yttr 1981/82 ku1y y

Yttrande 1981/82:ku1y

KU 1981/82:1 y

Konstitutionsutskottets yttrande
1981/82:1 y

över motion 1980/81:1810 om undanröjande av viss oklarhet rörande
medbestämmandelagens tillämpningsområde

Till arbetsmarknadsutskottet

Arbetsmarknadsutskottet har begärt yttrande av konstitutionsutskottet
över motion 1980/81:1810 av Bertil Fiskesjö m. fl. (c, s, m, fp). I motionen
hemställs att riksdagen hos regeringen anhåller om utredning i syfte att
undanröja oklarheter i förhållandet mellan tryckfrihetsförordningen (TF)
och 2 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL).

Gällande regler m. m.

2 § MBL har följande lydelse: Arbetsgivares verksamhet som är av
religiös, vetenskaplig, konstnärlig eller annan ideell natur eller som har
kooperativt, fackligt, politiskt eller annat opinionsbildande ändamål undantages
från lagens tillämpningsområde såvitt avser verksamhetens mål och
inriktning.

I förarbetena till 1976 års arbetsrättsreform (prop. 1975/76:105 och InU
1975/76:45) kommenteras innebörden av 2 § MBL förhållandevis ingående. I
den allmänna motiveringen i propositionen gjorde departementschefen
följande uttalande i frågan (bil. 1 s. 209 f.):

Liksom arbetsrättskommittén finner jag det vara av grundläggande
betydelse för den arbetsrättsliga lagstiftning, som har till främsta syfte att
bredda och förstärka arbetstagarnas inflytande i arbetslivet, att tillämpningsområdet
för sådana medel för arbetstagarinflytande som fackliga förhandlingar
och kollektivavtal blir vidsträckt. I jämförelse med gällande rätt är det
framför allt viktigt att klart slå fast att även frågor, som gäller företagets
skötsel och utveckling, skall kunna göras till föremål för förhandlingar och
kollektivavtal. Lagstiftningen bör bygga på tanken att arbetstagarna lika väl
som arbetsgivaren är beroende av hur verksamheten bedrivs och att de därför
skall vara berättigade att påverka verksamheten även i stort. Detta
inflytande skall utövas i förhandlingar och i andra former som bestäms i
kollektivavtal.

Det finns emellertid anledning att här erinra om en väsentlig aspekt som
jag redan har berört i samband med att jag inledningsvis behandlade frågan
om den här aktuella lagstiftningens tillämpningsområde. Som jag då framhöll
finns det i vissa kategorier av verksamhet ett beslutsområde, som bör vara
förbehållet överväganden och beslut i andra former och i andra beslutsorgan
än sådana som bestäms av arbetsgivare och arbetstagare i dessa egenskaper.
Jag tänker här på sådana allmänna målsättningsfrågor som den partipolitiska
inriktningen hos tidningar eller andra opinionsbildande organ, fackliga
målsättningar hos organisationer på arbetsmarknaden, verksamhetens

1 Riksdagen 1981/82. 4 sami. Nr 1 y

KU 1981/82:1 y

2

allmänna inriktning i religiösa, vetenskapliga, konstnärliga eller andra
ideella organisationer eller samfund, målsättningar av annan än företagsekonomisk
innebörd i folkrörelseföretag eller kooperativa företag etc.
Beslut om formulering och fastställande av de ideella eller eljest särskilda
målen för arbetsgivarens verksamhet bör i sådana fall få fattas i de former
som har tillämpats hittills. I många hithörande fall, sannolikt de allra flesta,
fattas besluten i en demokratiskt uppbyggd beslutsprocess och fallen har då
gemensamt att de anställda som grupp inte bör ha något företräde att framför
andra få inverka på besluten.

Som jag redan närmare utvecklat är det självfallet inte lätt att genom en
allmän beskrivning bestämma den gräns för lagens tillämpningsområde som
jag här åsyftar. Det är i stor utsträckning nödvändigt att överlåta åt
rättstillämpningen att från fall till fall bedöma hur gränsen skall dras.

Specialmotiveringen till stadgandet har följande innehåll (bil. 1 s.

328 ff.):

Som framgår av vad som sagts under 1 § skall till förhållandet mellan
arbetsgivare och arbetstagare, och därmed till lagens tillämpningsområde,
räknas även frågor som rör bedrivandet av arbetsgivarens verksamhet i stort
och överhuvud frågor som kan sägas gälla inriktningen och ledningen av
verksamheten. Detta medför bl. a. att medbestämmandelagens regler om
förhandlingsrätt och om kollektivavtal kommer att gälla frågor inom denna
vida ram. På vissa områden och inom vissa särskilda slag av verkamheter kan
dock lagens regler om förhandlingar inte sträckas så långt.

När det gäller den offentliga sektorn kräver hänsynen till den politiska
demokratin och till den offentliga verksamhetens uppgift att tjäna samhällsintresset
särskilda överväganden vad gäller arbetstagarnas inflytande. Denna
fråga behandlas i ett annat sammanhang.

Men det finns liknande problem även utanför den offentliga sektorn. Även
där finns det åtskilliga verksamheter som får sin inriktning och sina mål
bestämda i former som ligger den politiska demokratin nära. Sådana
exempel är politiska, fackliga, religiösa, kulturella och välgörande organisationer
och samfund, där det regelmässigt finns ett demokratiskt inflytande
över verksamheten. Detsamma gäller inom konsumentkooperationen och
inom andra medlemsägda företag. I fall av denna art skulle ett arbetstagarinflytande,
som omfattade även verksamhetens mål och inriktning, komma i
kollision med andra demokratiska intressen. Den motsättningen bör i princip
lösas så att arbetstagarinflytandet inte tillåts sträcka sig över frågor om mål
och inriktning som avgörs på annan demokratisk väg. Företag med
opinionsbildande verksamhet, såsom press, radio och television, erbjuder
också exempel på verksamheter där det av hänsyn till andra intressen än
arbetstagarnas bör göras en avgränsning av tillämpningsområdet för
medbestämmandelagens regler.

Men även i fall där det inte kan sägas, att andra demokratiska
beslutandeformer bör vinna försteg framför arbetstagarinflytandet eller att
viktiga hänsyn till utomståendes intressen kräver en begränsning av
medbestämmanderätten för arbetstagarna, kan det under särskilda förutsättningar
te sig berättigat att göra en begränsning av lagens tillämpningsområde.
Det är när företag eller andra enskilda arbetsgivare bedriver ideell eller
annan jämförlig verksamhet. Men begränsningen i lagen gäller här liksom i
de tidigare fallen endast frågor om mål och inriktning av verksamheten.

I stora drag kan från fall till fall sägas hur långt man bör sträcka principen

KU 1981/82:1 y

3

att frågorna om mål och inriktning för en verksamhet bör vara förbehållen
andra demokratiska beslutsformer. Detsamma gäller i stora drag gränsdragningen
i fråga om verksamhetsinriktningen hos pressen och i andra företag
med opinionsbildande syfte. Att man t. ex. utgår från att lagen inte bör
grunda rätt till medbestämmande för arbetstagarna i fråga om fastställandet
av en dagstidnings politiska inriktning, innebär inte någon inskränkning när
det gäller beslut som rör ett tidningsföretags ledning och verksamhet i övrigt.
Att sådana frågor bör i samma mån som i andra företag vara underkastade
lagens medbestämmanderättsregler synes klart.

Gränsdragningen i medbestämmandelagen blir emellertid förhållandevis
allmänt formulerad. De regler som har upptagits i 2 § bygger på att
gränsdragningen får i de enskilda fallen utföras i enlighet med det allmänna
synsätt som ligger bakom paragrafen och som beskrivits i det föregående.
Enligt 2 § undantages från lagens tillämpningsområde arbetsgivares verksamhet
som är av religiös, vetenskaplig, konstnärlig eller annan ideell natur
eller som har kooperativt, fackligt, politiskt eller annat opinionsbildande
ändamål, såvitt avser verksamhetens mål och inriktning.

Syftet med denna avfattning av paragrafen är till en början att fastslå vilka
slag av verksamheter som berörs av undantagsregeln. Uppräkningen är dock
inte uttömmande. Även andra jämförbara verksamheter kan komma i fråga.
Paragrafen skall vidare förstås så att det enbart är frågor som omedelbart
hänger samman med verksamhetens särart som blir undantagna.

Med paragrafen avses främst att undanta från lagens tillämpningsområde
frågor som rör fastställandet av riktlinjerna för arbetsgivarens verksamhet
och som i den meningen gäller verksamhetens mål och inriktning, t. ex. att en
tidning skall ha en viss politisk hållning. Därjämte undantas sådana beslut
rörande genomförandet av verksamheten som kan sägas vara omedelbart
beroende av den fastställda målsättningen.

Med denna metod för avgränsningen får de anställda hos ett politiskt parti
inte i den egenskapen göra anspråk på medbestämmanderätt över partiets
politik, och motsvarande gäller för de anställda hos en facklig organisation
eller en näringslivsorganisation eller annan intressesammanslutning. Religiösa
eller kulturella sammanslutningar eller institutioner är inte skyldiga att
förhandla om arten av den verksamhet som skall bedrivas, så länge det kan
med fog sägas att valet härvidlag mellan olika alternativ är direkt beroende av
verksamhetens särart. Press och radio och andra jämförbara företag kan
fastställa inriktningen av sin opinionsbildande verksamhet utan ett på lagen
grundat inflytande från de anställdas sida.

När det gäller återkommande beslut som rör mål och inriktning för
verksamheten måste en gränsdragning göras från fall till fall. Inte sällan kan
här uppkomma en nära anknytning till frågor som det kan te sig berättigat att
arbetstagarna får inflytande över. Tänker man sig t. ex. frågor om
personalpolitiken inom ett tidningsföretag kan en gränsdragning exempelvis
böra göras så, att utseende av chefredaktör blir en fråga som inte ligger inom
lagens tillämpningsområde medan andra rekryteringsfrågor gör det.

Enligt 2 § skall ifrågavarande arbetsgivares verksamhet i de delar som
avses med paragrafen undantas från lagens tillämpningsområde. Detta
innebär att ingen av lagens regler blir tillämplig på det undantagna området.
Anspråk kan inte med stöd av lagen ställas på förhandlingar eller om
information om sådan del av arbetsgivarens verksamhet som inte faller inom
lagens tillämpningsområde. Kollektivavtal med verkningar enligt lagen kan
inte heller träffas om frågor som hör till det undantagna området. I och för sig

KU 1981/82:1 y

4

finns det däremot inte några hinder mot att avtal träffas utan lagens stöd
mellan arbetsgivare och arbetstagarorganisation, t. ex. om rätt till information
eller till överläggningar i fråga som hör till det undantagna området.
Överenskommelser av den typen föreligger redan nu och lagen rubbar inte
möjligheten att behålla sådana avtal och ingå nya.

1 sitt yttrande till dåvarande inrikesutskottet över arbetsreformspropositionen
tog konstitutionsutskottet upp frågan om massmediernas ställning i
medbestämmandelagstiftningen. Utskottet anförde därvid följande (InU
1975/76:45 s. 81):

Som inledningsvis nämnts har från den föreslagna medbestämmandelagens
tillämpningsområde undantagits ideell och opinionsbildande verksamhet
såvitt gäller verksamhetens mål och inriktning. Mot bakgrund av
konstitutionsutskottets uppgift att bereda ärenden på tryckfrihetens, opinionsbildningens
och massmediernas område vill utskottet avslutningsvis
beröra propositionens förslag i detta avseende.

Det angivna undantaget får bl. a. avseende på massmedieföretagen. Enligt
utskottet är det värdefullt att t. ex. tidningarnas särställning som opinionsbildande
organ på detta sätt särskilt skall uppmärksammas. Som anförs i
propositionen är det sålunda enligt utskottet väsentligt att kollektivavtalsreglering
inte skall få förekomma beträffande tidningsföretagens riktlinjer och
målsättningar. Detta innebär bl. a. att tidningsföretagen själva-i likhet med
vad som hittills gällt - utser ansvarig utgivare, chefredaktör och övriga
medarbetare som skall tillse att den fastställda målsättningen följes.

Genom TF:s regelsystem har särskilda garantier skapats för rätten att
trycka och sprida tryckta skrifter. I 4 kap. 1 § TF ges varje svensk
medborgare eller svensk juridisk person rätt att själv eller med biträde av
andra genom tryckpress framställa tryckalster. Enligt 5 kap. 3 § skall utgivare
av periodisk skrift utses av dess ägare. Uppdraget att vara utgivare skall
innefatta befogenhet att öva inseende över skriftens utgivning och bestämma
över dess innehåll ”så att intet däri får införas mot utgivarens vilja”. I
stadgandet tilläggs att inskränkning i den befogenhet som sålunda tillkommer
utgivaren är utan verkan. Utgivarens befogenheter motsvaras av hans
exklusiva ansvar - såväl juridiskt som etiskt - för den periodiska skriftens
innehåll.

Den mest aktuella kommentaren till 5 kap. 3 § TF finns i Petrén-Ragnemalm
Sveriges grundlagar, utgiven 1980. Där anförs bl. a. följande:

Kravet på ovillkorlig bestämmanderätt över periodisk skrifts innehåll

avser att förebygga bulvanförhållanden. Utgivarens ansvar övergår på
ägaren, om utgivaren kan visa att skriftens utgivning och tryckning skett mot
hans uttryckliga förbud. Utgivarens kvalificerade redaktionella ställning
behöver dock icke innebära, att han personligen är chef- eller huvudredaktör.
Av praktiska skäl kan svårigheter föreligga för utgivaren att i varje detalj
utöva sin befogenhet. Observeras kan den ej ovanliga ordningen att två eller
flera självständiga tidningar med skilda utgivare samtrycker, dvs. låter vissa
sidor av tidningarna vara gemensamma, medan övriga redigeras särskilt.
Vanligen kan då endast en av utgivarna ha något reellt inflytande över
redigeringen av de gemensamma partierna. Utgivaren bestämmer i

KU 1981/82:1 y

5

princip suveränt över innehållet i skriften såväl positivt som negativt. Han är
icke skyldig att motivera sin ståndpunkt att vägra intaga visst erbjudet
material. Då utgivarens frihet att bestämma över innehållet är grundlagsfäst,
kan icke utgivaren med stöd av exempelvis marknadsföringslagstiftning eller
lagstiftning om fackligt medbestämmande åläggas att införa visst material.

Rättspraxis

Arbetsdomstolen har hittills behandlat ett mål beträffande medbestämmandelagens
tillämpning på massmedieområdet. Frågan gällde här att en
tidnings förstasida ändrats från att vara en ren annonssida till att innehålla
redaktionell text och bilder. I dom den 11 februari 1981 (nr 22/81) fann
arbetsdomstolen att beslutet om ändringen inte hade avsett verksamhetens
mål och inriktning och att beslutet därför inte var undantaget från
medbestämmandelagens tillämpningsområde enligt 2 § i lagen. Det hade
därför enligt arbetsdomstolen ålegat tidningsföretaget att ta initiativ till
primär förhandling enligt 11 § medbestämmandelagen innan företaget
beslutade om ändring av förstasidan. I domen anförs bl. a. (s. 11) att
tryckfrihetsförordningens regler om befogenhet för ansvarig utgivare att
bestämma över tidnings innehåll inte i och för sig medför att hans beslut är i
motsvarande mån undandragna medbestämmandelagen.

Remissyttranden i anledning av motionen

Följande instanser har efter remiss från arbetsmarknadsutskottet yttrat sig
över motionen: Arbetsdomstolen, Svea hovrätt, Uppsala universitet (juridiska
fakultetsnämnden), Svenska arbetsgivareföreningen, Tidningarnas
arbetsgivareförening, Svenska tidningsutgivareföreningen, Factu - Föreningen
svensk fackpress, A-pressens samorganisation. Landsorganisationen
i Sverige, Grafiska fackförbundet, Handelsanställdas förbund, Tjänstemännens
centralorganisation, Svenska journalistförbundet, Handelstjänstemannaförbundet
och Centralorganisationen SACO/SR.

Av dessa har Svea hovrätt, Uppsala universitet (juridiska fakultetsnämnden),
Svenska arbetsgivareföreningen, Tidningarnas arbetsgivareförening,
Svenska tidningsutgivareföreningen, Factu - Föreningen svensk fackpress,
A-pressens samorganisation, LO och SACO/SR biträtt motionsförslaget om
en utredning i enlighet med motionens förslag. Arbetsdomstolen, Grafiska
fackförbundet, Handelsanställdas förbund, TCO, Svenska journalistförbundet
och Handelstjänstemannaförbundet har uttryckt tveksamhet eller ställt
sig negativa till behovet av en utredning.

KU 1981/82:1 y

6

Utskottet

Den förhandlingsskyldighet som allmänt enligt medbestämmandelagen
åligger arbetsgivare omfattar enligt 2 § i lagen inte arbetsgivare vars
verksamhet är av religiös, vetenskaplig, konstnärlig eller annan ideell natur
eller som har kooperativt, fackligt, politiskt eller annat opinionsbildande
ändamål när det är fråga om verksamhetens mål och inriktning. Att genom
motivuttalanden helt klargöra vad som faller inom verksamhetens mål och
inriktning låter sig enligt utskottets mening knappast göras. Som uttalades i
propositionen till arbetsrättsreformen (1975/76:105 s. 210 och 239) måste det
i stor utsträckning överlåtas åt rättstillämpningen att från fall till fall bedöma
hur gränsen skall dras.

I förarbetena till arbetsrättsreformen har inte blivit närmare belyst hur
denna lagstiftning förhåller sig till den grundlagsskyddade tryckfriheten, som
såvitt nu är i fråga bl. a. innebär att uppdraget att vara utgivare för en
periodisk skrift skall innefatta befogenhet att öva inseende över skriftens
utgivning och bestämma över dess innehåll ”så att intet däri får införas mot
utgivarens vilja”. I stadgandet tilläggs, att inskränkning i den befogenhet
som sålunda tillkommer utgivaren är utan verkan (5 kap. 3 § TF). Utgivarens
befogenheter motsvaras av hans exklusiva ansvar - såväl juridiskt som etiskt
- för den periodiska skriftens innehåll.

Motionen har remissbehandlats. Av remissinstanserna har flertalet
instämt i eller inte motsatt sig att en utredning kommer till stånd medan
övriga ansett att det inte fanns behov att utreda frågan. Till den sistnämnda
gruppen hör arbetsdomstolen, som i sin dom 1981 nr 22 framhållit att
tryckfrihetsförordningens regler om befogenhet för ansvarige utgivaren att
bestämma över tidningens innehåll i och för sig inte medför att hans beslut i
motsvarande mån blir undantagna medbestämmandelagen.

Med hänsyn till att det i motionen aktualiserade problemet inte blivit
närmare belyst i förarbetena till 1976 års arbetsrättsreform och att viss
oklarhet förefaller råda på området anser utskottet att det kan finnas
anledning att utreda frågan närmare. Det får enligt utskottets mening
ankomma på regeringen att bestämma under vilka former detta skall ske.

Stockholm den 23 september 1981

På konstitutionsutskottets vägnar
HILDING JOHANSSON

Närvarande: Hilding Johansson (s), Anders Björck (m), Torkel Lindahl (fp),
Olle Svensson (s), Per Unckel (m), Yngve Nyquist (s), Sven-Erik Nordin (c),
Wivi-Anne Cederqvist (s), Gunnar Biörck i Värmdö (m), Kurt Ove
Johansson (s), Bengt Kindbom (c), Daniel Tarschys (fp), Kerstin Nilsson (s),
Sture Thun (s) och Annika Öhrström (c).