vårt
land utbildning, vård och omsorg samt andra sociala stödinsatser. I regeringens
skrivelse 1984/85:202 om den offentliga sektorns förnyelse anförs att
dagens starka offentliga sektor har vuxit fram ur välfärdspolitiken, dvs. att
vissa verksamheter som vård, omsorg och utbildning är av så grundläggande
betydelse för människornas levnadsvillkor att de bör tillkomma alla medborgare
på lika villkor. De görs tillgängliga utifrån medborgarnas egna behov
och förutsättningar och utan hänsyn till deras individuella ekonomiska
resurser. Till välfärdspolitiken hör också uppfattningen att vissa frågor -som bebyggelsens utformning eller skyddet för miljön - har sådan betydelse
för alla människors tillvaro att de bör styras av regler som utformas av
medborgarna gemensamt.

Aven i motion N294 anförs att staten har en självklar roll när det gäller ansvar
för viss grundläggande service. För vissa uppgifter är det endast staten som
kan mobilisera tillräckliga resurser för att lösa särskilda omstruktureringsproblem
eller genomföra omfattande utvecklingsprogram. Enligt motionärerna
kan det vidare av regionala skäl vara nödvändigt med statlig företagsamhet.
Ett statligt ägande är i vissa situationer ett nödvändigt komplement i
en marknadsekonomi, anför motionärerna.

Det finns således områden vid sidan av vård, omsorg och utbildning där det
ligger i samhällets och medborgarnas intresse att verksamheten bedrivs i
offentlig regi. Det är inte rimligt eller önskvärt att enskilda intressen svarar
för t.ex. investeringar i infrastruktur såsom järnvägar, post, telekommunikationer,
energiproduktion och kraftdistribution. För att få till stånd en
utbyggnad inom dessa områden i önskvärd takt och utbredning över hela
landet har det krävts mycket stora investeringar som inte skulle kunnat klaras
på annat sätt än genom den offentliga sektorns försorg. Det är inte heller
önskvärt att inflytandet över utnyttjandet och spridningen av dessa investeringar,
eller att prissättningen och kvaliteten av de tjänster som kan erbjudas,
skall avgöras av enskilda kommersiella intressen.

Det kan naturligtvis hävdas att den offentliga sektorn i dag arbetar under
andra förutsättningar än under uppbyggnadsåren. De stora grundläggande
investeringarna är genomförda. Offentliga sektorn fyller redan sin uppgift att
erbjuda tjänster till alla medborgare. Kraven på central styrning av
verksamheten är därför inte lika hårda som i uppbyggnadsskedet. I ett skede
med fullt utbyggd kapacitet träder emellertid andra krav i förgrunden.
Möjligheterna att bättre anpassa utbudet av tjänster till individuella behov
ökar. I takt därmed stiger kraven på inflytande över verksamhetens
utformning från dem som utnyttjar tjänsterna och från medborgarna i
allmänhet.

Den offentligt bedrivna verksamheten kan vara ett led i att stärka den
enskilde konsumentens ställning. T.ex. harden enskilde elkonsumenten små
möjligheter att påverka prissättning eller välja distributör. Om dessa tjänster
producerades av enskilda kommersiella intressen utan offentligt inflytande
fanns en uppenbar risk att konsumentens svaga ställning skulle utnyttjas.
Samma risker finns givetvis med offentligt producerade tjänster och det är

FiU 1985/86:2 y

2

därför mycket angeläget att det finns möjligheter till insyn och kontroll av FiU 1985/86:2 y
verksamheten. Den utövas ytterst av riksdagen när det gäller de statliga
myndigheterna men också genom förtroendevalda i verksstyrelser, konsumentråd
och genom decentralisering av produktion och beslut samt genom
att man på andra sätt undersöker och tillgodoser konsumenternas önskemål.

Självfallet bör man eftersträva bl. a. genom olika former av försöksverksamhet
att utveckla och anpassa verksamheten efter brukarnas önskemål.

I motionerna som finansutskottet har att yttra sig över anförs som skäl för
att privatisera och sälja statliga företag till privata intressen att verksamheten
bedrivs effektivare i privat regi i den mening att resurserna utnyttjas mer
rationellt.

De statliga affärsverken har vid internationella jämförelser visat sig vara
mycket effektiva. Kostnaderna för konsumenterna är i flera fall bland de
lägsta i världen och i jämförelse med andra länder är nivån på t. ex. svensk
tele- och postservice hög. Utskottet vill också i detta sammanhang framhålla
att den offentliga sektorns effektivitet handlar om i vilken grad medborgarnas
behov av service tillgodoses i relation till de resurser som förbrukas. Det
går inte att sätta likhetstecken mellan produktivitet och effektivitet eftersom
det mer tekniskt inriktade produktivitetsbegreppet enbart mäter antalet
prestationer i förhållande till insatta resurser och inte graden av måluppfyllelse.
Värdet för medborgarna av verksamheten inom den offentliga sektorn är
sålunda inte enbart en fråga om dess produktivitet. De offentliga tjänsternas
kvalitet, tillgänglighet och rättvisa fördelning mellan olika medborgare är
centrala komponenter i ett välfärdssamhälle. Så kan t. ex. postservice i fråga
om öppethållande, lantbrevbärarservice i glesbygd inte styras enbart utifrån
vad som är ekonomiskt rationellt.

I motionerna anförs vidare att en privatisering innebär ökad valfrihet. I
motion N216 anförs att genom att servicesektorn öppnas för privata
alternativ ökar valfriheten så att även vanliga inkomsttagare och inte bara
personer med stora ekonomiska resurser och goda förbindelser har möjlighet
att välja mellan olika alternativ.

Som utskottet ser det kan en privatisering av tjänsteproduktionen leda till
fördelningspolitiska förändringar av icke önskvärt slag. I ett kommersiellt
system för förmedling av de offentliga tjänsterna är det de mest köpstarka
grupperna som kan få sin valfrihet ökad. För de övriga försämras valfriheten.

Enligt utskottets mening måste möjligheten att välja vara något som
tillkommer alla, lika självklart som möjligheten att få en kvalitativt god
service. En sådan valfrihet skapas inte inom ett kommersiellt system. Det
ligger i medborgarnas intresse att service ges i effektiva former utan att därför
sociala aspekter på verksamheten försummas. Teleavgifter kan vara desamma
oavsett bostadsort. Posttaxan behöver inte differentieras trots att den
företagsekonomiska lönsamheten varierar kraftigt från ort till ort och för
skilda kundkategorier. En försäljning av statliga kraftverk eller uppdelning
och försäljning av delar av televerket skulle försvaga statens möjligheter att
påverka taxesättning, utöva kontroll och få insyn i verksamheten. Möjligheterna
att ge alla delar av landet en tillfredsställande service skulle också
försvåras. Den ökade valfriheten åstadkommes bäst genom förändringar i
den offentliga sektom — den sektor som ägs av medborgarna själva och 3

förvaltas och styrs av dem själva. Regeringen har i det s.k. förnyelseprogrammet
för den offentliga sektorn stakat ut hur förändringar i denna riktning
skall kunna genomföras.

Det finns självfallet områden av tjänsteproduktionen, främst teknisk
sådan, där det finns få fördelningspolitiska invändningar mot privata
alternativ. På dessa områden är det värdefullt om de olika företagsformerna,
statligt, kooperativt och privat företagande kan konkurrera på lika villkor.
Utskottet anser dock inte att den statliga företagsverksamheten bör säljas ut
enbart av det skälet att privata alternativ kan fungera väl inom viss typ av
tjänsteproduktion.

Utskottet vill i likhet med vad utskottet anförde förra året (FiU 1984/
85:2y) understryka att en omfattande och systematisk försäljning av företag
och andra tillgångar enbart med syfte att förbättra budgetsaldot inte bör ske.
Det är, som utskottet ser det, olämpligt att sälja ut reala tillgångar för att
täcka ett underskott i statens löpande verksamhet. Även statliga företag bör
kunna avyttras om det i det enskilda fallet bedöms motiverat. Men sådana
affärer bör sättas in i ett näringspolitiskt sammanhang och inte utnyttjas för
att uppnå kortsiktiga budgetpolitiska förbättringar.

Det förtjänar att ånyo understrykas att mot varje kortsiktig förstärkning av
budgeten som en försäljning av statlig egendom innebär svarar en lika stor
bestående minskning av den statliga förmögenheten. Försäljningsinkomsterna
begränsar visserligen statens upplåningsbehov det aktuella året och ger på
så sätt en varaktig besparing i form av minskade ränteutgifter. Besparingseffekten
förtas emellertid helt eller delvis av att staten samtidigt går miste om
den avkastning som den försålda tillgången skulle ha givit.

I motion N411 anförs att en successiv försäljning av statliga aktier får många
positiva effekter såsom minskade räntekostnader för staten, sänkt räntenivå
och lägre inflation beroende på att statsupplåningen minskar. Budgetunderskottet
minskar och sparandet ökar.

Dessa påståenden torde bygga på förutsättningen att hushållen väljer att
dra ned på sin konsumtion för att köpa statliga aktier. I den utsträckning man
endast väljer att köpa aktier istället för statsobligationer åstadkommes inte
något ökat sparande och sannolikt inte heller några effekter på räntenivå och
inflation. Särskilda insatser för att t. ex. skattemässigt stimulera aktiesparandet
skulle motverka den avsedda budgeteffekten.

En utförsäljning av statlig egendom skulle minska budgetunderskottet det
aktuella året och därmed det statliga upplåningsbehovet på kapital- och
penningmarknaden. Försäkringsbolagens, AP-fondernas och andra institutionella
placerares kapacitet skulle inte behöva tas i anspråk i samma
utsträckning för att finansiera budgetunderskottet. Samtidigt skulle emellertid
anspråken på riskkapitalmarknaden öka. Nyemissioner av statliga aktier
skulle komma att konkurrera med andra riskkapitalbehov. Indirekt via lån
för att finansiera aktieköpen kan detta behov söka sig tillbaka till penningoch
kapitalmarknaden. De finansiella effekterna på kreditmarknaden torde
därför tämligen snart ta ut varandra.

Det kan inte heller hävdas att en utförsäljning av statlig egendom skapar
något realt utrymme för en offentlig expansion, t.ex. för utgiftsökningar eller

FiU 1985/86:2 y

4

skattesänkningar. Den leder endast till en omfördelning av finansiella
tillgångar. Utförsäljningar leder inte i sig till någon dämpande effekt på
efterfrågan, bytesbalans, produktion eller sysselsättning som i sin tur skulle
kunna ge utrymme för en expansion.

Det finns snarare en risk att de företag som köper statliga aktier ser det som
ett alternativ till andra realinvesteringar. Det skulle i så fall kunna medföra
att investeringar i nytt realkapital skulle minska i motsvarande grad. Därmed
skulle den totala kapitalbildningen i samhället minska vilket skulle försvaga
tillväxtmöjligheterna i ekonomin på sikt. De realekonomiska effekterna av
statlig utförsäljning skulle i så fall leda till en försvagning av den svenska
ekonomins tillväxtkraft.

Finansutskottet anser således utifrån sina utgångspunkter att motionerna
bör avstyrkas.

Stockholm den 20 mars 1986
På finansutskottets vägnar

Arne Gadd

Närvarande: Arne Gadd (s), Björn Molin (fp), Roland Sundgren (s),
Christer Nilsson (s), Rune Rydén (m), Lisbet Calner (s), Lars De Geer (fp),
Filip Fridolfsson (m), Arne Andersson i Gamleby (s), Hans Petersson i
Hallstahammar (vpk), Arne Kjörnsberg (s), Hugo Hegeland (m), Rolf
Kenneryd (c), Marianne Carlström (s) och Olof Johansson (c).

Avvikande mening

Björn Molin (fp), Rune Rydén (m), Lars De Geer (fp), Filip Fridolfsson (m),
Hugo Hegeland (m), Rolf Kenneryd (c) och Olof Johansson (c) anser att den
del av utskottets yttrande som på s. 1 börjar med ”Utskottet noterar” och på
s. 5 slutar med ”bör avstyrkas” bort ha följande lydelse.

Utskottet vill med anledning av motionerna anföra följande. Staten har en
självklar roll när det gäller ansvaret för viss grundläggande samhällsservice.
Detta ansvar innefattar emellertid inte all den verksamhet som i dag bedrivs
inom den statliga företagssektorn. Enligt utskottets mening bör statlig
företagsamhet begränsas till sådana områden där staten har särskilda skäl att
bedriva verksamhet.

Erfarenheterna har visat att det finns speciella problem förknippade med
statliga företag. Statens roll som ägare till företag kommer lätt i konflikt med
statens huvudsakliga roll i övrigt i samhället. Det har i själva verket blivit en
sammanblandning mellan statens båda roller, en sammanblandning som är
till nackdel för de statliga företagens möjlighet att utvecklas. Staten har inte
kunnat fungera som enbart ägare. Den egentliga ägarfunktionen har därför
inte blivit tillgodosedd.

Statligt ägande får inte bli ett självändamål. Lika väl som det är naturligt
att förvärva företag bör det för staten vara naturligt att sälja ut företag som

FiU 1985/86:2 y

5

strukturerats om och fått nödvändig stabilitet.

Staten bör kunna försälja statliga företag med en verksamhet som är
väsensfrämmande för det offentliga - företag som kan drivas lika bra eller
rent av bättre om de överlåts i privat regi. En försäljning av sådana statliga
företag kan bidra till att bromsa upp den årliga ökningen av statsskulden. Det
är angeläget att ta till vara olika möjligheter att genomföra även engångsvisa
förstärkningar av statsbudgeten eftersom man därigenom begränsar budgetunderskottet
och dessutom får en bestående effekt i form av minskade årliga
utgifter för statsskuldräntor.

Konsekvenserna för aktiemarknaden till följd av det ökade utbudet skall
inte överdrivas, eftersom det statliga upplåningsbehovet minskar i motsvarande
utsträckning. Försäljningen av statliga företag behöver således inte i
sig kräva ytterligare utrymme på kredit- och aktiemarknaden.

Finansutskottet bedömer att en utförsäljning av hela, eller delar av,
statliga företag och affärsdrivande verk kan ge en budgetförstärkning av ca 3
miljarder kronor per år.

Med hänvisning till det anförda tillstyrker utskottet från sina utgångspunkter
att riksdagen hos regeringen begär en plan för försäljning av statliga
företag i den omfattning som utskottet angett.

FiU 1985/86:2 y

6

Stockholm 1986 11