yttr 1981/82 ku6y y

Yttrande 1981/82:ku6y

KU 1981/82:6 y

Konstitutionsutskottets yttrande
1981/82:6 y

om konstitutionella aspekter på vissa kommunalekonomiska åtgärder
(prop. 1981/82:100, bilaga 2)

Till finansutskottet

Finansutskottet har vid sammanträde den 9 februari 1982 begärt konstitutionsutskottets
yttrande över proposition 1981/82:100, bilaga 2 och
motionerna 1981/82:1567,1661 och 2018 i vad avser konstitutionella aspekter
på förslagen till begränsning av kommunernas ekonomiska utrymme resp.
begränsning i rätten att ta ut skatt.

Propositionens och motionernas förslag

I årets budgetproposition (bilaga 2 s. 69-79) behandlas olika frågor som
rör den kommunala ekonomin. Regeringen beräknar att kommunernas
ekonomiska expansion under år 1982 kommer att ligga nära det uppställda
målet på högst 1 % i volymtillväxt. Den landstingskommunala ökningen är
något högre, 2 %. För 1983 fastslår regeringen att volymökningar bör
begränsas till högst 1 % för både kommunerna och landstingskommunerna.
På grund av denna låga ökning samt att skatteunderlaget, på grund av
eftersläpningseffekten, ökar snabbare än den antagna pris- och lönekostnadsutvecklingen
förutses mycket kraftiga förbättringar av det finansiella
sparandet i kommunerna. För att förhindra alltför snabba kommunala
konsumtionsökningar bör det finansiella utrymmet i kommunsektorn
begränsas med omkring 3 miljarder kronor. En relativt större del av
begränsningen föreslås falla på landstingskommunerna. Enligt regeringsförslaget
bör begränsningen ske genom att man på tre olika sätt reducerar det
kommunala skatteunderlaget.

För det första bör den egna skattekraften minskas för de kommuner som
har den allra högsta skattekraften. Regeringen föreslår därför att kommuner
och landstingskommuner fr. o. m. 1983 inte får tillgodoräkna sig skatteinkomster
från den del av det egna skatteunderlaget som överstiger 136 % av
medelskattekraften. Denna nivå motsvarar den högsta grundgarantin i
skatteutjämningssystemet. Åtgärden medför minskat finansiellt utrymme
för kommuner med 200 milj. kr.

För det andra föreslås att skatteunderlaget från juridiska personer
reduceras från 80 % 1982 till 60 % fr. o. m. 1983. Härigenom begränsas det
ekonomiska utrymmet med ytterligare 1 100 milj. kr.

För det tredje bör enligt regeringsförslaget kommunernas skatteunderlag
generellt begränsas. Reduceringen bör dock göras med högre procenttal

1 Riksdagen 1981182. 4 sami. Nr6y

KU 1981/82:6 y

2

(4 %) för landstingskommunerna än för kommunerna (1 %). Åtgärden
innebär att det finansiella utrymmet begränsas med närmare 2 000
milj. kr.

Regeringen föreslår också att kommuner och landstingskommuner som
drabbas hårt av åtgärderna och bedöms ha en särskilt svag ekonomisk
situation skall kunna kompenseras med extra skatteutjämningsbidrag. En
ekonomisk ram på 200 milj. kr. skall enligt regeringen anvisas för detta
ändamål.

I motion 1981/82:1567 av vänsterpartiet kommunisterna avvisas samtliga
regeringens förslag. De föreslagna åtgärderna kommer enligt vpk att öka
arbetslösheten och förvärra krisen.

Socialdemokraterna anser i sin partimotion (1981/82:1661) att den
kommunala konsumtionen totalt sett bör få öka med 2 % om året, dvs. en
procentenhet mer än regeringen. I likhet med regeringen förutser också
socialdemokraterna att det kommer att uppstå ett mycket betydande
finansiellt överskott i den kommunala sektorn under år 1983. Detta överskott
kommer dock att vara övergående och dessutom att vara mycket ojämnt
fördelat mellan olika kommuner och landsting. Inom den statliga sektorn
kommer enligt socialdemokraterna upplåningsbehovet fortsätta att öka.
Sparandet kommer således att vara mycket ojämt fördelat också mellan olika
delar av den offentliga sektorn. Mot denna bakgrund anser socialdemokraterna
att det är nödvändigt att vidta åtgärder som kan utjämna de finansiella
över- och underskotten inom den offentliga sektorn.

Socialdemokraterna avvisar regeringens förslag till begränsningar av
kommunernas finansiella utrymme. Förslaget betecknas som ett principiellt
mycket allvarligt steg, som öppnar slussarna för längre gående ingrepp i
framtiden. Den kommunala beskattningsrätten hotas och därmed ytterst den
kommunala självstyrelsen. Regeringens förslag är vidare enligt socialdemokraterna
dåligt avpassat till det förhållandet att den finansiella ställningen
varierar kraftigt mellan olika kommuner och landsting.

Socialdemokraternas eget förslag innebär att ett belopp om minst 3 000
milj. kr. av de kommunala skatteintäkternas ökning 1983 ”fryses” i en
spärrad skatteregleringsfond, varifrån medel får lyftas endast efter beslut av
regeringen. Vid bestämmande av hur stor del av skatteintäktsökningen som
skall frysas skall hänsyn tas till kommunens resp. landstingets finansiellla
ställning i nuläget. Om skatten höjs, skall också avsättningen till skatteregleringsfonden
ökas. De avsatta medlen avses täcka en del av statens
upplåningsbehov. Hur och när kommuner och landstingskommuner skall få
disponera medlen får tas upp i de återkommande överläggningarna mellan
regeringen och kommunförbunden.

I moderata samlingspartiets partimotion (1981/82:2018) anges att den
kommunala konsumtionen inte får öka med mer än 1 % för 1982 och inte alls
under 1983. Redan för innevarande år förordas därför att den kommunala
konsumtionsökningen hålls nere. Enligt partiets uppfattning kan det

KU 1981/82:6 y

3

antingen ske genom införandet av en avgift på den del av konsumtionsökningen
som överstiger 1 % eller ”frysning” av kommunala medel på
räntefritt konto i riksbanken under viss minimitid, förslagsvis två år.

Moderata samlingspartiet delar regeringens bedömning att åtgärder bör
vidtas för att begränsa det finansiella utrymmet för kommunerna och
landstingskommunerna under 1983. Enligt partiets uppfattning bör emellertid
en större begränsning än regeringen har föreslagit åstadkommas för att
nedbringa den kommunala konsumtionsökningen till 0 %.

Moderaterna avvisar den utformning som begränsningsåtgärderna har fått
i regeringens förslag. Att beröva kommunerna en del av de skatteinkomster
som deras skatteunderlag faktiskt genererar framstår enligt partiets mening
som principiellt betänkligt. Det betecknas som en avgörande skillnad mellan
att å ena sidan till staten dra in kommunala skatteinkomster och att å andra
sidan dra ner på statliga bidrag till kommunerna. Detta gäller särskilt
beträffande fysiska personer. Vad gäller juridiska personer för vilka en
begränsning redan inletts finner partiet inte de principiella invändningarna
lika tungt vägande. I denna del accepteras i princip regeringens förslag.

För att begränsa kommunernas finansiella utrymme förordar moderata
samlingspartiet dels att skattekraftsgarantin minskas med 2 % för kommunerna
och med 1 % för landstingen, dels att skatteunderlaget för juridiska
personer begränsas från 80 % till 40 % för kommunernas del och från 80 %
till 0 % för landstingens del. Dessa åtgärder medför indragningar på 950
milj. kr. resp. 3 000 milj. kr. Vissa kommuner och landsting kan drabbas
oproportionerligt hårt av dessa åtgärder. Därför föreslås att 300 milj. kr.
avsätts i extra skatteutjämningsbidrag.

Även för år 1983 föreslås antingen en ”expansionsavgift”, där gränsvärdet
för den tillåtna konsumtionsökningen justeras ned från 1 % till 0 %, eller en
”frysning” av vissa kommunala medel. Vidare förordas införande av en lag
enligt vilken en kommun eller en landstingskommun vid fastställande av
skattesats för år 1983 ej får överskrida den skattesats som kommunen eller
landstingskommunen har bestämt för år 1982. Vid särskilda förhållanden får
regeringen medge undantag från denna regel. Slutligen anser partiet att en
utredning bör tillsättas för att utarbeta förslag om införande av kommunalt
skattetak.

Utskottet

Redan föregående år hade utskottet att bedöma om det med hänsyn till
gällande grundlagsbestämmelser är möjligt att i lag införa begränsningar av
kommunernas beskattningsrätt (se KU 1980/81:22, jfr. även KU 1980/81:5
y). Utskottet anförde då enhälligt bl. a. följande:

Den kommunala självbeskattningsrätten är fastlagd i RF. Den är ett
grundläggande inslag i den kommunala självstyrelsen i vårt land. Ett ingrepp
i kommunernas hittillsvarande rätt att fritt bestämma utdebiteringens storlek

KU 1981/82:6 y

4

innebär uppenbarligen att den kommunala friheten beskärs hårt i förhållande
till nuläget.

En lagreglering av den kommunala beskattningsrätten får givetvis aldrig
innebära att denna helt upphävs. Dess existens är ovillkorligt skyddad av
grundlagsstadgandet i 1 kap. 7 § RF att kommunerna får ta ut skatt för
skötseln av sina uppgifter. Stadgandet innebär vidare att beskattningsrätten
aldrig får göras enbart formell. Skyddet enligt RF måste ges den innebörden
att beskattningsrätten alltid skall ha ett reellt innehåll.

Grundlagsregleringen av den kommunala självstyrelsen förutsätter att den
kommunala självbeskattningen utövas inom vissa regelramar som dras upp i
skattelagar som riksdagen beslutar. Förarbetena till RF ger vid handen att en
lagreglering av beskattningsrätten förutsätts kunna avse också kommunernas
rätt att bestämma skatteuttagets storlek. Det sägs sålunda i grundlagspropositionen
att den kommunala beskattningsrätten inte måste vara fri ens i
den meningen att ”varje kommun helt obunden” kan bestämma skatteuttagets
storlek. Sett i samband med övriga överväganden i förarbetena får det
anses framgå att en lagreglering inte heller får innebära att kommunerna helt
berövas friheten att själva fastställa skatteuttagets storlek.

Sammanfattningsvis vill utskottet anföra följande. Grundlagsregleringen
av den kommunala självstyrelsen innebär ett skydd för denna som
understryker den kommunala självbeskattningsrätten. Skyddet har principkaraktär
och hindrar inte ovillkorligt en lagreglering av typ ”skattetak”.
Skyddet förutsätter dock att en eventuell lagreglering av sådant slag alltid ger
utrymme för en fri sektor för kommunerna och även bibehåller åtminstone
en viss frihet för kommunerna när det gäller att fastställa beskattningens
storlek. Principerna om den kommunala självstyrelsen som de kommer till
uttryck i RF och dess motiv leder enligt utskottets mening till slutsatsen att
ingrepp i kommunernas beskattningsrätt bör undvikas.

Till betänkandet var fogat ett särskilt yttrande (3 m). I detta yttrande
underströks utskottets uttalande att grundlagen inte ovillkorligt hindrar en
lagreglering av typ kommunalt skattetak. Vidare framhölls att huruvida ett
kommunalt skattetak faktiskt bör införas är en fråga som går utöver vad
konstitutionsutskottet har att uttala sig om. Om den uppoffring i fråga om
den kommunala självbestämmanderätten som ett skattetak skulle kunna
innebära är välmotiverad kan inte avgöras enbart utifrån vad som framgår av
förarbetena till RF utan är också bl. a. beroende av det ekonomiska läget i
stort. Enligt det särskilda yttrandet är det uppenbart att det i ekonomiskt
besvärliga tider är mera välmotiverat än eljest att utnyttja den möjlighet till
ingrepp i kommunernas frihet som RF öppnar. Hänsynen till det allmännas
bästa får i sådana situationer anses ta över det kommunala självständighetsintresset.

Bland de nu aktuella förslagen rörande den kommunala ekonomin finns
flera som i någon mening kan sägas innebära begränsningar i kommunernas
beskattningsrätt. Med hänsyn till sin innebörd kan de indelas i tre grupper.
Den första gruppen av förslag tar sikte på begränsningar av kommunernas
frihet att fastställa skattesatser. Hit hör förslagen från moderata samlingspartiet
om kommunalt skattestopp och kommunalt skattetak. Gemensamt
för den andra gruppen av förslag är att resultatet av de kommunala

KU 1981/82:6 y

5

beskattningsåtgärderna reduceras genom att delar av skatteunderlaget
räknas bort. Denna grupp omfattar regeringens förslag samt moderata
samlingspartiets förslag om begränsning av skatteunderlaget för juridiska
personer. Den tredje gruppen av förslag innebär att kommuner och
landstingskommuner temporärt förlorar dispositionsrätten över delar av sina
skatteintäkter. Till denna grupp hör socialdemokraternas förslag om
”frysning” av skatteintäktsökningen på konto i riksbanken men också
moderata samlingspartiets alternativa förslag om ”frysning” under viss
minimitid. Övriga förslag rörande den kommunala ekonomin som finns i
regeringens proposition och i motionerna från socialdemokraterna och
moderata samlingspartiet är inte av det slag att det kan ifrågasättas att de
begränsar den kommunala beskattningsrätten.

De principiella uttalanden som utskottet gjorde för ett år sedan syftade i
första hand på åtgärder av det slag som ryms inom den första gruppen
(kommunalt skattestopp och skattetak). I fråga om denna typ av åtgärder
vidhåller utskottet den inställning som kommer till uttryck i de återgivna
uttalandena.

Den andra och tredje gruppen av åtgärder (reduktion av skatteunderlaget
resp. ”frysning” av skatteintäktsökningar) har inte tidigare varit föremål för
utskottets bedömning. Dessa åtgärder måste emellertid också bedömas med
ledning av samma grundläggande principer som förra året fastställdes av
utskottet, nämligen om de bevarar utrymme för en fri sektor för kommunerna
och även bibehåller åtminstone en viss frihet för kommunerna när det
gäller att fastställa beskattningens storlek. Enligt utskottets uppfattning
strider inget nu aktuellt förslag inom dessa båda åtgärdsgrupper mot de
uppställda principerna.

Stockholm den 16 februari 1982

På konstitutionsutskottets vägnar
BERTIL FISKESJÖ

Närvarande: Bertil Fiskesjö (c), Hilding Johansson (s), Anders Björck (m),
Torkel Lindahl (fp), Olle Svensson (s), Per Unckel (m), Yngve Nyquist (s),
Sven-Erik Nordin (c), Wivi-Anne Cederqvist (s), Gunnar Biörck i Värmdö
(m), Kurt Ove Johansson (s). Bengt Kindbom (c), Kerstin Nilsson (s), Sture
Thun (s) och Gertrud Hedberg (fp).

KU 1981/82:6 y

6

Avvikande mening

av Hilding Johansson, Olle Svensson, Yngve Nyquist, Wivi-Anne
Cederqvist, Kurt Ove Johansson, Kerstin Nilsson och Sture Thun (alla s),
vilka anser att det stycke i utskottets yttrande på s. 5 som börjar ”De
principiella” och slutar ”uppställda principerna” bort ha följande lydelse:

De principiella uttalanden som utskottet gjorde för ett år sedan syftade i
första hand på åtgärder av det slag som ryms inom den första gruppen
(kommunalt skattestopp och skattetak). Utskottet anser inte att dessa
åtgärder är förenliga med den i förra årets uttalande fastlagda principen att
kommunerna inte helt får berövas friheten att själva fastställa skatteuttagets
storlek.

Den andra gruppen av åtgärder (reduktion av skatteunderlaget) har inte
tidigare varit föremål för utskottets bedömning. Utskottet delar den
uppfattning som framförs i både socialdemokraternas och moderata samlingspartiets
partimotioner om det principiellt betänkliga i åtgärder som
berövar kommunerna och landstingskommunerna intäkter som deras
skatteunderlag faktiskt ger upphov till. Den väg som regeringen har slagit in
på öppnar slussarna för längre gående ingrepp i framtiden. Härigenom kan
den kommunala beskattningsrätten undergrävas, vilket skulle vara ett
avgörande grundskott mot den kommunala självstyrelsen som sådan.

Inte heller den tredje gruppen av åtgärder (frysning av skatteintäkterna)
har tidigare bedömts av utskottet. Dessa åtgärder är enligt utskottets mening
mindre ingripande mot den kommunala självstyrelsen. Visserligen åläggs
kommunerna och landstingskommunerna att avstå dispositionsrätten över
delar av skatteintäktsökningen. Men denna ”frysning” är endast temporär
och sker enligt regler som beaktar den finansiella ställningen hos olika
kommuner och landstingskommuner.

GOTAB 70537 Stockholm 1982