yttr 1983/84 ku4y y

Yttrande 1983/84:ku4y

KU 1983/84:4 y

Konstitutionsutskottets yttrande
1983/84:4 y

om sanktionsavgifter på tullområdet (prop. 1983/84:192 jämte motioner) Till

skatteutskottet

Skatteutskottet har hemställt om konstitutionsutskottets yttrande över
proposition 1983/84:192 om sanktionsavgifter vid överträdelser av importoch
exportregleringar samt de med anledning av propositionen väckta
följdmotionerna. I motionerna riktas invändningar från konstitutionella
utgångspunkter mot ett i propositionen framlagt lagförslag. Invändningarna
går i samma riktning som de erinringar mot lagförslaget som förts fram av
lagrådet i dess yttrande över förslaget.

Utskottet redovisar i det följande propositionens huvudsakliga innehåll i
nu aktuell del samt motionerna och lagrådets yttrande. Därefter följer
utskottets överväganden.

Propositionen

I propositionen föreslås en sanktionsavgift på tullområdet. Bakgrunden till
förslaget är bl. a. svårigheter att komma till rätta med ofta förekommande
överträdelser av införselbegränsningar. Som särskilt viktigt i en strävan att
komma till rätta med dessa svårigheter framhålls i propositionen ett effektivt
och väl fungerande sanktionssystem. Nuvarande sanktionsmöjligheter anses
i propositionen vara otillräckliga såsom medel att verksamt beivra överträdelserna.
En särskild sanktionsavgift har härvid bedömts kunna utgöra ett
effektivt komplement till sanktionsordningen i övrigt.

Tillämpningsområdet för sanktionsavgiften föreslås få bestämmas närmare
av regeringen i en förordning. För detta ändamål föreslås att ett tidigare
givet bemyndigande rörande import- och exportbegränsningar utvidgas till
att omfatta också sanktionsavgiften. Det tidigare bemyndigandet finns i
lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- och
utförsel av varor. Vissa grundläggande bestämmelser om avgiftens utformning
skall samtidigt ges i lagen.

Som konstitutionellt stöd för bemyndigandet har i propositionen åberopats
att den möjlighet som medges i 8 kap. 7 § första stycket 3. regeringsformen
(RF) att delegera föreskrifter rörande in- och utförsel av varor också
rymmer föreskrifter om sanktionsavgifter. Den undantagsregel i 7 § andra
stycket som innebär att delegationen ej kan avse föreskrifter om annan
rättsverkan av brott än böter anses inte utgöra något hinder mot delegeringen.
Som skäl för denna ståndpunkt anförs i propositionen bl. a. att en

1 Riksdagen 1983/84. 4 sami. Nr 4 y

KU 1983/84:4 y

2

sanktionsavgift av ifrågavarande slag inte skall betraktas sorn vare sig
brottspåföljd eller någon annan rättsverkan av brott.

Även om man skulle anse att sanktionsavgifterna företer så stora likheter
med brottspåföljder, att reglerna i 7 § andra stycket analogiskt bör tillämpas
på dem, blir slutresultatet detsamma enligt propositionen. Ett analogiskt
resonemang skulle enligt propositionen leda till att sanktionsavgifter jämställs
med böter.

Förslaget att till regeringen överlämna att bestämma det närmare tillämpningsområdet
för ifrågavarande sanktionsavgift har sin grund i bl. a. det
förhållandet att skyddsintressena på tullområdet snabbt kan undergå förändringar.
Det anses i propositionen därför värdefullt att regeringens befogenhet
inte inskränks till några särskilda företeelser. Som allmänna riktpunkter
skall dock gälla bl. a. att endast angelägna intressen skall tillgodoses. Det
skall vidare finnas ett uttalat behov av en sanktionsavgift vid sidan av de
straffrättsliga reaktionsmöjligheterna. Avsikten är att avgiftsområdet
åtminstone till en början skall vara begränsat till i huvudsak viss tekoimport,
beträffande vilken det sedan lång tid ansetts angeläget att införa sanktionsavgifter.

Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 juli 1984.

Motionerna

I tre följdmotioner som väckts i ärendet yrkas från konstitutionella
utgångspunkter avslag på propositionen.

Enligt motion 1983/84:2923 av Knut Wachtmeister m. fl. (m) kan delegationen
inte grundas på 8 kap. 7 § RF, eftersom föreskrifterna enligt andra
stycket i nämnda bestämmelse inte kan avse annan rättsverkan av brott än
böter. Någon annan grund för delegeringen finns inte i RF. Motionärerna
anser att beslut om sanktionsavgifter kräver riksdagens medverkan genom
direkta bestämmelser i lag. Motionärerna pekar härvid på en bestämmelse i 8
kap. 7§ andra stycket andra meningen RF. Enligt bestämmelsen kan
riksdagen i en lag, som innehåller ett bemyndigande enligt 7 § första stycket,
föreskriva även annan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift som
regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet.

Också enligt motion 1983/84:2924 av Bertil Fiskesjö m. fl. (c) måste
grundlagsenligheten i det föreslagna bemyndigandet prövas mot bakgrund av
bestämmelserna i 8 kap. 7§ RF. Motionärerna anser för sin del att
sanktionsavgiften utgör sådan ”annan rättsverkan av brott än böter” som i
enlighet med 7§ andra stycket inte kan bli föremål för delegation. Den
tveksamhet rörande grundlagsenligheten som framkommit i ärendet motiverar
enligt motionen att förslaget avvisas av riksdagen. Det är ur rättssäkerhets-
och rättstillämpningssynpunkt synnerligen olyckligt om välgrundat
tvivel på grundlagsenligheten skulle kvarstå efter riksdagsbehandlingen,
menar motionärerna. Motionärerna erinrar också om att riksdagen tidigare

KU 1983/84:4 y

3

inte avhänt sig normgivningsmakt rörande sanktionsavgifter. Om regeringen
anser det angeläget med en sanktionsavgift bör den enligt motionen
återkomma med ett förslag som är acceptabelt ur grundlagssynpunkt.

I motion 2924 tas i sammanhanget upp fråga om en översyn av vissa delar
av 8 kap. RF. Genomgången av ifrågavarande ärende och av den statsrättsliga
litteraturen på området visar enligt motionen att vissa delar av 8 kap. RF
ofta ger upphov till tveksamhet vad gäller tolkning och tillämpning. Detta
gäller inte minst distinktionen mellan skatter och avgifter och innebörden av
bemyndiganden från riksdagen till regeringen och därav härledd subdelegation
till myndigheterna. Detta, fortsätter motionärerna, gäller också systemet
med sanktionsavgifter av olika slag, vilket knappast var känt när
grundlagen skrevs och inte alls behandlades av grundlagberedningen.
Motionärerna förordar således en översyn av de delar av RF som angetts i
motionen. Denna uppgift kan enligt motionen åläggas den aviserade nya
författningsutredningen. Regeringen bör enligt motionen ges till känna vad
som anförts i motionen om behovet av en översyn i vissa delar av 8 kap. RF.

I motion 1983/84:2925 av Kjell Johansson m. fl. (fp) hänvisas till att två av
lagrådets ledamöter framfört så stor tvekan i fråga om grundlagsenligheten
av det begärda bemyndigandet att de inte anser sig kunna tillstyrka förslaget.
Enligt motionen är de argument som härvid anförts övertygande. Detta
innebär enligt motionen att propositionen bör avslås, eftersom det föreslagna
bemyndigandet skulle strida mot grundlag.

Lagrådets yttrande

Lagrådet har i yttrande över förslaget uttalat sig i fråga huruvida
delegering av rätten att meddela föreskrifter rörande sanktionsavgifter är
möjlig med stöd av dels 8 kap. 9 § andra stycket, dels 8 kap. 7 § RF. Särskilda
yttranden har härvid lämnats av regeringsrådet Wahlgren med vilken f. d.
justitierådet Hessler instämt och av lagrådets ordförande, justitierådet
Höglund.

Enligt 8 kap. 9 § andra stycket RF kan regeringen bemyndigas att meddela
sådan föreskrift om avgifter som på grund av 8 kap. 3§ RF annars skall
meddelas av riksdagen. Lagrådets ledamöter är ense om att en delegering av
beslutanderätt rörande den aktuella sanktionsavgiften inte kan grundas på
denna bestämmelse.

Beträffande frågan om delegering är möjlig med stöd av 8 kap. 7 § RF har
två olika meningar framkommit i lagrådet. Meningarna är samstämmiga så
långt att möjlighet till delegering inte anses föreligga enbart med tillämpning
av 7 § första stycket som innehåller en regel om delegering av beslutanderätt
rörande in- och utförsel av varor. De olika meningarna har sin grund i olika
synsätt vad gäller betydelsen av regeln i 7 § andra stycket om att bemyndigande
enligt första stycket inte medför rätt att meddela föreskrifter om annan

KU 1983/84:4 y

4

rättsverkan av brott än böter.

Lagrådsledamöterna Wahlgren och Hessler har härvid framhållit att de
överträdelser som den aktuella sanktionsavgiften är avsedd att omfatta i de
allra flesta fall åtminstone teoretiskt skulle kunna åtkommas med straff enligt
de särskilda straffstadganden som finns i varusmugglingslagen m. fl. författningar.
Det skulle enligt deras mening innebära att sanktionsavgiften, i den
mån den är avsedd att träffa överträdelser som redan är belagda med straff,
skulle utgöra annan rättsverkan av brott än böter. Rätten att besluta om
sanktionsavgifter kan därför på grund av bestämmelserna i andra stycket inte
delegeras till regeringen. De måste i stället på det sätt som anvisas i andra
stycket andra meningen tas in i den lag som innehåller bemyndigandet att
besluta de föreskrifter som kan medföra sanktionsavgifter om de överträds.
Även om rekvisiten för sanktionsavgiften skulle vara delvis andra än de som
gäller för brott anser Wahlgren och Hessler att 8 kap. 7 § inte bör anses
medge delegationsrätt. Deras ställningstagande grundar sig därvid på att det
med hänsyn till de rättssäkerhetsgarantier som RF:s regler skall ge finns
anledning att tolka bestämmelsen i andra stycket första meningen restriktivt,
och att sanktionsavgiften vid sådan tolkning inte är att jämställa med böter.

Ledamoten Höglund anser att delegationsrätt bör föreligga eftersom
sanktionsavgiften närmast framstår som en påföljd som är att jämställa med
böter.

Utskottet

I propositionen föreslås en sanktionsavgift på tullområdet. Avgiften riktar
sig mot överträdelser i vissa fall av reglerna om in- och utförsel av varor. För
detta ändamål föreslås nya bestämmelser i lagen (1975:85) med bemyndigande
att meddela föreskrifter om in- och utförsel av varor. Genom de nya
bestämmelserna kompletteras tidigare givet bemyndigande rörande importoch
exportbegränsningar m. m. med en möjlighet för regeringen att ge
föreskrifter också om en sanktionsavgift. Lagen skall innehålla vissa
grundläggande bestämmelser om avgiftens utformning.

Sanktionsavgiften innebär ett åliggande för den enskilde och ett ingrepp i
dennes ekonomiska förhållanden. Föreskrifter om avgiften skall därför i
enlighet med 8 kap. 3 § RF i första hand beslutas av riksdagen genom lag.

I 8 kap. 7 § har öppnats möjlighet att utan hinder av 3 § delegera
normgivningsmakt i vissa särskilt angivna ämnen. Ett sådant ämne gäller
föreskrifter om in- och utförsel av varor om det är fråga om annat än skatt.
Det tidigare bemyndigandet i den ovan nämnda 1975 års lag grundas på
denna regel i RF.

Frågan är om detta stadgande medger att beslutanderätten om även den nu
ifrågavarande sanktionsavgiften kan överlämnas till regeringen. Enligt en
bestämmelse i paragrafens andra stycke kan bemyndigandet omfatta rätt att
meddela föreskrifter om böter men däremot inte föreskrifter om annan
rättsverkan av brott.

KU 1983/84:4 y

5

Om detta kan utgöra ett hinder mot delegeringen har berörts av
finansministern i samband med anmälan av lagrådsyttrandet i ärendet.
Därvid har framhållits att sanktionsavgifter på olika sätt skiljer sig från regler
om straffansvar. Som exempel anförs att sanktionsavgifter kan åläggas
juridiska personer. De konstrueras vidare inte sällan på så sätt att avgiftsskyldigheten
bygger på strikt ansvar. Vidare är det i många fall myndigheter
utanför rättsväsendet som fattar beslut om åläggande av avgifterna. I de fall
då straffpåföljder och sanktionsavgifter används parallellt på samma område
framstår enligt propositionen avgiftsreglerna som helt självständiga i förhållande
till straffreglerna. Det saknar enligt den i propositionen företrädda
meningen betydelse för den statsrättsliga bedömningen av en regel om
sanktionsavgift, att ett på så sätt sanktionerat handlande eventuellt också kan
medföra straffansvar för någon.

Ett synsätt enligt vilket sanktionsavgifterna bör betraktas på samma sätt
som brottspåföljder vid tillämpning av 8 kap. 7 § RF leder enligt propositionen
till samma slutresultat. Avgifterna bör enligt propositionen i så fall anses
jämställda med böter.

Sanktionsavgiftens konstruktion medför att den formellt kommer att stå
utanför den straffrättsliga ordningen. Avgiftspåföringen kommer således i
formell mening inte att vara beroende av ett bakomliggande brottsligt
förhållande. Å andra sidan har sanktionsavgiften en funktion som liknar den
som är avsikten med de straffrättsliga bestämmelserna. Den kommer också i
praktiken att utgöra ett komplement till de straffrättsliga bestämmelserna.
Då det sålunda inte är helt uppenbart att delegering i förevarande fall kan ske
endast med tillämpning av 8 kap. 7 § första stycket måste också närmare
övervägas betydelsen av den bestämmelse i paragrafens andra stycke som
enligt sin ordalydelse ej medger delegering när det är fråga om föreskrifter
rörande annan rättsverkan av brott än böter.

En tolkning av bestämmelsen mot bakgrund av uttalanden som gjordes
under förarbetena (prop. 1973:90 s., 314 f.) leder enligt utskottets uppfattning
till resultatet att bestämmelsens måste anses innefatta en begränsning av
möjligheterna till delegering endast såvitt gäller svårare påföljder än böter.
Så har bestämmelsen också tolkats när det vid införandet av 1975 års lag med
bemyndigande på tullområdet (prop. 1975:8) förutsattes att bemyndigandet
att föreskriva om in- och utförsel av varor också borde kunna medföra rätt att
föreskriva t. ex. vitespåföljd. Eftersom sanktionsavgiften enligt utskottets
mening inte kan anses utgöra en påföljd som är svårare än böter kan 8 kap. 7 §
andra stycket således inte utgöra något hinder mot delegeringen. Denna
uppfattning har också framförts av lagrådsledamoten Höglund.

Det kan i sammanhanget nämnas att det i rättsvetenskaplig doktrin finns
stöd för uppfattningen att delegationsrätt föreligger i ett fall som det
förevarande. Sålunda uttalar Håkan Strömberg i sin skrift Normgivningsmakten
enligt 1974 års regeringsform, 1983, s. 99, att det inte finns något
hinder mot att regeringen med stöd av 8 kap. 7 § RF bemyndigas att meddela

KU 1983/84:4 y

6

föreskrifter om exempelvis avgifter av tvångskaraktär inkl. sanktionsavgifter.

Sammanfattningsvis vill utskottet således som sin mening rörande möjligheten
till delegering i förevarande fall uttala att RF inte uppställer något
hinder mot delegeringen. Utskottet vill dock samtidigt framhålla att det i
propositionen förebragts särskilda skäl för att tillämpningsområdet av den
ifrågavarande avgiften bör bestämmas av regeringen.

Beträffande det i motion 2924 framställda yrkandet om en översyn i vissa
delar av 8 kap. RF förutsätter utskottet att såväl de olika utskotten i
riksdagen som regeringen uppmärksamt följer de tillämpningsproblem på
olika rättsområden som 8 kap. kan ge upphov till. Utskottet är dock på grund
av vad som anförts i motionen f. n. inte berett att förorda en översyn i
särskilda former av vissa delar av 8 kap. RF.

Stockholm den 10 maj 1984

På konstitutionsutskottets vägnar
OLLE SVENSSON

Närvarande: Olle Svensson (s), Bertil Fiskesjö (c), Wivi-Anne Cederqvist
(s), Hans Nyhage (m), Kurt Ove Johansson (s), Gunnar Biörck i Värmdö
(m), Sven-Erik Nordin (c), Sture Thun (s), Anita Modin (s), Elisabeth
Fleetwood (m), Ove Eriksson (m), Ingvar Björk (s), Ove Karlsson (s), Lars
Ernestam (fp) och Marie-Ann Johansson (vpk).

Avvikande mening

av Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m), Gunnar Biörck i Värmdö (m),
Sven-Erik Nordin (c), Elisabeth Fleetwood (m), Ove Eriksson (m) och Lars
Ernestam (fp) vilka ansett att utskottets yttrande som på s. 5 börjar ”Om
detta” och på s. 6 slutar ”8 kap. RF” bort ha följande lydelse:

Vid en bedömning av denna fråga måste beaktas att sanktionsavgifterna
intar en särställning därigenom att de visserligen kan anses formellt stå
utanför den straffrättsliga ordningen, men till sin funktion har de mycket
gemensamt med straffrättsliga påföljder.

Den tveksamhet rörande delegeringsmöjligheten som uppkommit i ärendet
har också sin grund i detta för sanktionsavgifterna speciella förhållande.
Två av lagrådets tre ledamöter har konstaterat att de slag av överträdelser
som sanktionsavgiften skall kunna riktas mot i de flesta fall åtminstone
teoretiskt torde kunna åtkommas med straff enligt gällande ordning. Någon
ändring av det straffbelagda området är inte tänkt med anledning av att
sanktionsavgiften införs. Lagrådsledamötema Wahlgren och Hessler kommer
mot denna bakgrund fram till att i den mån sanktionsavgifterna är
avsedda att träffa överträdelser som redan är belagda med straff och därför är

KU 1983/84:4 y

7

att betrakta som brott måste de anses innebära annan rättsverkan härav än
böter. Sanktionsavgiften skulle därmed i enlighet med 8 kap. 7§ andra
stycket andra punkten kräva riksdagens medverkan genom direkta föreskrifter
i lag.

Med hänsyn till bl. a. att bestämmelserna i 8 kap. 7§ ansetts kunna
tillämpas när det gäller att föreskriva vite (prop. 1975:8, s. 45) har
lagrådsledamöterna Wahlgren och Hessler också belyst frågan om sanktionsavgiften
skulle kunna anses jämställd med böter, vilket skulle innebära att
delegeringen blir möjlig med stöd av 7 § andra stycket första punkten. De två
lagrådsledamöterna förordar härvid av rättssäkerhetsskäl en försiktig tolkning
av RF, och de anser sig därvid inte kunna biträda en tolkning av RF
enligt vilken sanktionsavgifter av det slag som här är i fråga skall kunna
jämställas med böter.

Utskottet delar den tveksamhet i fråga om grundlagsenligheten av det
begärda bemyndigandet som yttrandet av lagrådsledamöterna Wahlgren och
Hessler givit uttryck för. Det är enligt utskottets mening olämpligt att, när
osäkerhet råder om innebörden av RF:s regler, ge reglerna en tillämpning
som riskerar att urholka de rättssäkerhetsgarantier som RF skall värna om.
Utskottet kan således inte förorda att 8 kap. 7 § RF tolkas på annat sätt än att
riksdagen själv måste ge föreskrifter om den ifrågavarande sanktionsavgiften.
Detta innebär att det framlagda förslaget om en sanktionsavgift på
tullområdet inte kan läggas till grund för beslut av riksdagen i det skick det
föreligger. Propositionen bör därför avslås.

Vissa problem rörande avgiftsmaktens tillämpning har nyligen uppmärksammats
av utskottet i betänkandet KU 1983/84:24. I en reservation till
betänkandet har utskottets borgerliga ledamöter framhållit som angeläget att
regeringen gör en utvärdering av praxis på detta område och att den skall
lägga fram förslag i syfte att säkerställa att intentionerna i RF tillgodoses.

Detta ärendet belyser ytterligare de tolkningsproblem som uppkommer
beträffande flera av reglerna i 8 kap. RF. Utskottet vill därför förorda bifall
till det yrkande i motion 2924 som gäller översyn av vissa delar av 8 kap. RF.

Särskilt yttrande

Marie-Ann Johansson (vpk) har beträffande frågan om översyn av 8 kap.
RF anfört följande:

Jag har biträtt utskottets majoritet i fråga om en översyn av vissa delar av 8
kap. RF men vill samtidigt framhålla följande.

De tillämpningsproblem som uppkommit i ärendet och även i andra
sammanhang tyder på vissa brister i regleringen. Detta förhållande kan
behöva utredas i ett lämpligt sammanhang.

minab/gotab 78S72 Stockholm 1984