yttr 1980/81 lu3y y

Yttrande 1980/81:lu3y

LU 1980/81:3 y

Lagutskottets yttrande
1980/81:3 y

över proposition 1980/81:20 om besparingar i statsverksamheten,
m. m., såvitt avser ett i bilaga 4 framlagt förslag till lag om ändring i
lagen (1962:381) om allmän försäkring, jämte motioner

Till socialförsäkringsutskottet

Socialförsäkringsutskottet har beslutat inhämta lagutskottets yttrande
över proposition 1980/81:20 om besparingar i statsverksamheten, m. m.,
såvitt avser ett i bilaga 4 (socialdepartementet) framlagt förslag till lag om
ändring i lagen (1962: 381) om allmän försäkring jämte eventuella motionsyrkanden
i anslutning härtill.

Med anledning av propositionen har väckts bl. a. motion 1980/81:75 av
Sven Aspling m.fl. (s) och motion 1980/81:103 av Lars Werner m.fl.
(vpk). I båda motionerna yrkas, såvitt nu är i fråga, avslag på förslaget till
ändring i lagen om allmän försäkring (yrkande 1 i båda motionerna).

Lagutskottet får anföra följande.

I 1 kap. 6 § lagen om allmän försäkring föreskrivs att pensioner och
andra sociala förmåner som utgår enligt lagen skall beräknas med ledning
av ett basbelopp. Basbeloppet fastställs av regeringen för varje månad på
grundval av konsumentprisindex två månader före den månad basbeloppet
skall gälla. Basbeloppet utgör 4000 kr. multiplicerat med det tal som anger
förhållandet mellan å ena sidan det allmänna prisläget (konsumentprisindex)
under andra månaden före den som basbeloppet skall avse, och å
andra sidan prisläget i september 1957. Basbeloppet ändras när jämförelsetalet
ökat eller minskat med minst tre procent sedan närmast föregående
förändring av basbeloppet skedde.

1 propositionen föreslås att beräkningsunderlaget för basbeloppet skall
ändras. Förslaget innebär följande. Liksom f. n. skall jämförelsetalet följa
förändringarna i det allmänna prisläget. Vid beräkningen skall dock
bortses från indirekta skatter, tullar och avgifter men tillägg göras för
subventioner. Dessutom skall bortses från direkt inverkan på prisläget av
ändrade priser på fjärrvärme, eldningsolja, hushållsgas, elström och bensin.
De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 1981 och skall
tillämpas första gången vid fastställande av basbeloppet för januari 1981.

Som motiv för förslaget anges i propositionen (bilaga 6) att det är
angeläget att indexuppräkningen av pensioner och andra sociala förmåner
begränsas av statsfinansiella skäl. Det framhålls att de föreslagna förändringarna
i första hand torde påverka folkpensioner, ATP-pensioner, delpensioner,
studiemedel och bidragsförskott men att även en del mera
begränsade utgiftsområden påverkas. I propositionen nämns däremot inte
om och i vad mån förslaget får konsekvenser även i andra avseenden.

I Riksdagen 1980181. 8 sami. Yttr. nr 3

LU 1980/81:3 y

2

Lagutskottet konstaterar att den föreslagna ändringen får effekter även
på det civilrättsliga området. Under senare år har olika regler på civilrättens
område utformats så att de rättigheter och skyldigheter som reglerna
innebär inte skall urholkas genom förändringar av penningvärdet. Man har
därvid valt lösningen att anknyta till basbeloppet enligt lagen om allmän
försäkring. Inom familjerätten finns ett flertal sådana bestämmelser. Enligt
13 kap. 12 § giftermålsbalken gäller sålunda att vid bodelning efter makes
död har den efterlevande maken alltid rätt att få egendom ur boet till ett
värde som motsvarar fyra basbelopp. Genom lagen (1966:680) om ändring
av vissa underhållsbidrag har underhållsbidrag till frånskild make och barn
indexreglerats. Bidragen ändras den 1 april varje år i förhållande till förändringar
i basbeloppet under föregående kalenderår. Ändringen av underhållsbidrag
till barn sker dock med endast 7/10 av basbeloppsförändringen.
Även vid fastställande av underhållsbidrag till barn är basbeloppet av
betydelse. Av 7 kap. 3 § föräldrabalken (FB) följer att när den underhållsskyldiges
förmåga att utge underhållsbidrag skall bedömas får han eller
hon förbehållas dels ett belopp motsvarande 120% av basbeloppet för egna
levnadsomkostnader, dels under vissa förutsättningar ett belopp som motsvarar
60% av basbeloppet för makes eller samboendes underhåll, dels
ock ett belopp motsvarande 40% av basbeloppet för underhåll av hemmavarande
barn. Även vissa av FB:s regler om förmynderskap innehåller
hänvisningar till basbeloppet. Bl.a. gäller enligt 12 kap. 1 § att förmynderskap
skall inskrivas när underårig får tillgångar värda mer än två basbelopp.

Inom skadeståndsrätten gäller att utgående skadeståndslivräntor höjs i
förhållande till förändringar av basbeloppet. Närmare bestämmelser härom
finns i lagen (1973:213) om ändring av skadeståndslivräntor och vissa
andra författningar. Av skadeståndslagen (1972:207) följeratt förändringar
av basbeloppet indirekt påverkar skadeståndsskyldighetens omfattning.
När skadestånd skall fastställas gäller nämligen att avdrag skall ske för vad
som utgår enligt bl. a. lagen om allmän försäkring. Förändras dessa förmåner
påverkar det skadeståndsbeloppet i motsvarande mån.

Också inom associationsrätten finns regler med anknytning till basbeloppet.
Sålunda är aktiebolag skyldigt att ha kvalificerad revisor om bl. a.
bolagets tillgångar överstiger ett visst värde uttryckt i basbelopp (10 kap.
3 § aktiebolagslagen). I den av utskottet nyligen behandlade propositionen
1979/80: 144 med förslag till nya redovisningsregler för ekonomiska föreningar
föreslås en liknande regel för ekonomiska föreningar (se LU 1980/
81:4). I proposition 1979/80: 143 med förslag till ny lagstiftning om handelsbolag
m.m. vilken också behandlats i betänkandet LU 1980/81:4 föreslås
en ny lag om årsredovisning m.m. i vissa företag. Enligt förslaget beror
årsredovisningsskyldigheten bl. a. på om företagets omsättning överstiger
1000 basbelopp. Vidare gäller enligt bokföringslagen (1976: 141) och jordbruksbokföringslagen
(1979: 141) att skyldighet att upprätta årsbokslut inte

LU 1980/81:3 y

3

föreligger för enskild näringsidkare när omsättningen understiger 20 basbelopp.

Slutligen finns, såvitt utskottet kunnat utröna, regler med anknytning till
basbeloppet i konkurslagen (1921:225) och trafikskadelagen (1975:141).

I anslutning till den lämnade redogörelsen vill utskottet också peka på
att det inte torde vara helt ovanligt att i olika civilrättsliga avtal tas in
villkor med anknytning till basbeloppet. Enligt vad utskottet inhämtat
används sålunda inom försäkringsbranschen en mängd olika standardavtalsvillkor
som bygger på basbeloppet. Ofta föreskriver villkoren att ersättningar
ur försäkringar utgår i viss närmare angiven relation till basbeloppet.
Detta gäller vissa kollektiva försäkringar som industrins och handelns
tilläggspension (ITP) samt avtalsgruppsjukförsäkring och tjänstegrupplivförsäkring
men också en mängd privata försäkringar som trafikförsäkring,
barn- och ungdomsförsäkring och privata olycksfallsförsäkringar. Beträffande
hemförsäkringen använder flera bolag villkor om försäkringsbeloppens
storlek som är anknutna till basbeloppet. Ibland är den självrisk som
försäkringstagaren skall stå för bestämd i relation till basbeloppet. Så är
exempelvis i allmänhet fallet med företagsförsäkringar. I vissa försäkringsbolag
förekommer det vidare att premierna för livförsäkringar bestäms i
förhållande till basbeloppet.

Enligt utskottets mening borde effekterna på det civilrättsliga området
av det nya beräkningsunderlaget för basbeloppet närmare ha kartlagts och
analyserats i propositionen. I avsaknad av en sådan genomgång anser sig
utskottet ändock kunna förmoda att följderna på kort sikt, såvitt avser
lagutskottets beredningsområde, blir förhållandevis obetydliga. Först i ett
längre tidsperspektiv kan det antas att förslaget i propositionen mera
påtagligt kommer att påverka civilrättsliga förhållanden. Sådana antaganden
är dock givetvis mycket osäkra. Utskottet vill vidare framhålla att - i
den mån ekonomiska konsekvenser uppkommer för enskilda - det ter sig
rimligt att även vissa andra grupper i samhället än pensionärer m.fl. får
finna sig i att en kompensation uteblir för förändringar av energipriser och
indirekta skatter m.m. Vad särskilt gäller förslagets effekter på ingångna
avtal och andra bestående rättsförhållanden vill utskottet peka på att det
först efter en tolkning av villkoren i varje enskilt täll kan avgöras huruvida
det nya basbeloppet kommer att slå igenom.

Det ankommer inte på lagutskottet att ta ställning till huruvida indexuppräkningen
av pensioner m. m. bör begränsas och vilken lösning som i så fall
bör väljas. Vad utskottet ovan anfört innebär att det från civilrättsliga
utgångspunkter inte finns några hinder mot att förslaget i propositionen
genomförs. Utskottet vill också peka på att praktiska skäl kan tala för att
basbeloppet är enhetligt och inte varierar mellan olika rättsområden. I
anslutning härtill vill utskottet dock framhålla att när det gäller vissa
civilrättsliga regler kan det - med hänsyn till de intressen som bär upp
reglerna — finnas skäl som talar för att gällande ordning inte bör rubbas. 1

LU 1980/81:3 y

4

förevarande lagstiftningsärende saknas underlag för en bedömning av frågan
om en särreglering bör ske i vissa fall. Det får ankomma på regeringen
att följa utvecklingen och göra en närmare genomgång av i vilka fall det
kan anses motiverat att det nya basbeloppet inte skall användas. Enligt vad
utskottet inhämtat har en sådan kartläggning påbörjats inom bl. a. justitiedepartementet.

Utskottet vill också peka på att såväl inom justitiedepartementet som i
olika utredningar pågår f. n. översyn av flera av de ovan redovisade författningarna
från andra utgångspunkter. Detta gäller bl. a. bestämmelsen i 13
kap. 12 § giftermålsbalken. Beträffande reglerna om uppräkning av skadeståndslivräntor
finns det vidare skäl att erinra om att riksdagen hos
regeringen hemställt att möjligheterna till en förbättring av livräntetagarnas
ställning skall utredas (se LU 1979/80:29). Utskottet förutsätter att
regeringen i samband med ställningstagandena till resultaten av det pågående
och begärda utredningsarbetet överväger frågan om de aktuella
reglerna även fortsättningsvis bör vara knutna till basbeloppet.

Ställningstagandet innebär att lagutskottet med utgångspunkt i de intressen
utskottet har att bevaka inte kan tillstyrka de i motionerna 75 och 103
framställda yrkandena om avslag på propositionen i förevarande del.

Stockholm den 20 november 1980

På lagutskottets vägnar
LENNART ANDERSSON

Närvarande: Lennart Andersson (s), Bernt Ekinge (fp). Ivan Svanström
(c)*, Stig Olsson (s), Elvy Nilsson (s), Joakim Ollén (m). Arne Andersson i
Gamleby (s), Martin Olsson (c), Ingemar Konradsson (s). Owe Andréasson
(s), Marianne Karlsson (c), Bengt Silfverstrand (s). Margot Håkansson
(fp). Margareta Gard (m)* och Göran Allmér (m).

* Ej närvarande vid yttrandets justering.

Avvikande mening

Lennart Andersson, Stig Olsson, Elvy Nilsson, Arne Andersson i Gamleby,
Ingemar Konradsson, Owe Andréasson och Bengt Silfverstrand
(samtliga s) anser att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 3 med
”Enligt utskottets” och slutar på s. 4 med ”förevarande del” bort ha
följande lydelse.

Som berörs i motion 75 och som närmare utvecklas i en med anledning
av propositionen väckt motion 1980/81:71 av Olof Palme m.fl. (s) måste
det anses djupt otillfredsställande att konsekvenserna i olika avseenden av
den nya beräkningsgrunden för basbeloppet inte närmare kartlagts och

LU 1980/81:3 y

5

analyserats i propositionen. Inte heller har förslaget i propositionen blivit
föremål för remissbehandling eller granskats av lagrådet. Dessa brister i
handläggningen av lagstiftningsärendet medför att riksdagen helt saknar
underlag för en bedömning av förslaget. Redan på grund av det anförda
kan utskottet dela uppfattningen i motion 71 att propositionen i aktuell del
bör avslås.

Enligt utskottets mening talar emellertid också andra omständigheter för
att förslaget inte bör genomföras. Trots bristerna i propositionen kan
utskottet sålunda med ledning av redogörelsen ovan konstatera att den
föreslagna ändringen av basbeloppsberäkningen får allvarliga konsekvenser
vid tillämpningen av en mängd olika civilrättsliga regler och avtal. Att
basbeloppet fått ett vidsträckt användningsområde sammanhänger självfallet
med att det är den enda lagreglerade metoden för värdesäkring men
också med att det ansetts ge en i allt väsentligt korrekt bild av det allmänna
kostnadsläget i samhället. Enligt utskottets mening innebär propositionen
ett första steg i riktning mot en rasering av nuvarande metod för värdesäkring.
Risken för att nya omständigheter i framtiden skall åberopas till stöd
för justeringar i beräkningsunderlaget för basbeloppet kan inte uteslutas.
Med hänsyn till de intressen som bär upp lagbestämmelserna med anknytning
till basbeloppet anser sig utskottet kunna utgå från att en annan metod
för värdesäkring skulle ha valts på det civilrättsliga området om man
kunnat förutse att beräkningen av basbeloppet skulle komma att ändras i
betydelsefulla avseenden.

Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att förslaget i propositionen
inger starka betänkligheter från rättssäkerhetssynpunkt. Härtill kommer
att det ingriper i bestående avtalsförhållanden och andra rättsförhållanden
och därmed i praktiken kan leda till rättsförluster och i vart fall kommer att
medföra en betydande osäkerhet för den enskilde om hur avtal och överenskommelser
skall tolkas och tillämpas. När det gäller lagstiftning som på
detta sätt påverkar bestående rättsförhållanden på förmögenhetsrättens
område vill utskottet erinra om vad som uttalats under förarbetena till
regeringsformen, nämligen att stor vikt måste fästas vid den enskildes
möjligheter att vid en rättshandlings ingående kunna överblicka konsekvenserna
av denna (se KU 1975/76: 56 s. 36 och 37). Endast tungt vägande
sociala hänsyn kan enligt förarbetena föranleda att lagstiftning ges retroaktiv
verkan på förmögenhetsrättens område. Några sådana skäl föreligger
inte i det nu aktuella lagstiftningsärendet. Enligt utskottets mening står
således förslaget i propositionen klart i strid med förarbetena till regeringsformen.

Även från andra utgångspunkter kan kritik riktas mot propositionen i
aktuell del. Enligt utskottets mening kommer förslaget sålunda att medföra
försämringar för olika utsatta grupper, bl. a. de underhållsskyldiga och
dem som är berättigade till underhållsbidrag. Sådana konsekvenser kan
över huvud taget inte anses motiverade med hänsyn till de statsfinansiella

LU 1980/81:3 y

6

skälen som åberopas i propositionen. Detsamma gäller de ekonomiska
följder som kan uppstå inom försäkringsbranschen och för andra näringsidkare.

Det ankommer inte på lagutskottet att ta ställning till huruvida indexuppräkningen
av pensioner m. m. bör begränsas och vilken lösning som i så fall
bör väljas. På grund av vad ovan anförts kan emellertid lagutskottet med
utgångspunkt i de intressen utskottet har att bevaka inte förorda att förslaget
i propositionen genomförs. Utskottet föreslår således att propositionen
i aktuell del avslås och tillstyrker därmed bifall till yrkandena i motionerna
75 och 103.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1980