yttr 1982/83 sou2y y

Yttrande 1982/83:sou2y

SoU 1982/83:2 y

Socialutskottets yttrande
1982/83:2 y

om samordningsfrågor inom det socialpolitiska bidragssystemet

Till socialförsäkringsutskottet

Socialförsäkringsutskottet har berett socialutskottet tillfälle att avge
yttrande över dels de i proposition 1982/83:3 framlagda förslagen om ändring
i lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag och i lagen (1964:143) om
bidragsförskott, dels motionerna 1981/82:929 av Görel Bohlin (m) och
1982/83:42 av Sven Aspling m. fl. (s).

Utskottet

I propositionen hemställs att riksdagen skall godkänna de av dåvarande
socialministern förordade riktlinjerna för det fortsatta utredningsarbetet
med en samordning inom det socialpolitiska bidragssystemet (mom. 1 i
hemställan). I motion 1982/83:42 (s) yrkas avslag på propositionen i denna
del (yrkande 1). Motionärerna vänder sig bl. a. mot vissa uttalanden i
propositionen om att bidragssystemet bör vara differentierat med möjlighet
för samhället att styra stödet till dem som bäst behöver det. Socialpolitiken
bör enligt motionärerna utvecklas som ett generellt välfärdssystem för hela
befolkningen. Motionärerna anför vidare att det i propositionen tas upp en
rad viktiga principfrågor, men att i avvaktan på fortsatt utredningsarbete
några konkreta förslag inte läggs fram. Enligt motionärerna är det mot denna
bakgrund föga meningsfullt att ta ställning till allmänt hållna riktlinjer vars
inriktning och utformning kan komma att i väsentlig grad påverkas av det
kommande utredningsarbetet.

Socialutskottet konstaterar i likhet med motionärerna att propositionen
tar upp en rad väsentliga frågor. Den förda diskussionen leder emellertid inte
till några konkreta förslag eller principiella ställningstaganden. Man måste
därför med motionärerna ifrågasätta värdet av att riksdagen nu fattar ett
allmänt hållet beslut om godkännande av riktlinjer vars exakta innebörd kan
ge utrymme för olika tolkningar. Propositionsförslaget bör alltså avslås i
denna del. Med hänsyn till det fortsatta utredningsarbetet finns emellertid
behov av vissa klarläggande uttalanden från riksdagens sida. Vissa propositionsuttalanden,
som särskilt ifrågasatts i motionen, bör sålunda kommenteras.

Utskottet vänder sig i den delen framför allt mot propositionens alltför
kategoriska uttalanden om en utveckling av socialförsäkringen mot allt fler
inkomst- och behovsprövade bidrag eller andra selektiva insatser. Som
motionärerna framhåller bör inriktningen vara ett generellt välfärdssystem

1 Riksdagen 1982/83. 12 sami. Nr2y

SoU 1982/83:2 y

2

för hela befolkningen. I ett vidare perspektiv är det emellertid svårt att dra
någon skarp gräns mellan selektiva och generella socialpolitiska insatser.
Enligt socialutskottets mening bör en progressiv socialpolitik utformas så, att
den tillsammantaget och i förening med skattepolitiken skapar ökad
jämlikhet och därmed större trygghet för de sämst ställda. Detta övergripande
mål bör vara vägledande för valet av åtgärder.

Socialutskottet vill också beröra det i motion 1982/83:42 kritiserade
propositionsuttalandet angående lösningen av vissa samordningsproblem
(prop. s. 62). I propositionen anförs sålunda att orimliga konsekvenser av att
en samordningsregel saknas i en speciell situation bör kunna undvikas genom
att de tillämpande myndigheterna ser till syftet med olika bidrag och
förhindrar samtidig utbetalning av flera bidrag när detta uppenbarligen inte
kan ha varit avsett av lagstiftaren. I likhet med motionärerna anser utskottet
att det inger starka betänkligheter att de tillämpande myndigheterna på detta
sätt uppmanas att göra en skälighetsprövning snarare än en lagprövning.
Utskottet vill erinra om att ett sådant uttalande i efterhand inte är
förbindande för tillämpningen av redan antagen lagstiftning. Uttalandet är
därför ägnat att skapa förvirring hos de tillämpande myndigheterna. Rent
allmänt vill utskottet dessutom starkt ifrågasätta lämpligheten av en sådan
individuell skälighetsprövning, vilken lätt skulle kunna leda till olikformiga
bedömningar och minskad rättssäkerhet. Det bör därför enligt utskottets
mening inte överlämnas åt de tillämpande myndigheterna att från fall till fall
bedöma om en förmån skall utgå eller inte. Undantag från vad som
föreskrivits i olika bidragsförfattningar bör i princip inte få göras annat än då
så är särskilt stadgat. I detta avseende behövs ett klarläggande från
riksdagens sida.

I motion 1982/83:42 påtalas vidare vissa oklarheter som enligt motionärerna
vidlåder bl. a. de för socialutskottets yttrande remitterade lagförslagen
(yrkande 2). I motion 1981182:929 (m) begärs ökade möjligheter till kvittning
mellan olika förmåner inom socialförsäkringen, en fråga som berörs av de
föreslagna lagändringarna. Socialutskottet får i denna del anföra följande.

I såväl lagen om allmänna barnbidrag som bidragsförskottslagen föreslås
nya regler om kvittning, dvs. om ökade möjligheter att vid utbetalning räkna
av vad den enskilde kan vara skyldig att återbetala av tidigare felaktigt
erhållna sociala förmåner. De föreslagna reglerna är utformade så att de
knyter an till den person till vilken utbetalning skall ske. Detta är givetvis i de
flesta fall samma person som den bidraget avser. Så behöver dock inte alltid
vara fallet. Socialutskottet vill vidare erinra om att enligt allmänna juridiska
principer kvittning mellan ömsesidiga skulder förutsätter att det är samma
rättssubjekt i båda skuldförhållandena. Avräkning mot en befintlig skuld
torde således - om inte annat uttryckligen stadgats - bara kunna ske om det är
samma person som både har en skuld och som senare får rätt till en betalning.
Enligt socialutskottets mening bör man inte utan vägande skäl införa

SoU 1982/83:2 y

3

särskilda undantag från denna huvudregel. Sådana undantag blir juridiskt
komplicerade och leder lätt till oförutsedda konsekvenser. Kvittning bör
således normalt inte få ske mot t. ex. en skuld som åvilar en annan
familjemedlem. Vem som i det konkreta fallet tar emot en utbetalning bör
ses som irrelevant.

Den grundsyn som socialutskottet här gett uttryck åt återfinns även i
motiveringen till den föreslagna lagtexten (prop. s. 72). Lagtexten som sådan
har emellertid fått en betydligt vidare utformning än som möjligen varit
avsett. Den oklarhet som detta medför blir särskilt påtaglig när det gäller
olika förmåner till barn eller barnfamiljer.

Bidragsförskott är avsett att utgå som ersättning för underhållsbidrag till
barn eller som utfyllnad till ett utgående underhållsbidrag. Enligt 1 § i lagen
lämnas det ”till barnet”. På grund av anknytningen till den familjerättsliga
underhållsskyldigheten följer förutsättningarna för bidragsförskott i stor
utsträckning reglerna för underhållsbidrag.

Enligt utskottets mening bör man därför närmast se barnet som berättigat
till ifrågavarande bidrag, på samma sätt som barnet är berättigat till
underhållsbidrag. Detta innebär att barnet är att anse som rättssubjekt. Med
ett sådant synsätt bör en fordran på bidragsförskott bara kunna kvittas mot
en skuld som avser en förmån till samma barn som är berättigat till
bidragsförskott, oavsett vilken vuxen som vid den tidpunkten skall uppbära
beloppet. Utskottet vill i det sammanhanget peka på att såväl bidragsförskottslagen
som lagen om allmänna barnbidrag medger flera möjliga
betalningsmottagare för bidraget. Det kan vara endera av föräldrarna, en
särskilt förordnad vårdnadshavare, fosterföräldrar m. fl. Det kan även
inträffa att betalningsmottagaren ändras genom avtal mellan föräldrarna
eller i samband med att barnet flyttar m. m. Att utsträcka rätten till kvittning
till andra förmåner än sådana som tillkommer barnet självt kan därför leda
till egendomliga konsekvenser. Det föreslagna tillägget till 13 § bidragsförskottslagen
öppnar möjlighet att kvitta bidragsförskott mot flera personers
skulder och det oavsett om det i det konkreta fallet föreligger någon
ekonomisk gemenskap med barnet. En så vidsträckt regel bör inte införas
utan ingående analys av de olika situationer som kan uppstå. Av rättssäkerhetsskäl
måste dessutom förutsättningarna för att icke betala ut ett i lag
föreskrivet bidrag preciseras noga.

Socialutskottet anser således att om regler om kvittning av bidragsförskott
skall införas nu, dessa måste utformas så att kvittningsmöjligheten begränsas
till fall när fordran och skuld tillkommer samma barn. För detta krävs en
genomgripande omarbetning av lagförslaget.

Allmänt barnbidrag är inte på samma sätt som bidragsförskottet knutet till
barnet personligen. Det är en form av allmänt ekonomiskt stöd till
barnfamiljer. Socialutskottet anser emellertid övervägande skäl tala för att
man i detta hänseende betraktar barnbidrag på samma sätt som bidragsförskott,
dvs. att kvittning bara bör få ske mellan fordringar och skulder som

SoU 1982/83:2 y

4

avser samma barn. Även detta lagförslag bör således omarbetas. I
sammanhanget kan erinras om att det utredningsförslag, vilket ligger till
grund för propositionen, utgått från en enhetlig regel om att rätten till s. k.
barnstöd skall tillkomma barnet (prop. s. 49). De tolkningssvårigheter som
de framlagda lagförslagen om kvittning och avräkning ger upphov till visar
enligt socialutskottets mening att det är angeläget att mera generellt
klarlägga vem som skall anses vara rättssubjekt för olika förmåner. Detta bör
markeras av riksdagen.

Socialutskottet vill slutligen beröra den i 22 § bidragsförskottslagen
föreslagna regeln om avräkning i vissa fall vid utbetalning av retroaktiva
belopp. Av specialmotiveringen härtill synes framgå att man med den
föreslagna regeln närmast åsyftat vissa troligtvis sällsynta fall av tidigare
barnpension. Mot detta har utskottet i och för sig ingen invändning.
Hänvisningen till 17 kap. 1 § lagen om allmän försäkring täcker emellertid
även andra fall, bl. a. sådana där socialbidrag tidigare utgått. Även detta
synes kunna orsaka tillämpningssvårigheter. Socialbidrag torde t. ex. i de
flesta fall inte direkt avse barnet utan familjen. Ett särskilt problem i det
sammanhanget är om familjens sammansättning hunnit ändras, t. ex. vid en
separation. Enligt socialutskottets uppfattning bör även avräkningsregeln i
22 § bidragsförskottslagen begränsas till fall där det för samma barn tidigare
utgått en annan social förmån, belöpande på samma tid som retroaktivutbetalningen.
Man kan dock ifrågasätta om en så begränsad regel fyller något
större praktiskt behov. Socialutskottet vill vidare peka på att den föreslagna
17 kap. 1 § i lagen om allmän försäkring, vartill regeln i bidragsförskottslagen
hänvisar, är oklar i fråga om på vilken tid resp. belopp skall belöpa för att
avräkning skall få ske. Enligt specialmotiveringen skall avräkning kunna ske
med hela retroaktivbeloppet även om det tidigare beloppet bara utgått under
en del av retroaktivtiden. Detta följer inte utan vidare av lagtexten och torde
även kunna diskuteras från materiella utgångspunkter.

Sammanfattningsvis anser socialutskottet att de remitterade lagförslagen
under alla omständigheter måste ses över från juridisk och lagteknisk
synpunkt. Det får ankomma på socialförsäkringsutskottet att bedöma om
erforderlig omarbetning kan göras i samband med dess behandling av
propositionen eller om ett nytt lagförslag från regeringen måste begäras.
Från de synpunkter socialutskottet har att beakta torde övervägande skäl tala
för en mera allmän översyn av vilka förutsättningar som bör gälla för
kvittning och annan avräkning på förmåner, inbegripet den allmänna frågan
om vem som skall anses som rättssubjekt för de olika formerna av bidrag. Det
synes svårt att konstruera generella lösningar för sammanträffande av
förmåner m. m. utan att ta ställning till denna grundläggande fråga. En sådan
översyn skulle tillgodose såväl motion 1981/82:929 (m) som motion
1982/83:42 yrkande 2 (s).

SoU 1982/83:2 y

5

Stockholm den 18 november 1982

På socialutskottets vägnar
INGEMAR ELIASSON

Närvarande: Ingemar Eliasson (fp), Evert Svensson (s), Göte Jonsson (m),
John Johnsson (s), Rune Gustavsson (c), Blenda Littmarck (m), Stig Alftin
(s), Maria Lagergren (s), Anita Persson (s), Ingvar Eriksson (m), Inga Lantz
(vpk), Göran Ericsson (m), Gunnar Ström (s), Bengt Lindqvist (s) och Karin
Israelsson (c).

Avvikande mening

beträffande riktlinjer för det fortsatta utredningsarbetet av Ingemar Eliasson
(fp), Göte Jonsson (m), Rune Gustavsson (c), Blenda Littmarck (m), Ingvar
Eriksson (m), Göran Ericsson (m) och Karin Israelsson (c), som anser att det
avsnitt i utskottets yttrande som börjar på s. 1 med ”Socialutskottet
konstaterar” och slutar på s. 2 med ”valet av åtgärder” bort ha följande
lydelse:

Enighet råder om att det är angeläget att fortsätta arbetet med att
samordna och förenkla det komplicerade socialförsäkringssystemet. De
allmänt hållna riktlinjer som angivits i propositionen bör kunna ligga till
grund för detta utredningsarbete. Utskottet tillstyrker därför propositionen
såvitt nu är i fråga och avstyrker motion 1982/83:42 yrkande 1.

I

GOTAB 73021 Stockholm 1982