yttr 1984/85 ku5y y

Yttrande 1984/85:ku5y

KU 1984/85:5 y

Konstitutionsutskottets yttrande
1984/85:5 y

om tullförrättningsavgifter m. m. (prop. 1984/85:100, bil. 9, D 3,
jämte motioner)

Till skatteutskottet

Skatteutskottet har berett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över
proposition 1984/85:100, bil. 9 D 3, såvitt avser momenten 1 och 2 i
hemställan samt över de motioner som väckts i ärendet, allt i den mån det rör
frågor inom konstitutionsutskottets beredningsområde.

I propositionen föreslås att riksdagen bemyndigar regeringen att meddela
föreskrifter om avgifter för tullupplag, avgifter för tillsyn av transitläger och
registreringsavgifter för kreditimportörer och s.k. hemtagare samt att
riksdagen medger att regeringen överlåter åt generaltullstyrelsen att meddela
föreskrifter om sådana avgifter. Vidare föreslås att riksdagen godkänner
de principer för debitering av tullförrättningsavgifter som redogjorts för i
propositionen. Beträffande tullförrättningsavgifterna hänvisas i propositionen
till ett tidigare av riksdagen givet bemyndigande (prop. 1975:8, KU 10,
rskr 62).

Enligt det förslag från generaltullstyrelsen som ligger till grund för
propositionen bör tullupplag beläggas med en avgift om 15 000 kr. per år och
tillstånd, vilket skulle täcka en del av de kostnader tullverket har för
tillsynen. Vidare föreslås att en avgift införs för tullverkets tillsyn över
rörelsen på transitläger i likhet med vad som gäller för tullkreditlager och
provianteringslager. Avgiften beräknas motsvara kostnaden för tillsynen.

Även de föreslagna registreringsavgifterna beräknas motsvara de kostnader
verket har för registreringen. Förslaget om förrättningsavgifter innebär att
tullverket ges möjlighet att ta ut avgifter av de transportföretag som fraktar
de personer och fordon som skall tullklareras vid förrättningar som sker på
obekväm tid eller på plats där tullverket inte har någon station eller
postering. Ett något annorlunda men i princip likartat system föreslås för
flygtrafikens del.

I flera av de motioner som väckts med anledning av propositionen hävdas
att de föreslagna pålagorna är att anse som skatter i regeringsformens
mening. Utskottet behandlar i sitt yttrande endast denna fråga och tar
således inte i övrigt ställning till propositionens förslag.

I motion 1984/85:1585 av Karin Ahrland (fp) föreslås att riksdagen avslår
propositionens förslag av principiella skäl. Enligt motionen får den som
betalar tull inte i gengäld någon specifik tjänst av det allmänna. Tullar är
därför statsrättsligt sett detsamma som skatter. Motionären anser att
förslaget i praktiken skulle innebära ett system med avgifter på skatter och att

1 Riksdagen 1984185. 4 sami. Nr 5 y

KU 1984/85:5 y

2

detta inte kan godtas. I motion 1984/85:1598 av Margit Gennser (m) hävdas
att tullklarering är en myndighetsuppgift för att tillgodose statens och inte
den enskildes intressen och att de föreslagna tullklareringsavgifterna är
avgifter av fiskal karaktär och inte avgifter i den betydelse regeringsformen
lägger i begreppet avgift. Liknande synpunkter anläggs i motionerna
1984/85:1621 av Per-Richard Molén (m), 1984/85:1633 av Sten Svensson (m),
1984/85:2380 av Rune Rydén m. fl. (m) och 1984/85:2731 av Göran Riegnell
m. fl. (m). Även i motion 1984/85:2383 av Karin Söder m. fl. (c) yrkas avslag
på propositionens förslag.

Konstitutionsutskottet får för sin del anföra följande.

I förarbetena till regeringsformen (RF) (prop. 1973:90, s. 219 ff.) karaktäriseras
skatt som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation
från det allmännas sida. Med avgift i RF:s bemärkelse avses enligt
propositionen i allmänhet en penningprestation för vilken det utgår ett
specificerat vederlag. Även i vissa andra fall får dock en penningpålaga anses
ha karaktär av avgift och inte av skatt. Ett sådant fall föreligger t. ex. när
penningprestationen tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet
tillförs näringsgrenen i fråga enligt särskilda regler, t. ex. avgifterna inom
prisregleringen på jordbruksområdet.

RF förutsätter att riksdagen normalt skall besluta om sådant som är att
beteckna som skatter. Möjligheterna till delegation är inskränkta till några
särskilda fall. Beträffande avgifter gäller delvis annorlunda regler för
riksdagens medverkan. I princip innebär dessa att riksdagen i någon form
alltid skall medverka när det gäller olika slags påtvingade avgifter, medan
avgifter som erläggs frivilligt för varor och tjänster ofta ligger inom
regeringens beslutssfär i enlighet med 8 kap. 13 § första stycket 2 RF. Av
förarbetena framgår att den avgränsning som gjordes i RF mellan riksdagens
och regeringens beslutanderätt på avgiftsområdet innebär att föreskrifter om
avgifter skall beslutas av riksdagen, om föreskrifterna avser åligganden för
enskilda eller ingrepp i deras ekonomiska förhållanden och således i detta
hänseende är att jämställa med skatter.

En betydelsefull skillnad mellan beslutanderätten rörande skatter och
rätten att besluta tvingande avgifter föreligger därigenom att riksdagen
formellt alltid har möjlighet att delegera sin avgiftsmakt (8 kap. 9 § andra
stycket RF).

Beträffande gränsdragningsfrågan mellan skatter och avgifter vill utskottet
även hänvisa till den ingående analys av detta problem som utskottet gjort i
sitt betänkande KU 1983/84:24. Till betänkandet var fogat en gemensam
borgerlig reservation vari bl. a. krävdes en utvärdering av praxis på detta
område.

Beträffande de nu aktuella propositionsförslagen gör utskottet följande
bedömning.

Av den tidigare redogörelsen har framgått att avgörande för bedömningen
av om en pålaga skall betraktas som avgift är om det för penningprestationen

KU 1984/85:5 y

3

utgår ett specificerat vederlag från det allmännas sida. Det har därvid ingen
betydelse om den enskilde befinner sig i en sådan situation att han rättsligt
eller faktiskt är tvingad att erlägga avgiften. Till avgift i RF:s mening kan
således även höra t. ex. avgifter för obligatorisk kontroll och för förrättningar
i samband med myndighetsutövning. Att avgiften inte är frivillig får däremot
till följd att den faller under 8 kap. 3 § RF och således inte får beslutas utan
riksdagens medverkan.

När det gäller tullförrättningsavgifterna har riksdagen redan genom ett
beslut år 1975 hänfört dessa till avgifter i RF:s mening och lämnat
bemyndigande till regeringen att besluta föreskrifter om avgifterna (prop.
1975:8, KU 10, rskr 62). Enligt utskottets mening medför de nu föreslagna
förändringarna inte att tullförrättningsavgifterna skall bedömas på annat
sätt. Ett sådant vederlag som enligt förarbetena till RF krävs för att det skall
vara fråga om avgift erhålls enligt utskottets mening av de berörda
trafikföretagen genom att de får tullförrättningar utförda på icke ordinarie
arbetstid eller på plats där tullverket inte har någon station eller postering.

Även beträffande övriga i propositionen föreslagna pålagor anser utskottet
att det föreligger ett sådant samband mellan penningprestation och
vederlag i form av tillstånd, tillsyn resp. registrering att det måste anses vara
fråga om avgift.

Utskottet har med hänvisning till det anförda från konstitutionella
utgångspunkter ingen erinran mot propositionens förslag i aktuella delar.

Stockholm den 19 februari 1985

På konstitutionsutskottets vägnar
OLLE SVENSSON

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Bertil Fiskesjö (c),
Wivi-Anne Cederqvist (s), Flans Nyhage (m), Kurt Ove Johansson (s),
Gunnar Biörck i Värmdö (m), Sven-Erik Nordin (c), Anita Modin (s), Karin
Ahrland (fp), Nils Berndtson (vpk), Ove Eriksson (m), Ove Karlsson (s),
Sören Lekberg (s) och Mona Sahlin (s).

Avvikande mening

av Anders Björck (m), Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m), Gunnar
Biörck i Värmdö (m), Sven-Erik Nordin (c), Karin Ahrland (fp) och Ove
Eriksson (m) vilka anser att utskottets yttrande som på s. 2 börjar ”Av den”
och på s. 3 slutar ”aktuella delar.” bort ha följande lydelse:

Av den tidigare redogörelsen har framgått att avgörande för bedömningen
av om en pålaga skall betraktas som avgift är om det för betalningen utgått en
direkt motprestation från det allmännas sida.

KU 1984/85:5 y

4

När det gäller de föreslagna pålagorna för tullupplag, tillsyn av transitläger
och registrering av kreditimportör och s. k. hemtagare föreligger enligt
utskottets mening ett sådant samband mellan betalning och vederlag i form
av tillstånd, tillsyn resp. registrering att fråga kan anses vara om avgifter i
regeringsformens mening. Propositionens förslag i dessa delar får alltså anses
godtagbara från konstitutionell synpunkt.

Beträffande tullförrättningsavgifterna däremot är att märka att ifrågavarande
förrättningar i huvudsak sker i det allmännas och inte i de kontrollerades
intresse. Som allmän princip bör enligt utskottet gälla att bevaknings- och
övervakningsverksamhet av denna karaktär såsom hittills skall vara skattefinansierad.
Tullklareringsverksamheten måste, även om den sker utom
ordinarie arbetstid, med hänsyn till utvecklingen på transportområdet anses
ingå i tullverkets allmänna uppgifter och kan inte ses som en sådan
motprestation från det allmännas sida som krävs för att det skall vara fråga
om en avgift i RF: s mening. Förrättningsavgifterna i fråga måste sålunda med
den utformning som nu föreslagits hänföras till en form av beskattning.
Härav följer att det inte är möjligt för riksdagen att lämna något bemyndigande
till regeringen att besluta om dessa. På grund av det anförda bör
propositionens förslag avslås såvitt avser tullförrättningsavgifterna.

Utskottet vill i detta sammanhang även erinra om vad som anförts i den
tidigare nämnda reservationen till betänkandet KU 1983/84:24 samt i en
avvikande mening till utskottets yttrande 1983/84:4 y angående sanktionsavgifter
på tullområdet. Vid dessa tillfällen har minoriteten ansett att de
aktuella förslagen varit tvivelaktiga från grundlagssynpunkt och framhållit
det angelägna i att klarhet skapas när det gäller gränsdragningen mellan
skatter och avgifter. Det nu aktuella ärendet understryker enligt utskottets
mening ytterligare behovet av en sådan översyn.

minab/gotab Stockholm 1985 82054