yttr 1981/82 ku13y y

Yttrande 1981/82:ku13y

KU 1981/82:13 y

Konstitutionsutskottets yttrande
1981/82:13 y

om överförande till statsbudgeten av tillgångar i fonderna för den
obligatoriska sjukförsäkringen (prop. 1981/82:100, bilaga 8)

Till socialförsäkringsutskottet

Socialförsäkringsutskottet har vid sammanträde den 25 mars 1982 med
anledning av motion 1981/82:942 av Sven Aspling m. fl. (s) begärt
konstitutionsutskottets yttrande beträffande lagligheten av det i ovan
angivna proposition framlagda förslaget (s. 70-73) om överföring till
statsbudgeten av vissa tillgångar i de hos de allmänna försäkringskassorna
bokförda fonderna för den obligatoriska sjukförsäkringen.

Propositionens och motionens förslag

I propositionen konstateras att något behov av fonder hos försäkringskassorna
för den obligatoriska sjukförsäkringen sedan flera år inte har funnits
vare sig för utgifter avseende försäkringsförmåner eller förvaltningen.
Fondmedlen har varit låsta hos kassorna, och ränteavkastning m. m. har
successivt lagts till kapitalbehållningen. Enligt propositionen bör därför
fonderna avvecklas och tillgångarna överföras till statsbudgeten för att
användas för sitt ursprungliga ändamål, dvs. finansiering av den obligatoriska
sjukförsäkringen. Fastigheter och bostadsrätter lämnas enligt förslaget
utanför den nu aktuella omläggningen.

Fondavvecklingen förutsätts ske genom att en hos försäkringskassorna
bokförd fordran på statsverket avskrivs. Övriga tillgångar, bl. a. kassa,
bankräkningar och obligationer, överförs till staten. Förvaltning och
bokföring av dessa bör övergångsvis skötas av riksförsäkringsverket som
snarast möjligt skall upplösa de överförda tillgångarna. Allteftersom
bankmedlen kan lyftas bör de sättas in på statsverkets checkräkning.
Värdepapper likvideras vid lämplig tidpunkt, och beloppen tillförs statsverket.
De medel som tillförs statsbudgeten skall avräknas mot utgifterna för
den allmänna sjukförsäkringen. Därmed uppkommer en minskning av
anslagsbelastningen på statsbudgeten med ca 475 milj. kr. under budgetåret
1982/83.

I propositionen begärs riksdagens godkännande av vad som där anförts om
avveckling av försäkringskassornas fonder för den obligatoriska sjukförsäkringen.

Enligt motion 1981/82:942 kan det ifrågasättas om statsmakterna har den
legala möjligheten att fatta beslut om ianspråktagande av fondernas medel.

1 Riksdagen 1981/82. 4 sami. Nr 13 y

KU 1981/82:13 y

2

Innan riksdagen tar ställning till propositionen i denna del bör enligt
motionen klaras ut de lagliga förutsättningarna att för statsverkets räkning ta
i anspråk fondernas tillgångar på föreslaget sätt. I motionen hemställs att
riksdagen beslutar att fondernas tillgångar ej får disponeras av kassorna
innan lagligheten av förslaget om att till statsverket överföra tillgångarna i
försäkringskassornas fonder för den obligatoriska sjukförsäkringen prövats.

Utskottet

Innan den allmänna sjukförsäkringen tillkom verkade fria sjukkassor för
sjukförsäkring åt sina medlemmar. Viss lagreglering gällde för verksamheten.
Denna hade därigenom ett klart offentligt erkännande. Kassorna
uppbar visst statsbidrag. I övrigt finansierades försäkringen genom medlemsavgifter
och kommunbidrag. Genom beslut av 1931 års riksdag reformerades
verksamheten. De s. k. erkända sjukkassorna bildades. Försäkringen skulle
fortfarande vara frivillig, och finansiering skulle också fortsättningsvis ske
genom medlemsavgifter, statsbidrag och kommunbidrag. De medel som inte
gick åt till att bestrida årets utgifter avsattes till en sjukhjälpsfond. Fonden
skulle utgöra en reserv för det fall de medel som influtit visst år inte förslog till
täckande av det årets utgifter. De erkända sjukkassorna ansågs som
privaträttsliga föreningar som var underkastade understödsföreningslagens
bestämmelser.

Med anledning av ett betänkande (SOU 1944:15) av socialvårdskommittén
beslutades år 1946 en lag om allmän sjukförsäkring (1947:1, SFL). Därvid
övertog de allmänna sjukkassorna i princip fonderna från de erkända
sjukkassorna. I SFL angavs närmare hur överföring skulle ske. Tanken var
ursprungligen att lagen skulle gälla fr. o. m. den 1 juli 1950. Ikraftträdandet
framsköts emellertid. Efter vissa ändringar trädde lagen i kraft den 1 januari
1955. Genom denna lagstiftning tillskapades en allmän obligatorisk sjukpenningförsäkring
som i princip omfattade alla verksamma medborgare.
Erkända och centrala sjukkassor ombildades till allmänna sjukkassor. De
allmänna sjukkassorna blev försäkringsgivare inom den allmänna sjukförsäkringen.
De ansågs vara självständiga juridiska personer med ekonomiskt
ansvar för den av dem bedrivna sjukförsäkringsrörelsen. Enligt vad som
uttalas i proposition 1961:45 med förslag om ändring i SFL kunde dock de
allmänna sjukkassorna i motsats till de erkända sjukkassorna inte anses vara
privaträttsliga rättssubjekt, vilkas organisation och verksamhet reglerades av
privaträttens föreningsrättsliga bestämmelser. Reglerna för de allmänna
sjukkassorna återfanns i stället uteslutande i SFL och vissa med stöd av denna
lag utfärdade författningar. De allmänna sjukkassorna borde alltså betraktas
som offentligrättsliga juridiska personer, som följde särskilda, enbart för
dem gällande bestämmelser.

Varje kassa hade egna stadgar och ekonomiskt ansvar för den av kassan

KU 1981/82:13 y

3

bedrivna verksamheten. Den allmänna sjukförsäkringen finansierades
genom sjukförsäkringsavgifter från medlemmarna, arbetsgivarbidrag och
statsbidrag. I avräkning på statsbidrag, arbetsgivarbidrag och sjukförsäkringsavgifter
erhöll kassorna varje kalendermånad förskott med belopp som
beräknades åtgå för månadens utbetalningar.

Enligt 1944 års socialvårdskommitté hade fondtillgångarna vid 1942 års
utgång uppgått till 75,5 milj. kr. Med hänsyn till bl. a. att de allmänna
sjukkassorna skulle ta över redan uppkomna förpliktelser gentemot medlemmarna
i de erkända kassorna och då de statsbidrag som utgått i väsentlig
mån underlättat fonderingen ansåg kommittén som självklart att de erkända
kassornas tillgångar skulle bli kvar hos kassorna även sedan dessa blivit
allmänna. Mot bakgrund av att de erkända sjukkassorna var att anse som
enskilda rättssubjekt diskuterade kommittén formerna för ett överförande
av fonderna till den allmänna försäkringen. Kommittén konstaterade därvid
att de erkända kassorna hade frihet att före den nya lagstiftningens
ikraftträdande välja om de skulle delta i ombildningen till allmän sjukkassa
eller att begära att bli befriade från erkännandet som sjukkassa.

Åren 1961-1962 skedde en viss omorganisation av sjukförsäkringen och
beslutades om den nuvarande organisationen med allmänna försäkringskassor.
I samband med tillkomsten av lagen (1962:381) om allmän försäkring
(AFL) diskuterades om kassorna skulle förstatligas. Något förslag i den
riktningen lämnades dock inte. I stället slogs på nytt fast att kassorna var
försäkringsgivare och att de hade ekonomiskt ansvar för sin verksamhet.
Finansieringen skulle fortfarande bygga på statsbidrag och avgifter från
försäkringen. Avgiftssättningen skulle bestämmas av kassorna själva.

Enligt 18 kap. 15 § AFL skall i verksamheten uppkomna överskott avsättas
till en fond för den allmänna sjukförsäkringen. Fondens kapital och
avkastning får tas i anspråk endast i den mån kassans inkomster avseende
försäkringen ej förslår till täckande av löpande utgifter. Fonden skall
förvaltas enligt grunder som riksdagen bestämmer.

En omläggning av sjukförsäkringens finansiering ägde rum genom
lagstiftning år 1974. Finansiering sker härefter genom generella arbetsgivaravgifter
och egenavgifter som beräknas på grundval av löne- och inkomstsumman.
Genom omläggningen har kassorna mist sitt inflytande över
avgiftssättningen. Någon ändring av försäkringskassornas ställning som
självständiga offentliga organ har dock inte varit åsyftad. Beträffande frågan
om vad som skulle ske med kassornas fonder för den obligatoriska
sjukförsäkringen efter omläggningen av finansieringen hänsköts denna till
riksförsäkringsverket för utredning i samråd med riksrevisionsverket och
försäkringskasseförbundet.

Resultatet av utredningen har den 18 mars 1981 redovisats i rapporten ”De
allmänna försäkringskassornas fonder för den obligatoriska sjukförsäkringen”.
Enligt utredningen består fonderna för den obligatoriska sjukförsäkringen
huvudsakligen av tre komponenter. Dessa är förutom avkastning på

KU 1981/82:13 y

4

av staten utgivna förskott dels från de erkända sjukkassorna övertagna
sjukhjälpsfonder jämte avkastning på dessa fondmedel, dels överskott av
avgifter från de försäkrade, dvs. avgifter som uttagits med högre belopp än
vad som erfordrats för att bestrida kassornas utgifter i den del de inte täckts
av arbetsgivaravgifter och statsbidrag, jämte avkastning på dessa överskottsmedel.

Utredningen har funnit att fonderna för den obligatoriska sjukförsäkringen
tillhör den allmänna sjukförsäkringen och att de är avsedda för
sjukförsäkringsändamål. Då enligt utredningen något behov av fonderna
inte f. n. finns eller kan förutses för framtiden föreslås att fonderna skall
upplösas och att tillgångarna skall överföras till staten för att användas för
sjukförsäkringsändamål. Reservation mot förslaget har lämnats av försäkringskasseförbundets
representanter i utredningen. Reservanterna har
anfört att de medel som jämte räntor i dag utgör kassornas fonder för den
obligatoriska sjukförsäkringen helt har byggts upp med avgifter som inbetalts
av de försäkrade, till stor del frivilligt. Fondmedlen kan därför enligt
reservanterna inte betraktas som statliga. Vidare finns enligt reservanterna
skäl att låta ifrågavarande fonder finnas kvar hos kassorna.

Riksförsäkringsverket har i skrivelse i samband med överlämnandet av
utredningens förslag anslutit sig till reservanternas mening. Avvikande
uppfattning förekom dock inom riksförsäkringsverkets styrelse till förmån
för utredningens förslag. Detta har vidare tillstyrkts av riksrevisionsverket i
särskilt samrådsyttrande.

Genom lagstiftning 1981 (prop. 1980/81:135, SfU 1980/81:25, rskr
1980/81:262, SFS 1981:326) införs fr. o. m. den 1 juli 1982 en ekonomisk
ramstyrning av försäkringskassornas förvaltningsutgifter. I samband därmed
jämställs kassorna i princip med statliga myndigheter såvitt avser finansiering
av förvaltningskostnader. Genom lagstiftningen upphävs samtidigt en
bestämmelse i 18 kap. 4 § AFL enligt vilken kassorna inte utan medgivande
av riksförsäkringsverket kunnat överlåta eller inteckna fast egendom och ej
heller kunnat ta upp lån eller åta sig annan förpliktelse som inte har
omedelbart samband med kassornas verksamhet. Försäkringskassorna
föreslås att i fortsättningen inom ramen för anvisningar från riksförsäkringsverket
själva få besluta åtgärder beträffande den fasta egendomen.

Utskottet gör följande överväganden.

Ansvaret för den allmänna sjukförsäkringens finansiering ligger numera
helt på staten. De allmänna försäkringskassorna kan inom den obligatoriska
sjukförsäkringen endast anses ombesörja statliga förvaltningsuppgifter.
Fonderna för den obligatoriska sjukförsäkringen har t. o. m. år 1974 haft en
funktion i det att de har fungerat som buffertar eller medelsreserv
beträffande sjukförsäkringen. Efter utgången av 1974, då sjukförsäkringens
finansiering lades om, har fonderna inte längre en sådan funktion.

Enligt utskottets uppfattning förhindrar inte regeringsformen att de
ifrågavarande fonderna avvecklas på det sätt som föreslås i propositionen.

KU 1981/82:13 y

5

Däremot regleras i 18 kap. 15 § AFL hur fondernas kapital och avkastning får
tas i anspråk. Ett överförande till statsbudgeten innebär att fonderna tas i
anspråk på annat sätt än vad som är föreskrivet. Bestämmelsen i 18 kap. 15 §
AFL måste då ändras i enlighet härmed.

Stockholm den 15 april 1982

På konstitutionsutskottets vägnar
BERTIL FISKESJÖ

Närvarande: Bertil Fiskesjö (c), Hilding Johansson (s), Anders Björck (m),
Torkel Lindahl (fp), Olle Svensson (s), Yngve Nyquist (s), Sven-Erik Nordin
(c), Wivi-Anne Cederqvist (s), Gunnar Biörck i Värmdö (m), Bengt
Kindbom (c), Daniel Tarschys (fp), Kerstin Nilsson (s), Sture Thun (s), Jan
Prytz (m) och Lahja Exner (s).

Avvikande meningar

1. av Hilding Johansson, Olle Svensson, Ynge Nyquist, Wivi-Anne Cederqvist,
Kerstin Nilsson, Sture Thun och Lahja Exner (alla s) vilka ansett att
utskottets yttrande på s. 4 som börjar med orden ”Ansvaret för den” och
slutar på s. 5 med orden ”ändras i enlighet härmed” bort ha följande
lydelse:

Försäkringskassornas och de ifrågavarande fondernas nuvarande rättsliga
ställning framgår inte entydigt av gällande bestämmelser och de motivuttalanden
som gjorts i anslutning till dessa. I samband med omläggningen år
1974 av sjukförsäkringens finansiering uttalades att någon ändring av
kassornas ställning inte åsyftades. Någon ändring i denna ordning synes inte
heller ha skett genom lagstiftning som tillkommit senare.

Vilken betydelse kassornas särställning och fondernas rättsliga status har
med avseende på formerna för ett överförande till statsbudgeten av fonderna
är inte tillfredsställande klarlagt genom det utredningsarbete som hittills
förekommit. Det finns således enligt utskottets mening inte f. n. tillförlitligt
underlag för ett ställningstagande i vad mån överförandet av de ifrågavarande
tillgångarna kräver särskilda överväganden med hänsyn till innehållet i 2
kap. 18 § regeringsformen. Enligt denna bestämmelse skall varje medborgare
vilkens egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant
förfogande vara tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt grunder som
bestäms i lag. Bestämmelsen avser i första hand fysiska personer. Enligt
uttalande i motiven får det emellertid ligga i sakens natur att bestämmelsen
också gäller för juridiska personer i de fall när detta framstår som
naturligt.

KU 1981/82:13 y

6

Det är enligt utskottets mening inte godtagbart att utan ett bättre underlag
för bedömningen tillgripa det förfarande som anvisats i propositionen. Det
kan här erinras om att det i samband med att staten tog över ansvaret för
lokalhållningen för de allmänna underrätterna (prop. 1970:106, 1 LU
1970:43, rskr 1970:264, SFS 1970:390) beträffande de s. k. tingshusbyggnadsskyldiges
fasta egendom, penningmedel m. fl. tillgångar bestämdes i lag att
tillgångarna skulle övertas av staten. I lag bestämdes vidare att vederlag inte
skulle utgå samt att staten skulle överta ansvaret för tingshusbyggnadsskyldiges
förbindelser.

Hur fondernas kapital och avkastning får tas i anspråk anges i 18 kap. 15 §
AFL. Ett överförande av fonderna till statsbudgeten innebär att fonderna tas
i anspråk på annat sätt. Den tidigare nämnda bestämmelsen måste då ändras i
enlighet härmed.

Utskottet får sammanfattningsvis uttala att det f. n. inte finns tillräckligt
underlag för en bedömning av den i motionen väckta frågeställningen eller
för konsekvenserna beträffande kassornas rättsliga ställning av att föreslagna
åtgärder vidtas. Det ytterligare utredningsarbete som erfordras kan lämpligen
bedrivas av den av chefen för ekonomidepartementet tillkallade
särskilde utredaren med uppdrag att göra en översyn av den statliga
fondförvaltningen m. m. (Dir. 1979:77).

2. av Gunnar Biörck i Värmdö (m) som ansett att utskottets yttrande på s. 4
som börjar med orden ”Ansvaret för den” och slutar på s. 5 med orden
”ändras i enlighet härmed” bort ha följande lydelse:

Mot bakgrund av de ifrågavarande fondernas historiska ursprung ställer
sig utskottet tveksamt till förslaget att dessa, mot de ifrågavarande kassornas
önskan, skulle ”avvecklas” genom att överföras till riksförsäkringsverket för
att genom dess försorg realiseras. Regeringsformen lämnar inte någon säker
vägledning i fråga om lagligheten att förfara på sätt som föreslås. 18 kap. 15 §
AFL reglerar emellertid hur fondernas avkastning får tas i anspråk. Ett
överförande till statsbudgeten innebär att fonderna tas i anspråk på annat sätt
än vad som är föreskrivet, vilket under alla omständigheter förutsätter en
ändring av bestämmelsen i 18 kap. 15 § AFL. Ett sådant förfarande förefaller
icke helt invändningsfritt.

En möjlighet att utan lagändring uppnå att de ifrågavarande fondmedlen
används för sitt ursprungliga ändamål vore måhända att tillfälligt reducera
det statliga anslaget till sjukförsäkringen med motsvarande belopp, varigenom
försäkringskassorna skulle få anledning att i första hand använda sina
egna fondmedel för sådana ändamål vartill de från begynnelsen avsetts.

GOTAB 70914 Stockholm 1982