yttr 1982/83 fiu1y y

Yttrande 1982/83:fiu1y

FiU 1982/83: ly

Finansutskottets yttrande
1982/83:1 y

över förslag 1981/82:22 om riksdagens utskott jämte motioner

Till konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har den 6 maj 1982 berett övriga utskott tillfälle att
yttra sig över förslag 1981/82:22 Skrivelse från talmanskonferensen med
överlämnande av ett från riksdagens utskottskommitté inkommet betänkande
om riksdagens utskott jämte de med anledning av förslaget väckta
motionerna 1981/82:2533-2537 och 1982/83:19 samt de under allmänna
motionstiden väckta motionerna 1981/82:296, 478, 691 och 1158.

Utskottet vill med anledning härav anföra följande.

Partirepresentationen i riksdagens utskott tas upp i ett särskilt yttrande till
kommitténs förslag och i motionerna 296 och 2537. Utskottet förutsätter att
konstitutionsutskottet prövar de förslag som väckts trots att kommittén inte
avgett några förslag i dessa hänseenden. Utskottet ser inte någon anledning
att från sina utgångspunkter särskilt beröra frågan.

Kommittén föreslår vissa förändringar i ärendefördelningen mellan
utskotten. Utskottet vill med anledning härav anföra följande. Finansutskottet
uppmärksammade i en skrivelse den 11 februari 1982 kommittén på två
ärendeområden som enligt utskottets uppfattning bör flyttas. Det ena gäller
frågor om kredit- och fondväsendet samt det affärsmässiga försäkringsväsendet
som bör föras över från näringsutskottet till finansutskottet. Det
andra avser frågorna om hov- och slottsstaten, som enligt utskottets mening
bör handläggas av konstitutionsutskottet eller kulturutskottet i stället för
som nu av finansutskottet.

Utskottet har inga invändningar mot kommitténs rekommendation att
ärenden rörande hov- och slottsstaten överförs till konstitutionsutskottet.
Kommittén menar däremot att frågan om att överföra ärendena beträffande
kredit- och fondväsendet till finansutskottet är så komplicerad att den kräver
ytterligare utredningar och att kommittén inte inom den tidsram som stått till
förfogande har haft utrymme att studera denna fråga i erforderlig utsträckning.
Utskottet beklagar detta.

Det nära samröre som frågorna om kredit- och fondväsendet har med
ärendena inom penning-, kredit- och valutapolitiken samt frågorna som rör
riksbankens verksamhet, som utskottet bereder, talar enligt utskottets
mening för att dessa frågor behandlas samlat i finansutskottet. Dessa frågors
nära samhörighet framgår också av att inom regeringskansliet hanteras dessa
frågor inom samma enhet i ekonomidepartementet. Frågor som rör
kreditpolitik och kreditväsen tas ofta upp i en och samma proposition. Det

1 Riksdagen 1982/83. 5 sami. Nr 1 y

FiU 1982/83: ly

2

skulle därför förenkla beredningen i riksdagen om dessa frågor hanterades i
ett utskott. Frågor om AP-fonder och andra fondsystem som syftar till att öka
kapitalbildningen m. m. hör enligt utskottets mening också hit. Det skulle
även avlasta näringsutskottet om ärenden rörande kredit- och fondväsendet
samt försäkringsväsendet överfördes till finansutskottet.

Utskottet anser mot bakgrund härav att nämnda ärenden bör överföras till
finansutskottets beredningsområde. Detta bör komma till uttryck i tilläggsbestämmelserna
till riksdagsordningen.

Av tilläggsbestämmelserna borde enligt utskottets mening också framgå
att finansutskottet bereder frågor rörande den kommunala ekonomin och
kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Avsaknaden av denna
precisering i tilläggsbestämmelserna har inte skapat någon oklarhet i fråga
om dessa ärendens hantering i riksdagen men har inneburit att finansutskottets
beredningsområde fått en missvisande beskrivning. Frågorna om den
kommunala ekonomin har genom förändringar i skatteutjämningssystemet
och indragningar av det kommunala beskattningsunderlaget kommit att
utgöra ett väsentligt inslag i utskottets arbete under senare år. Detta bör
också återspeglas i ärendebeskrivningen för finansutskottet.

Utskottet ser inte från sina utgångspunkter någon anledning att ta ställning
till ärendefördelningen i övrigt som behandlas av kommittén eller i
motionerna 478, 2534, 2535 och 2536.

Utskottet vill emellertid i anslutning härtill ta upp frågan om den av
regeringen aviserade ändrade departementsindelningen. Enligt utskottets
mening behöver inte ändrad departementstillhörighet för myndigheterna i
och för sig föranleda någon ändring i utskottens beredningsområde. Tvärtom
är det en fördel om den kunskap och erfarenhet som byggts upp under årens
lopp inom resp. utskott tas till vara. Det talar för att myndigheter och
ärendeområden inte i onödan bör flyttas mellan olika utskott. Utskottet ser
för sin del inte någon anledning att flytta exempelvis riksrevisionsverket och
statskontoret från finansutskottets beredningsområde. Det finns dock skäl
att närmare se över departementsindelningen och dess konsekvenser för
ärendefördelningen mellan utskotten i den mån den nya indelningen är
uttryck för ändrad inriktning och ett nytt innehåll i politiken på olika
områden. Ett sådant område kan vara SPK:s verksamhet och därtill hörande
frågor som skulle kunna föras över från näringsutskottet till finansutskottet.

Utskottet tillstyrker förslaget i motion 691 att ändring sker i tilläggsbestämmelsen
4.11.1 riksdagsordningen så att kallelse till utskottssammanträde
i fortsättningen inte behöver införas i en eller flera dagstidningar.

Utskottet övergår härefter till att redovisa sin syn på frågorna rörande
samordningen av riksdagens beredning och beslut vad gäller större ekono -

FiU 1982/83: ly

3

miska s. k. åtgärdspaket samt samordningen och uppföljningen av riksdagens
budgetarbete.

I en särskild bilaga till utredningen redovisas riksdagens ekonomiska
beslutsfattande 1971-1978. Det är en värdefull och initierad beskrivning av
de skiftande förhållanden som rått under 1970-talet. Det finns enligt
utskottet anledning att särskilt uppmärksamma de slutsatser som redovisas i
översikten.

Enligt utskottets mening visar översikten om riksdagens beslutsfattande på
vissa allvarliga brister i den hittillsvarande ordningen. Vid ett par tillfällen
har riksdagsledamöter avstått från sin rätt att rösta i kammaren för att inte
riskera att medverka till att upphäva ett nyligen fattat beslut eller fatta ett
motstridande beslut. Detta inträffade vid flera tillfällen våren 1976. Vidare
har riksdagen två gånger, våren 1975 och våren 1982, beslutat om riktlinjer
för den ekonomiska politiken och budgetregleringen som inte har kommit att
stämma överens med de åtgärder riksdagen senare beslutat.

Vid flera tillfällen, framför allt under senare delen av 1970-talet, har
kammarens remitteringar av propositioner och motioner lett till att förslag
som väckts i avsikt att ställas mot varandra kommit att behandlas var för sig i
olika utskott. Detta har också lett till att de i kammaren kommit att
behandlas som fristående förslag. En hoppande majoritet eller ett voteringsfel
skulle därvid ha kunnat leda till att två i sak mot varandra stående
alternativ bifallits av kammaren eller till att båda alternativen avslagits. Det
mest uppseendeväckande exemplet på detta inträffade under den urtima
riksdagen 1980. Från såväl regeringen som oppositionen lades förslag i syfte
att begränsa den inhemska efterfrågan och importen. De alternativa medlen
för detta var antingen en höjning av mervärdeskatten eller införande av vissa
importrestriktioner. I voteringarna i kammaren ställdes aldrig förslagen mot
varandra. I stället hade minsta misstag vid voteringen kunnat leda till såväl
höjd mervärdeskatt som importrestriktioner eller ingetdera.

Ytterligare en brist i den nuvarande ordningen bör nämnas. Det uppstår
svårigheter för riksdagen att i vårsessionens slutskede skaffa sig överblick av
budgetbeslutens sammantagna resultat och konsekvenser. Orsaken härtill är
sent avlämnade propositioner och arbetsanhopningen i vissa utskott. Det är
enligt utskottets mening riktigt som anförs i motion 2533 att resurser inte
givits finansutskottet att mer intensivt följa riksdagens budgetarbete.
Därmed saknas också förutsättning för riksdagen att bedöma i vilken
utsträckning de beslutade riktlinjerna för budgetarbetet varit vägledande för
budgetbesluten i riksdagen.

Kommittén har behandlat de frågor som nu berörts av utskottet.
Kommitténs sammanfattande bedömning är att samordningen av budgetbehandlingen
och övriga ekonomiska frågor i allt väsentligt fungerat väl. I
förslaget konstaterar man dock att finansutskottet har haft ganska begränsade
möjligheter till ett avgörande inflytande på budgetregleringen och
övriga ekonomiska ärenden av större vikt, t. ex. de s. k. åtgärdspaketen. Mot

Fil) 1982/83:1 y

4

bakgrund härav har man diskuterat frågan om finansutskottet kan ges reella
möjligheter att verka för samordningen i sådana angelägenheter.

Kommittén konstaterar emellertid att företrädare för andra utskott uttalat
betänkligheter mot att ge finansutskottet befogenheter som ett slags
överutskott och avstår av det skälet från att lägga fram sådana förslag.
Kommittén finner det av samma skäl också vanskligt att generellt rekommendera
det system för samordning som tidigare tillämpades där hela
åtgärdspaket remitterades till finansutskottet som därefter inhämtade
yttranden från andra utskott.

Utgångspunkten för finansutskottets ställningstagande beträffande samordningen
av större ekonomiska åtgärdspaket är att förslag som föreläggs
riksdagen i samlad form, med flera komponenter med starkt inbördes
sammanhang för att uppnå en viss bestämd ekonomisk politik, också måste
bedömas av riksdagen ur helhetssynpunkt. Själva det faktum att regeringen
valt en samlad form är ett skäl varför också riksdagen bör behandla frågan så
att inte helheten i förslagen går förlorad. Detta stadgas också i riksdagsordningen.
Där heter det att annat ärende än budgetpropositionen får delas
mellan två eller flera utskott endast om särskilda skäl föranleder det (RO 4
kap. 7 §). Att denna bestämmelse finns intagen i riksdagsordningen är ett
uttryck för att riksdagen accepterar regeringens bedömning av hur ärenden
bör hållas samman.

Det bör konstateras att gällande riksdagsordning inte förutsatt att större
ekonomiska s. k. åtgärdspaket skulle läggas fram i annat sammanhang än i
budgetpropositionen eller i kompletteringspropositionen. Under 1970-talet
har olika ekonomisk-politiska åtgärdspaket ofta presenterats under riksdagens
höstsession. Som framgår av kommitténs redogörelse har olika
modeller tillämpats för hantering av dessa s. k. paket i riksdagen.

De förändringar som ägt rum i den ekonomiska utvecklingen under
1970-talet och början av 1980-talet har inneburit att politiken fått en annan
inriktning och att det parlamentariska läget tidvis varit komplicerat. Kravet
att finna nya former för samordning av riksdagens ekonomiska beslutsfattande
har därmed skärpts. Det torde stå helt klart att riksdagen på ett helt
annat sätt än hittills måste samordna olika ekonomiska åtgärdspaket.

Enligt utskottets mening har kommittén lagt alltför stor vikt vid frågan om
finansutskottets ställning på bekostnad av den principiellt centrala frågan hur
samordningen av budgetbehandlingen och övriga ekonomiska frågor bäst
bör ske i riksdagen. Utskottet delar inte kommitténs uppfattning att
samordningen av dessa frågor i allt väsentligt fungerat väl. Tvärtom visar
erfarenheterna av riksdagens beslutsfattande under 1970-talet att i dessa
frågor har samordningen brustit i viktiga hänseenden.

Propositioner som föreläggs riksdagen i s. k. ekonomiska åtgärdspaket
avser att påverka den ekonomiska utvecklingen och efterfrågan i samhället
på ett bestämt sätt. Det är därför nödvändigt att åtgärdspakets helhetsef -

FiU 1982/83: ly

5

fekter bedöms och ställs mot de alternativa program eller paket som föreslås
motionsvägen. Huvudfrågan i ett sådant sammanhang är om och i så fall i
vilken grad ekonomin bör stimuleras eller dämpas. Detta åstadkommes
genom att flera olika medel utnyttjas. Att bedöma varje enskilt medel
isolerat för sig skulle innebära att helheten gick förlorad.

Den modell som valts vid flera tillfällen under senare år att dela upp ett
åtgärdspaket liksom motsvarande motionsförslag i sina beståndsdelar på
olika utskott har som nämnts lett till att olika komponenter som avsetts vara
alternativ till varandra kommit att behandlas var för sig i olika utskott och
därigenom inte ställts mot varandra.

Ett ofta återkommande problem har varit då förändringar i olika skatter
använts som ekonomisk-politiska instrument. Förslag att ändra skatterna har
i riksdagen ofta behandlats avskilda från det ekonomisk-politiska syftet med
åtgärderna. Internationellt sett är detta en unik företeelse. I de flesta
västerländska parlament hanteras skatte- och ekonomisk-politiska frågor
som en helhet, t. ex. i ett och samma utskott. Så är fallet i de nordiska
grannländerna. I andra parlament skapas en helhetsbehandling genom att
parlamentet i ett första steg tar ställning till helheten och därefter i andra
steget behandlar de enskilda komponenterna. Det första steget är därvid
direkt bindande för hanteringen i det andra steget.

Utskottet ser vissa fördelar med en gemensam beredning inom finans- och
skatteutskotten av skattepolitiska förslag. En direkt sammanslagning av de
båda utskotten till ett utskott, som föreslås i motion 1158, vill utskottet dock
inte tillstyrka. Ett sammanslaget finans- och skatteutskott skulle inte bidra
till att lösa samordningen mellan finansutskottet och övriga utskott.
Dessutom skulle det gemensamma utskottet få en speciell ställning i
förhållande till övriga utskott och innebära en kraftig förskjutning av
nuvarande utskottsarbete.

Självfallet måste olika skattepolitiska åtgärder av större ekonomisk
betydelse bedömas i sitt ekonomisk-politiska sammanhang. En möjlighet att
åstadkomma en sådan bedömning är att dessa frågor bereds i ett från fall till
fall av finans- och skatteutskotten sammansatt utskott. De möjligheter som
nuvarande regler i riksdagsordningen ger att inrätta särskilda eller sammansatta
utskott har emellertid aldrig utnyttjats. Kommitténs förslag för att
underlätta skapandet av sammansatta utskott synes enligt utskottets mening
inte vara tillräckligt verkningsfulla. För att få till stånd ett samarbete mellan
två eller flera utskott torde ytterligare åtgärder vara nödvändiga. Sannolikt
skulle det krävas ytterligare stadganden om detta i riksdagsordningen.

I motion 2533 föreslås att riksdagen tillsätter en utredning som ser över
beslutsprocessen i större ekonomiska frågor. Det finns enligt utskottet starka
skäl för detta. Det är nödvändigt att skapa bättre möjligheter att bedöma
skatteåtgärder i ekonomisk-politiska sammanhang. Vidare måste rutiner
skapas så att helhetsaspekten inte går förlorad vid behandlingen av s. k.
åtgärdspaket. Utskottet tillstyrker mot bakgrund härav att en sådan

FiU 1982/83: ly

6

utredning tillsätts som föreslås i motion 2533. Det kan finnas skäl överväga
olika modeller för att samordna beslutsprocessen i större ekonomiska frågor.
Det vore därvid naturligt att en utvärdering gjordes av de olika modeller som
tillämpats hittills.

I ett sådant sammanhang bör också prövas hur riksdagens budgetarbete
bör samordnas. Med nuvarande ordning blir de riktlinjer för budgetarbetet
som riksdagen uttalar inte bindande för riksdagens budgetarbete. Erfarenheterna
från senare år visar på detta. Detta är mycket otillfredsställande.
Genom att, som kommittén uttalar sig för, tillföra finansutskottets kansli
personella resurser för att samordna den löpande uppföljningen av
riksdagens budgetarbete skapas förutsättningar för en kontinuerlig överblick
över hur budgetarbetet fortskrider. Utskottet är positivt till detta.

Kommittén ställer sig emellertid avvisande till tanken på att inrätta ett
särskilt budgetkontor för dessa uppgifter. Frågan om själva formen för den
löpande uppföljningen är enligt utskottet underordnad frågan om funktionen.
Kommittén har inte haft några invändningar mot funktionen. Tvärtom
betonar man betydelsen av finansutskottets sammanställningsarbete. Det
torde emellertid få ankomma på den av utskottet förordade utredningen att
närmare analysera hur denna funktion bör inordnas och utnyttjas för
riksdagens ekonomiska beslutsfattande.

Stockholm den 19 oktober 1982

På finansutskottets vägnar
MATS HELLSTRÖM

Närvarande: Mats Hellström (s), Lars Tobisson (m), Paul Jansson (s), Arne
Gadd (s), Lennart Blom (m), Per-Axel Nilsson (s), Rolf Rämgård (c),
Torsten Karlsson (s), Filip Fridolfsson (m), Rolf Wirtén (fp), Carl-Henrik
Hermansson (vpk), Bo Södersten (s), Hugo Hegeland (m), Gunnar Nilsson i
Eslöv (s) och Rolf Andersson (c).

Avvikande mening

Carl-Henrik Hermansson (vpk) anser att den del av utskottets yttrande på
s. 1 som börjar med ''Partirepresentationen i” och slutar med ”beröra frågan”
bort lyda:

Partirepresentationen i riksdagens utskott tas upp i ett särskilt yttrande till
kommitténs förslag och i motionerna 296 och 2537. Enligt utskottets mening
är partiernas deltagande på lika villkor i utskottens arbete av grundläggande
betydelse. Utskottet tillstyrker därför de yrkanden om partirepresentationen
i riksdagsutskotten som framställs i motionerna 296 och 2537.

'

GOTAB 72792 Stockholm 1982