yttr 1982/83 cu2y y

Yttrande 1982/83:cu2y

CU 1982/83:2 y

Civilutskottets yttrande
1982/83:2 y

över förslag till ny vattenlag m. m. (prop. 1981/82:130)

Till jordbruksutskottet

Jordbruksutskottet har berett civilutskottet tillfälle att avge yttrande över
proposition 1981/82:130 med förslag till ny vattenlag m. m. samt motioner i
frågor som rör civilutskottets beredningsområde.

Civilutskottet avger, utifrån synpunkter av den typ som aktualiseras inom
utskottet, följande yttrande.

1 Visst pågående arbete m. m.

Arbetet på ett förslag till en ny plan- och bygglag (PBL) fortsätter inom
bostadsdepartementet efter regeringsskiftet och bedrivs enligt uppgift i årets
budgetproposition (bil. 13 s. 99) med inriktning på en proposition till
riksdagen under år 1984.

Vattenplaneringsutredningens förslag (SOU 1980:39) har remissbehandlats
och bereds inom jordbruksdepartementet med koppling till PBL-arbetet
inom bostadsdepartementet.

Den förra regeringen överlämnade för lagrådets yttrande ett förslag till lag
om hushållning med mark- och vattenområden av riksintresse. Denna
lagrådsremiss återkallades efter regeringsskiftet. Arbetet på motsvarande
frågor fortsätter i anslutning till PBL-övervägandena. Hit anknutna frågor
har även behandlats i bl. a. betänkande CU 1982/83:2. I den under allmänna
motionstiden 1983 väckta motionen 1982/83:1099 (fp) yrkande 2 hemställs
att riksdagen - efter lagrådsgranskning och eventuellt därav föranledd
modifiering - antar ett vid motion 1097 fogat förslag till lag om hushållning
med mark- och vattenresurser av riksintresse. Lagförslaget är identiskt med
det förslag som lades fram i den nämnda lagrådsremissen. Motionen kommer
att senare behandlas av civilutskottet.

I detta sammanhang kan även nämnas den i början av september 1982
beslutade utredningen (dir. 1982:71) om vissa frågor om samernas ställning i
Sverige. I dess uppgifter ingår bl. a. att undersöka i vilken utsträckning
rennäringens intressen har fått träda tillbaka för andra samhällsintressen vid
markanvändning av olika slag. Ledamöter m. fl. i kommittén är hittills inte
utsedda. Enligt uppgift övervägs tilläggsdirektiv inom justitiedepartementet.

Föregående regering beslöt i september 1982 (dir. 1982:74) att tillkalla en
särskild utredare för att ta fram underlag för förslag år 1983 om konkreta
åtgärder för vattenkraftsutbyggnaden under 1980-talet. Ett motsvarande

1 Riksdagen 1982183. 19 sami. Nr 2 y

CU 1982/83:2 y

2

uppdrag (dir. 1982:90) har enligt den nuvarande regeringens beslut dock i
stället lagts på en parlamentarisk beredning med uppgift att föreslå en plan
för vattenkraftens utbyggnad. Resultatet bör redovisas senast den 1 juli 1983.
Beredningen är enligt direktiven oförhindrad att studera sådana älvar och
älvsträckor som f. n. är undantagna från utbyggnad enligt riktlinjerna i den
fysiska riksplaneringen.

1981 års energikommitté (EK 81) har i maj 1982 initierat en delutredning
om möjligheterna att vid tillämpning av 136 a § byggnadslagen (BL) förkorta
tidsåtgången mellan beslut och idrifttagning av energiproduktionsanläggningar.
Därvid skall alternativa förfaranden övervägas, bl. a. ett system med
s. k. public enquiries som ersättning för prövningen enligt 136 a § BL.
Delutredningen skall redovisas för kommittén senast den 1 oktober 1983. I
tidigare översyn av 136 a § BL (Ds Bo 1980:2) lades inte fram något förslag
om förhållandet mellan detta lagrum och vattenlagen.

Vidare kan noteras att proposition 1981/82:221 med förslag till lag om
exploateringssamverkan m. m. återkallats efter regeringsskiftet och avskrivits
av riksdagen. En med anledning av återkallelsen väckt motion om att
riksdagen skulle anta lagförslag med samma innehåll som enligt den
återkallade propositionen har avslagits av riksdagen (CU 1982/83:6). Den
här nämnda propositionen innehöll förslag till ändringar i lagparagrafer som
även föreslagits ändrade i proposition 1982/83:26 med förslag till följdlagstiftning
till den nya vattenlagen.

2 Prövningssystemet

Förslaget till ny vattenlag innebär bl. a. att vattendomstolarna fortfarande
skall vara prövningsmyndigheter och inte, som enligt utredningsförslaget,
ersättas av koncessionsnämnden för miljöskydd och länsstyrelserna. Detta
kan, sett från samhällsplaneringens allmänna utgångspunkter, framkalla
vissa betänkligheter beträffande den avsedda samlade bedömningen av
vattenföretags lämplighet så att de inpassas i samhällsplaneringen i stort.
Enligt vad utskottet erfarit övervägs emellertid inom regeringen ytterligare
utredningsinsatser i denna del. Civilutskottet har mot bakgrund bl. a. därav
inte nu funnit anledning att motsätta sig det föreslagna judiciella prövningssystemet.
Civilutskottet noterar även att ett förslag till ny plan- och
bygglagstiftning torde komma att motivera överarbetning och anpassning av
en vattenlag, utformad i huvudsak enligt det nu framlagda förslaget.

3 Vattenföretags tillåtlighet (3:1-4)

En av de frågor som - med hänsyn till skilda energipolitiska m. fl.
utgångspunkter samt bevarandesynpunkter - särskilt aktualiserats inom
civilutskottet är huruvida lagförslaget ger tillräckliga garantier för att
tillstånd inte ges till utbyggnad av vattendrag som undantagits från sådan

CU 1982/83:2 y

3

enligt av riksdagen godtagna riktlinjer inom den fysiska riksplaneringen.
Den föreslagna lydelsen av 3 kap. 1 § vattenlagen i förening med därför
anförda motiv ger enligt civilutskottets mening sådana garantier. Tillstånd
kan således inte ges till utbyggnad av de av riksdagen undantagna älvarna och
älvsträckorna. Det bör noteras att dessa garantier är lagstiftningsmässigt
starkare än enligt gällande vattenlag, vilken formellt öppnar en dispensmöjlighet
även vid hinder enligt allmänna planeringssynpunkter. Dispenser i
detta hänseende har dock hittills inte getts. Utskottet har tidigare (CU
1982/83:2) noterat att det inte från något håll torde ha hävdats att regeringen
ens skulle överväga att göra en bedömning i strid mot riktlinjerna.

När det gäller riktlinjerna om undantag från utbyggnad av vattenkraft
torde det knappast uppstå några principiella tillämpningssvårigheter. Eventuella
oklarheter när det gäller riktlinjernas närmare omfattning får, som
utskottet nedan berör, lösas genom förslag till riksdagen om precisering av
riktlinjerna som sådana.

Lagförslaget innebär emellertid att även övriga riktlinjer inom den fysiska
riksplaneringen faller in under begreppet allmänna planeringssynpunkter
som skall kunna vara hinder mot tillstånd till ett vattenföretag. Dessa
riktlinjer, bland dem främst de s. k. verksamhetsanknutna, har vid sin
tilkomst avsetts bli preciserade i kommunal fysisk planering efter ett samråd
där närmast länsstyrelserna haft att bevaka att riksintressena hävdats. Dessa
riktlinjer kan inte direkt läggas till grund för ett avgörande i tillåtlighetsfrågan
utan kräver ytterligare planeringsmässiga bedömningar, vilka kommer
att falla på tillståndsmyndigheten. Hänvisningen i lagförslagets specialmotivering
(s. 411) till vissa typer av översiktsplaner utan direkta rättsverkningar
får här särskild aktualitet när det gäller grunderna för tillståndsmyndighetens
planeringsöverväganden.

Uttrycket allmänna planeringssynpunkter syftar emellertid inte endast på
de bedömningar inom ramen för den fysiska planeringen som fått uttryck i
riktlinjer inom den fysiska riksplaneringen. Syftet tycks ha varit att hit föra
även andra långsiktiga bedömningar av planeringskaraktär som sålunda
läggs på prövningsmyndigheten. Till grund för även dessa bedömningar avses
ligga bl. a. översiktliga kommunala markanvändningsplaner som är väl
förankrade inom kommunen även om de saknar direkta rättsverkningar.
Även om lagförslaget inte - med hänvisning till det pågående PBL-arbetet -tar upp utredningsförslaget om fullständig bundenhet av fastställda planer
kommer emellertid även dessa att spela en väsentlig roll som underlag för
tillståndsmyndighetens bedömningar. Även dessa planer kan vara uttryck för
t. ex. riktlinjer inom den fysiska riksplaneringen eller en långsiktig verksamhetsplanering.

Civilutskottet sätter i fråga om hänvisningen till ”sådan långsiktig
verksamhetsplanering som inte omfattas av den fysiska planeringen” har
tillräcklig stringens för att ge ett tillämpbart underlag för bedömningarna.
Det bör möjligen betonas att ett syfte med denna hänvisning är att markera

CU 1982/83:2 y

4

vikten av att statsmakternas riktlinjebeslut beaktas som utgångspunkter för
tillståndsmyndighetens planeringsöverväganden.

Utformningen av 3 kap. 1 § i VL-förslaget täcker planeringsöverväganden
av de flesta typer och däri ingående skydd för allmänna intressen. Det skulle
därmed kunna sättas i fråga om bestämmelserna i 3 kap. 3 § första stycket får
någon större självständig betydelse i andra fall än då särskilda planeringsöverväganden
saknas eller är inaktuella. Syftet har också (s. 415) begränsats
till att bl. a. göra det möjligt att i större utsträckning än f. n. beakta de
sammanlagda olägenheterna av ett vattenföretag. Detta skulle emellertid
vara möjligt även inom ramen för planeringsöverväganden enligt den flexibla
3 kap. 1 §. Det förhållandet att gränsen mellan dessa lagrum blir flytande bör
inte kunna utnyttjas till att indirekt öka dispensmöjligheterna enligt 3 kap.

3 § andra stycket. Detta bör på något sätt markeras i jordbruksutskottets
motivskrivningar. Civilutskottet vill dock inte påkalla någon ändring i
lagförslaget som sådant.

4 Regeringens prövningsrätt

I utredningsförslaget ingick dels en angivelse av vilka tillståndsmyndigheter
som skulle finnas (13:1), dels närmare regler om kompetensfördelningen
mellan dessa organ (15:1-3, 16:1), bl. a. vilka vattenföretag som - i hela
tillståndsfrågan och inte bara i tillåtlighetsfrågan - skulle prövas av
regeringen. Uppräkningen av dessa företag (15:1) motsvarar den som i
dåvarande lydelse av vattenrättskungörelsen (före ändringen 1978:41)
definierade vattenföretag ”av betydande omfattning eller ingripande beskaffenhet”.
Utredningen (s. 328) hade funnit att bestämmelserna i vattenrättskungörelsen
rörande ärendefördelningen torde falla utom det enligt 8 kap.
7 § regeringsformen delegeringsbara området. Med hänsyn därtill - men
också till prövningsfrågornas vikt - ansåg utredningen att de nya bestämmelserna
borde tas in i vattenlagen.

Aven om regeringsformens regler om riksdagens normgivningskompetens
inte skulle medge att detta regelområde delegeras till regeringen - en fråga
som civilutskottet ansett sig inte böra ta särskild ställning till i detta
sammanhang - följer emellertid därav inte direkt att här aktuella riktlinjer
inom den fysiska riksplaneringen måste återges i lagtexten. Det torde vara
tillräckligt att kräva att innehållet i forumreglerna är otvetydigt. Det bör här
noteras att i den sakligt än mer betydelsefulla tillåtlighetsregeln i 3 kap. 1 §
propositionsförslaget det ansetts att lagtextens begrepp ”allmänna planeringssynpunkter”
är tillräckligt för att i förening med motivuttalanden ange
som hinder mot tillstånd bl. a. riksdagens beslut inom den fysiska riksplaneringens
ram att undanta vissa älvar eller älvsträckor från utbyggnad.

Ytterligare får i detta sammanhang noteras att arbete pågår på en ny planoch
bygglag och att det i anslutning därtill görs överväganden om en
lagreglering av riktlinjerna inom den fysiska riksplaneringen. Sker en sådan

CU 1982/83:2 y

5

lagreglering kan den komma att täcka även riktlinjer för utbyggnad av
vattenkraften och därmed i sak dubblera det återgivande av dem som nu
föreslås få sin plats bland reglerna om regeringens prövningsrätt i en ny
vattenlag.

Det bör också pekas på att reglerna i propositionsförslagets 11 kap. 1 § p. 4
rimligen aldrig skulle kunna komma i praktisk tillämpning, i den meningen
att någon ansökan på grund därav skulle komma under regeringens
prövning, eftersom regeringen enligt 3 kap. 1 § måste finna dessa företag
otillåtliga och inte heller har möjlighet att i dessa fall medge någon dispens.
De som kan tänkas uppträda som sökande i dessa sammanhang har
otvivelaktigt full kunskap om innebörden av riktlinjerna inom den fysiska
riksplaneringen i här aktuell del.

Mot angiven bakgrund torde kunna sättas i fråga om inte föreslagen lydelse
av 11 kap. 1 § p. 4 VL bör kunna utgå. Just i de avsedda fallen där det finns ett
klart hinder mot tillstånd blir en prövning, om den över huvud taget
aktualiseras och oavsett var prövningen förläggs, närmast av formell natur
och kräver därmed inga planeringsbedömningar på regeringsnivå. Dessa
bedömningar har då redan gjorts av riksdagen. Om frågornas vikt anses
motivera att riktlinjerna återges med geografiska begrepp i en ny vattenlag
bör det kunna övervägas att göra detta i anslutning till tillåtlighetsreglerna.

Den invändningen kan emellertid anföras mot en sådan slutsats, att det i
undantagsfall kan tänkas uppstå svårigheter att i detalj ange riktlinjernas
omfattning, t. ex. när det gäller käll- och biflöden. Sådana svårigheter bör
naturligen, oavsett här diskuterad lagstiftningsteknik, lösas genom preciseringar
av sakinnehållet. Det får förutsättas att sådana eventuellt nödvändiga
överväganden tas upp senast i anslutning till pågående överväganden om
lagreglering av dessa riktlinjer.

Civilutskottet finner det rimligt att de ärenden som kan tänkas förekomma
beträffande undantagna älvar och älvsträckor prövas av regeringen tills
frågan om en precisering av riktlinjerna har behandlats. Eftersom överväganden
i det avseendet inte lämpligen bör göras i detta sammanhang anser
civilutskottet att 11 kap. 1 § p. 4 i VL-förslaget bör kvarstå t. v.

Civilutskottet har i detta sammanhang inte behandlat sakinnehållet i
riktlinjerna inom den fysiska riksplaneringen och anser att sådana eventuella
överväganden inte bör göras vid bedömningen av det föreliggande förslaget
till ny vattenlag. Under allmänna motionstiden 1983 väckta motioner i detta
ämne kommer senare att behandlas av civilutskottet.

Om jordbruksutskottet väljer att förorda en reglering av regeringens
prövningsrätt som innefattar att man till vattenlagen i princip överför en
redovisning av de älvar och älvsträckor som undantagits från utbyggnad bör
noteras att riksdagen (prop. 1977/78:57, CU 1977/78:9) undantagit Västerdalälven
uppströms Hummelforsen och senare (prop. 1978/79:213, CU
1979/80:6) även Västerdalälven nedströms Skifsforsen, medan vattenrätts -

CU 1982/83:2 y

6

kungörelsen (efter ändringen 1981:983) tar upp Västerdalälven i dess helhet.
Motivet för att inte låta undantagen omfatta hela Västerdalälven var enligt
riksdagens beslut att möjliggöra effektiviseringar i två befintliga kraftstationer
(Eldforsen och Skifsforsen). Om man vill behålla en formellt korrekt
koppling till de av riksdagen antagna riktlinjerna, bör detta komma till
uttryck även i lagtexten.

Om 11 kap. 1 § skall innehålla en förteckning av den typ som finns i
förslaget, torde jordbruksutskottet därvid också böra notera att regeringens
prövningsrätt därmed utvidgats i jämförelse med gällande lydelse av 4 kap.
17 § VL, vilken begränsat den till företag som är av betydande omfattning
eller ingripande beskaffenhet. I detta sammanhang bör också pekas på att
omfattningen av regeringens prövningsrätt inte direkt är avgörande för
huruvida riktlinjerna omfattar andra än de större företagen. Enligt
civilutskottets mening torde innebörden av tidigare beslut om riktlinjerna
dock anses vara att de omfattar ett förbud mot även mindre företag - dock att
de inte skulle hindra vissa åtgärder som hänför sig t. ex. till redan företagen
utbyggnad (prop. 1977/78:57 s. 90, CU 1977/78:9 s. 4).

Oavsett detta reser sig emellertid frågan om regeringen i sådant fall
verkligen skall belastas med prövning av även mycket små företag. Enligt
civilutskottets mening torde även denna fråga - om den inte löses genom
jordbruksutskottets betänkande - kunna ytterligare bedömas i anslutning till
ovan berörda överväganden om ytterligare utredning om prövningssystemet.

Civilutskottet har också ansett sig ha fått anledning att ytterligare belysa de
namnformer m. m. som använts i denna del av lagförslaget och därför
beslutat inhämta ett yttrande i ämnet från lantmäteriverket (LMV). Enligt
lantmäteriinstruktionen (1974:336) åligger det LMV att verka för ett
ändamålsenligt och vårdat ortnamnskick med befogenhet att fastställa
ortnamn i den mån sådan befogenhet inte tillkommer annan. En särskild
utredare har (SOU 1982:45) lagt fram bl. a. ett förslag till lag om
ortnamn.

LMV har avgett begärt yttrande efter att i sin tur bl. a. ha inhämtat
yttrande från ortnamnsarkivet i Uppsala (OAU). LMV:s yttrande, vartill
fogats bl. a. OAU:s yttrande, har av civilutskottet under hand överlämnats
till jordbruksutskottet. LMV anför att lagförslagets namnformer i vissa fall
bör ändras.Civilutskottet har inte tillräcklig anledning att frångå den
uppfattning som hävdats i LMV:s yttrande och förordar att jordbruksutskottet
beaktar däri framförda synpunkter.

Stockholm den 1 februari 1983

På civilutskottets vägnar
KJELL A. MATTSSON

CU 1982/83:2 y

7

Närvarande: Kjell A. Mattsson (c), Oskar Lindkvist (s), Thure Jadestig (s),
Maj-Lis Landberg (s), Knut Billing (m), Magnus Persson (s), Bertil
Danielsson (m). Birgitta Hambraeus (c), Per Olof Håkansson (s), Lennart
Nilsson (s), Margareta Gard (m), Kerstin Ekman (fp), Tore Claeson (vpk),
Margareta Palmqvist (s) och Erik Olsson (m).

Avvikande mening

Tore Claeson (vpk) anser att till utskottets yttrande bort fogas ett
ytterligare avsnitt med följande innehåll:

5 Fastighetsägarens rätt till vatten

Lagförslaget innebär (prop. s. 77-79) att en ny vattenlag skall bygga på den
nuvarande principen om fastighetsägarens rätt att råda över fastighetens
vattentillgångar. Frågan har endast övesiktligt diskuterats av vattenlagsutredningen
(SOU 1977:27 s. 125 ff.), som stannat för den princip som förs
vidare genom propositionen. Man har därmed avvisat ett mer offentligrättsligt
inriktat system, som liknar det som gäller i bl. a. Danmark, Frankrike,
Italien och Västtyskland och som innebär att alla sjöar och vattendrag av
någon betydelse räknas som allmänna. Naturvårdsverket och Svenska
naturskyddsföreningen har emellertid i sina remissvar (propositionens
bilagedel s. 104-105) övertygande hävdat att mycket talar för att en ny
vattenlag bör baseras på mer offentligrättsliga principer.

Det kan inte förutsättas att jordbruksutskottet skulle ha möjligheter att för
beslut med anledning av den nu föreliggande propositionen lägga fram ett
lagförslag som utgår från de offentligrättsliga principerna. Jordbruksutskottet
bör emellertid i detta sammanhang föreslå riksdagen att begära ytterligare
utredning i detta ämne i syfte att lägga grunden för en reform av
vattenlagstiftningen m. m. som lägger fast och utgår från principen att alla
sjöar och vattendrag av någon betydelse skall räknas som allmänna.

Särskilt yttrande

Kerstin Ekman (fp) anför:

Senast i folkpartiets partimotion 1932/83:1099 har föreslagits att riksdagen
antar en lag om hushållning med mark- och vattenområden av riksintresse.
Om så sker kan detta påverka såväl motiveringen till 3 kap. 1 § VL-förslaget
som utformningen av reglerna i 11 kap. om regeringens prövningsrätt. Det
får förutsättas att jordbruksutskottet beaktar detta.

minab/gotab Stockholm 1983 73612