yttr 1980/81 ku5y y

Yttrande 1980/81:ku5y

KU 1980/81:5 y

Konstitutionsutskottets yttrande
1980/81:5 y

över motion 1980/81:406 om kommunalt anställningsstopp

Till finansutskottet

Finansutskottet har berett konstitutionsutskottet tillfälle att avge yttrande
över motion 1980/81:406 av Joakim Ollén (m). I motionen hemställs att
riksdagen hos regeringen begär förslag till lag om kommunalt anställningsstopp
i enlighet med vad som har anförts i motionen. Motionären utvecklar i
motiveringen att det enligt hans åsikt krävs åtgärder som kan bryta den
kommunala expansionen. Ett sätt att göra detta, som motionären förordar,
är att genom lag föreskriva kommunalt anställningsstopp. En sådan lag bör
enligt motionären göras tidsbegränsad och förses med dispensregler. Det
förhållandet att en sådan lag vore ett ingrepp i den kommunala självbestämmanderätten
bör enligt motionären inte hindra ett beslut därom.

I motionen tas upp bl. a. frågan om grundlagsenligheten av vissa ingrepp i
den kommunala självstyrelsen. Med anledning härav kommer utskottet att i
det följande behandla regleringen i grundlag av den kommunala självstyrelsen
och konsekvenserna därav för bedömningen av den i motionen
aktualiserade lagstiftningsfrågan.

Grundlagsbestämmelserna

De viktigaste bestämmelserna i RF som avser kommunernas ställning och
uppgifter har följande lydelse:

1 kap. Statsskickets grunder

1 § All offentlig makt i Sverige utgår från folket.

Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och
lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt
statsskick och genom kommunal självstyrelse.

Den offentliga makten utövas under lagarna.

7 § I riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Beslutanderätten
i kommunerna utövas av valda församlingar.

Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter.

8 § För rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen
statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter.

1 Riksdagen 1980/81. 4 sami. Yttr. nr 5

KU 1980/81:5 y

2

8 kap. Lagar och andra föreskrifter

5 § Grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna
för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala
beskattningen bestämmes i lag. I lag meddelas också föreskrifter om
kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden.

11 kap. Rättskipning och förvaltning

6 §

Förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun.

Förarbeten m. m.

1809 års regeringsform innehöll i sin ursprungliga utformning inga
bestämmelser om den lokala självstyrelsen. Först i samband med 1866 års
representationsreform blev den förankrad i RF. Detta skedde genom att
57 §, som fastslog att ”svenska folkets urgamla rätt att sig beskatta utövas av
riksdagen allena”, erhöll ett tillägg av följande lydelse:

Huruledes särskilda menigheter må för egna behov sig beskatta bestämmes
genom kommunallagarna, vilka av Konungen och riksdagen gemensamt
stiftas.

Genom 1866 års riksdagsordning blev den kommunala självstyrelsen, som
genom en rad förordningar 1862-1863 blivit etablerad på såväl lokal som
regional nivå, i sak erkänd som en av grunderna för det svenska statsskicket.
Landstingen och stadsfullmäktige i de landstingsfria städerna blev då
valkorporationer till första kammaren. Av förarbetena till 1866 års RO
framgår att tillägget till RF 57 § föranleddes av denna nya roll som
kommunerna fått. Huvudsyftet med stadgandet i RF var att föra över det
grundläggande regelsystemet om kommunerna till den samfällda lagstiftningens
område.

I författningsutredningens förslag till RF uppmärksammades kommunerna
i portalparagrafen om statsskickets grunder. Där uttalades bl. a. att ”svenska
folkstyrelsen förverkligas genom parlamentariskt statsskick och kommunal
självstyrelse”. Utredningen ville med detta stadgande enligt motiven
”framhålla betydelsen av den kommunala självstyrelsen”. I övrigt innehöll
förslaget två stadganden av större vikt för kommunerna. I 7 kap. 2 §
föreskrevs att ”bestämmelser om grunderna för den kommunala organisationen
och verksamheten” skulle ges i lag. I 8 kap. 1 § stadgades i nära
överensstämmelse med 57 § i då gällande RF, att ”skatt för att täcka
kommuns medelsbehov” skulle beslutas med stöd av lag.

Vid remissbehandlingen av författningsutredningens förslag anfördes
skiftande synpunkter på hur den kommunala självstyrelsen borde förankras i

KU 1980/81:5 y

3

RF. Enligt en åsikt borde RF endast innehålla bestämmelser om statsskickets
grunder, varför det inte fanns skäl att omnämna kommunerna i grundlagen.
Andra hävdade att den kommunala självstyrelsen borde fastläggas mer
eftertryckligt än vad författningsutredningen gjort. Utförligare bestämmelser
såväl om kommunernas befogenheter som om beskattningsrätten ansågs
önskvärda.

I de år 1966 utfärdade direktiven till grundlagberedningen uppmärksammades
den kommunala självbeskattningsrätten. Departementschefen anförde
att frågan om ett grundlagsskydd för denna ”icke bör förbigås”. I en annan
passus framhöll departementschefen det önskvärda i att mer väsentliga och
särpräglade drag i den svenska förvaltningens struktur avspeglades i
grundlagen. Han pekade på att mycket stora och betydelsefulla förvaltningsuppgifter
anförtrotts organ med folklig självstyrelse, framför allt de
borgerliga primärkommunerna och landstingen. Detta förhållande borde
enligt departementschefens mening stadfästas i grundlag.

Grundlagberedningens förslag innebar i fråga om kommunerna inga
nämnvärda sakliga ändringar. Den främsta anledningen härtill var enligt
beredningen att de frågor som hade samband med den kommunala
självstyrelsen och med fördelningen av uppgifter mellan stat och kommun
var föremål för särskilda utredningar. I detta läge hade beredningen utformat
sitt förslag så att det var förenligt med rådande förhållanden och om möjligt
inte heller hindrade sådana förändringar som kunde tänkas bli en följd av de
pågående utredningarna.

Att den kommunala självstyrelsen är en av statsskickets grunder kom i
beredningens förslag till uttryck i 1 kap. 5 § där det sades att riket skall vara
indelat i kommuner och att medborgarna i dessa skall företrädas av valda
ombud som beslutar självständigt under lagarna. Bestämmelsen gällde både
landstingskommuner och primärkommuner. I fråga om den kommunala
beskattningsrätten hade beredningen under hänvisning till det pågående
utredningsarbetet begränsat sig till att i 7 kap. 4 § ta in ett stadgande att varje
kommun äger att ta ut skatt från kommunens medlemmar för skötseln av
kommunernas uppgifter enligt grunder som bestäms i lag. Enligt beredningen
kunde den kommunala förvaltningen betraktas som en form av utövning
av offentlig makt, ytterst delegerad av riksdagen. Ett stadgande som
återspeglade denna uppfattning fanns i 1 kap. 7 § i beredningens förslag till
RF. I övrigt föreslogs beträffande kommunerna att regler om grunderna för
ändringar i kommunindelningen (1 kap. 5 §) samt om kommunernas
uppgifter och om grunderna för deras organisation och verksamhet (7 kap.
4 §) skulle få ges endast i lag.

Flera remissinstanser anförde kritiska synpunkter på att grundlagberedningen
tagit pågående utredningar som intäkt för ett uppskov med en fastare
grundlagsreglering av den kommunala självstyrelsen. Det hävdades också
från flera håll att kommunerna i beredningens förslag fått en alltför
undanskymd och av staten beroende ställning samt att beskattningsrätten

KU 1980/81:5 y

4

borde ha fått ett starkare skydd.

I den proposition med förslag till ny regeringsform m. m. som förelädes
1973 års riksdag delade departementschefen de kritiska synpunkterna så till
vida att han deklarerade att kommunernas roll i den svenska demokratin i
vissa avseenden borde kunna framhävas starkare än som skett i beredningens
förslag. Främst i tre avseenden borde en författningsmässig reglering
övervägas, nämligen vad gällde innebörden i den kommunala självstyrelsen
och den därmed förenade beskattningsrätten, den kommunala indelningens
struktur samt i fråga om formerna för den kommunala verksamheten.

Departementschefen uppehöll sig utförligast vid den första frågan. Han
konstaterade att i vårt land präglas förhållandet mellan kommunerna och
statsmakterna och därmed den kommunala självstyrelsen av en helhetssyn.
Generellt sett gällde sålunda att staten och kommunerna samverkar på skilda
områden och i olika former för att uppnå gemensamma samhälleliga mål.
Utgick man från detta synsätt, var det varken lämpligt eller möjligt att en
gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en
kommunal självstyrelsesektor. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan
stat och kommun måste i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt
med samhällsutvecklingen.

Departementschefen uttalade vidare att det vid en grundlagsreglering av
hithörande frågor måste beaktas att den kommunala självstyrelsen var
föremål för överväganden inom olika statliga utredningar. Resultatet av
detta utredningsarbete borde inte föregripas genom mera kategoriska
grundlagsföreskrifter, i all synnerhet som arbetet rörde frågor där grundlagsreglering
f. n. helt saknades eller var knapphändig.

Det anförda hindrade enligt departementschefens mening inte att RF gav
tydligt uttryck för vissa fundamentala drag i fråga om kommunernas ställning
i styrelseskicket.

Departementschefen anförde vidare följande:

Genom lagstiftningen har som nämnts kommunerna fått betydelsefulla
åligganden. Dessa uppgifter ger många gånger stor handlingsfrihet åt
kommunerna. Av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens är
emellertid att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom
vilken de kan ombesörja egna angelägenheter. Inom detta område finns
alltså utrymme för en kommunal initiativrätt. Denna initiativrätt kan sägas
bilda en kärna i den kommunala självbestämmanderätten som bör komma
till klart uttryck i RF. Jag föreslår därför att det redan i RF:s inledande
paragraf tas in en bestämmelse med innehåll att den svenska folkstyrelsen
förverkligas förutom genom ett representativt och parlamentariskt statsskick
också genom kommunal självstyrelse. Det senare uttrycket är visserligen
obestämt, men det kan likväl anses belysande när det gäller att ge uttryck åt
principen om en självständig och inom vissa ramar fri bestämmanderätt för
kommunerna.

Den kommunala intitiativrätten är starkt förbunden med den kommunala
beskattningsrätten. En ändamålsenlig avvägning mellan olika kommunala
ändamål och åtgärder förutsätter en kombination av politiskt och ekono -

KU 1980/81:5 y

5

miskt ansvar. Liksom beredningen anser jag att principen om rätt för
kommunerna att utkräva skatt för att täcka medelsbehovet skall förankras i
grundlag. Jag förordar emellertid att principen kommer till uttryck redan i 1
kap. RF om statsskickets grunder (5 §). De grunder efter vilka kommunalskatt
får tagas ut skall naturligtvis bestämmas i lag. En bestämmelse om detta
är i departementsförslaget upptagen i 8 kap. 5 § RF.

Den närmare ansvarsfördelningen mellan stat och kommun bör mot
bakgrund av vad jag nyss har sagt inte anges i grundlag. Däremot delar jag
beredningens uppfattning att RF bör anvisa på vilket sätt kommunernas
uppgiftsområde skall avgränsas. I princip bör också här ställas kravet att
lagformen skall anlitas. Genom kravet på riksdagens medverkan skapas en
garanti för att frågorna om de kommunala arbetsuppgifterna blir föremål för
den allmänna debatt och därav följande genomlysning som deras vikt
fordrar. Jag föreslår en bestämmelse i ämnet i 8 kap. 5 § RF. Genom att välja
formuleringen att kommunernas befogenheter och åligganden skall anges i
lag har jag velat tydligt markera att kommunerna också i fortsättningen skall
ha sig tilldelade ett område där de själva mera fritt bedömer vilken
verksamhet som skall bedrivas.

I specialmotiveringen till huvudstadgandet om kommunerna i första
kapitlet RF (5 §, numera 7 §) framhöll departementschefen att bestämmelsen
i andra stycket om den kommunala beskattningsrätten liksom övriga
föreskrifter i kapitlet var ett principstadgande. Den var alltså ”inte att läsa så
att den kommunala beskattningsrätten måste vara fri ens i den meningen att
varje kommun helt obunden kan bestämma skatteuttagets storlek. Av 8 kap.
5 § i departementsförslaget framgår att principens närmare förverkligande är
underkastad lagstiftning.”

Vid riksdagsbehandlingen preciserades grundlagsskyddet för landstingskommunernas
existens. I övrigt godtogs oförändrat propositionens förslag
till grundlagsreglering av den kommunala självstyrelsen. I sitt av riksdagen
godkända betänkande anslöt sig konstitutionsutskottet till departementschefens
uppfattning att den kommunala självstyrelsen utgjorde en av grundstenarna
för den svenska demokratin. Det var därför enligt utskottet väsentligt
att den ställning kommunerna intar i den svenska demokratin klart kom till
uttryck i grundlagen. Utskottet ansåg att propositionens förslag i detta
avseende väl uppfyllde de krav som borde ställas på grundlagsskydd för den
kommunala självstyrelsen. I övrigt kommenterades inte de föreslagna
bestämmelserna.

Utskottets bedömning

Den kommunala självstyrelsen och den kommunala demokratin har en
mycket stark ställning i Sverige. I få länder har de kommunala organen så
vidsträckta befogenheter och det kommunala arbetet sådan bredd och sådant
djup som här. Genom den kommunala självstyrelsen har det varit möjligt att
decentralisera viktiga samhällsuppgifter till kommuner och landstingskommuner.
Medborgarna har tillförsäkrats rätten att lokalt besluta om gemen -

KU 1980/81:5 y

6

samma angelägenheter.

Den betydelsefulla roll som den kommunala självstyrelsen har i det
svenska statsskicket återspeglas i grundlagen. Redan i portalparagrafen till
RF - i 1 § i det första kapitlet om statsskickets grunder - fastslås sålunda att
den svenska folkstyrelsen förverkligas bl. a. genom kommunal självstyrelse.
Den kommunala självstyrelsen nämns därvid tillsammans med det representativa
och parlamentariska statsskicket.

Grundlagsregleringen av den kommunala självstyrelsen är i övrigt föga
omfattande. Endast de viktigaste principerna har grundlagsfästs. Dessa tar
sikte på den kommunala indelningens struktur, formerna för den kommunala
verksamheten samt innebörden av den kommunala självstyrelsen och
den därmed förenade beskattningsrätten. I övrigt har det överlämnats åt
riksdagen att genom vanlig lag besluta om de övergripande föreskrifter som
behövs. Regeringen har endast begränsade befogenheter att fatta beslut om
normer för kommunerna. Avsikten är att kommunerna själva i största
möjliga utsträckning skall fatta beslut i de frågor som angår dem och deras
invånare.

Den starka ställning som den kommunala självstyrelsen har i vårt
samhällsliv var man ense om under förarbetena till RF. Däremot pågick det
under den tid då RF förbereddes och antogs ett omfattande utredningsarbete
om kommunerna. Detta sammanhängde med att den kommunala självstyrelsen
i landet under de senaste årtiondena varit föremål för en djupgående
omvandling.

Frågan om hur en grundlagsreglering av den kommunala självstyrelsen
skulle genomföras väckte mycken diskussion när författningsutredningens
och grundlagberedningens förslag framlades. Den lösning som nåddes i
propositionen med förslag till ny RF accepterades emellertid allmänt. Vid
riksdagsbehandlingen väcktes endast motioner i några detaljfrågor. Konstitutionsutskottet
tillstyrkte propositionens förslag till grundlagsreglering av
den kommunala självstyrelsen med endast en detaljjustering. Utskottet
uttalade därvid att det var väsentligt att den ställning kommunerna intar i den
svenska demokratin klart kommer till uttryck i grundlagen. Enligt utskottet
uppfyllde propositionens förslag i detta hänseende väl de krav som bör ställas
på grundlagsskydd för den kommunala självstyrelsen. Riksdagen följde
utskottet.

Utformningen av det skydd som ges i RF åt den kommunala självstyrelsen
har starkt påverkats av att det inte ansetts vara varken lämpligt eller möjligt
att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en
kommunal självstyrelsesektor. I förarbetena har understrukits att arbets- och
befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun i stället måste i ganska vid
omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. Därtill kom att
resultatet av det vid tiden för grundlagens tillkomst pågående utredningsarbetet
angående olika för kommunerna betydelsefulla angelägenheter inte
ansågs böra föregripas genom mera kategoriska grundlagsföreskrifter.

KU 1980/81:5 y

7

När det gäller den kommunala självstyrelsen har man mot den angivna
bakgrunden i stor utsträckning avstått från att i RF införa detaljerade
bestämmelser som ger ett klart avgränsat rättsligt skydd. I stället har
huvudvikten lagts på regler som innebär att riksdagen genom vanlig lag
normerar den kommunala självstyrelsen.

Det sagda innebär inte att riksdagen fritt kan fatta beslut om normer för
den kommunala självstyrelsen. Grundlagens bestämmelser om kommunerna
och den kommunala självstyrelsen måste nämligen enligt utskottets mening
tillmätas stor betydelse som generella direktiv för lagstiftningens innehåll. I
detta hänseende vill utskottet särskilt framhålla att det i förarbetena till RF
understryks att det är av grundläggande betydelse för kommunernas
kompetens att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom
vilken de kan ombesörja egna angelägenheter. Inom detta område finns
utrymme för en fri initiativrätt.

Varje lagbeslut som gäller kommunerna skall sålunda fattas inom den av
grundlagen uppdragna ramen. Beslutet får därför aldrig innebära att den
kommunala självstyrelsen upphävs eller att någon av de grundlagsfästa
principerna för självstyrelsen åsidosätts. Vidare skall i övervägandena i varje
särskilt fall vägas in den stora vikt som grundlagen tillmäter den kommunala
självstyrelsen som en av de grunder för det svenska statsskicket varigenom
folkstyrelsen förverkligas. Självstyrelseintresset skall sålunda alltid tillmätas
stor betydelse vid den lämplighetsprövning och intesseavvägning som är
aktuell i det konkreta lagstiftningsärendet.

På frågan hur långt man kan gå i olika konkreta fall när det gäller
inskränkningar i den kommunala självstyrelsen ger RF endast i extrema fall
ett direkt svar. För att kunna avgöra om en viss ifrågasatt inskränkning i den
kommunala självstyrelsen är godtagbar med hänsyn till RF:s bestämmelser
om kommunerna måste inskränkningen normalt bedömas i ett större
sammanhang.

Av vikt är i första hand vilken utformning och innebörd en ifrågasatt
inskränkning har. Det måste vara möjligt att bedöma hur kommunernas
frihet avses skola begränsas och vad en sådan begränsning kan få för
verkningar för kommunernas möjligheter att fungera.

Att mot bakgrund av RF:s regler i ett konkret fall avgöra vad som är en
godtagbar inskränkning i den kommunala självstyrelsen och vad som inte är
det kan vara komplicerat. I ett lagärende ankommer en sådan bedömning i
sista hand på riksdagen.

Utskottet övergår härefter till en bedömning av det i motion 1980/81:406
framställda kravet på lagstiftning om kommunalt anställningsstopp.

Av motionen framgår inte hur en sådan lagstiftning enligt motionären skall
utformas. Detta försvårar bedömningen av det föreslagna ingreppet.

Som motionen har utformats får den anses i första hand avse ett krav på att
genom lag skall införas ett förbud för kommunerna att från viss tidpunkt
nyanställa personal. Även om en sådan lagstiftning skulle - som föreslås i

KU 1980/81:5 y

motionen - göras tidsbegränsad och förses med möjlighet för regeringen att i
särskilda fall medge undantag från förbudet, måste den betraktas som ett
mycket omfattande ingrepp i den kommunala friheten. Den skulle innebära
att beslut om inrättande av kommunala tjänster och anställande av personal
på dessa inte längre kunde fattas på det kommunala planet och med
beaktande av de särskilda förhållandena inom varje enskild kommun. En
sådan lagstiftning skulle vidare på ett sätt som är svårt att i förväg överblicka
särskilt hårt drabba sådan kommunal verksamhet som är i hög grad
personalkrävande. Därvid skulle försvåras för kommunerna att inom ramen
för tillgängliga medel fritt göra en avvägning mellan olika angelägenheter.

Ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen av angivet slag är enligt
utskottets mening inte förenligt med de uttalanden som gjordes i samband
med författningsreformen.

Med hänvisning till vad utskottet anfört i det föregående avstyrker
utskottet bifall till motion 1980/81:406.

Stockholm den 26 mars 1981

På konstitutionsutskottets vägnar
BERTIL FISKESJÖ

Närvarande: Bertil Fiskesjö (c), Hilding Johansson (s), Torkel Lindahl (fp),
Olle Svensson (s), Per Unckel (m), Yngve Nyquist (s), Sven-Erik Nordin (c),
Wivi-Anne Cederqvist (s), Gunnar Biörck i Värmdö (m), Kurt Ove
Johansson (s), Daniel Tarschys (fp), Kerstin Nilsson (s), Jan Prytz (m),
Lahja Exner (s) och Stig Genitz (c).

GOTAB 66937 Stockholm 1981