yttr 1978/79 ku6y y

Yttrande 1978/79:ku6y

KU 1978/79: 6 y

Konstitutionsutskottets yttrande
1978/79: 6 y

beträffande riksbankens befogenheter vid tillämpningen av en 1952
ingången överenskommelse mellan riksbanken och vissa affärsbanker
avseende emissionskontroll

Till finansutskottet

Finansutskottet har beslutat bereda konstitutionsutskottet tillfälle att
yttra sig beträffande den vid finansutskottets granskning av fullmäktiges
i riksbanken protokoll för år 1978 uppkomna frågan, huruvida riksbanken
överskridit sina befogenheter genom att utfärda crkulär 1977-11-07 rörande placering av likvida medel i samband med emittering av
obligations- och förlagslån.

Till besvarande av finansutskottets framställning får konstitutionsutskottet
anföra följande.

I lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel ges bestämmelser om
bl. a. emissionskontroll. Härmed avses enligt 17 § att obligationer, förlagsbevis
eller andra för den allmänna rörelsen avsedda skuldebrev ej
får utan tillstånd av riksbanken utges av annan än riksgäldskontoret och
att andra skuldebrev, som ej avser inlåning på räkning från allmänheten,
ej får utan sådant tillstånd utges av kreditinstitut. Enligt 18 § anger
riksbanken vilka slag av värdepapper som ej får utges utan tillstånd
enligt 17 § och från vilken tidpunkt emissionskontrollen gäller.

Lagen om kreditpolitiska medel är en s. k. fullmaktslag med tidsbegränsad
giltighet. Den gäller för närvarande t. o. m. utgången av 1981.
För att den skall sättas i tillämpning fordras en särskild framställning
från riksbanksfullmäktige till regeringen. Tillämpningen kan begränsas
till användningen av visst kreditpolitiskt medel. Om regeringen har förordnat
om kreditpolitiskt medel, får riksbanken meddela de föreskrifter
som behövs för användningen av sådant medel (5 §). Lagen har hittills
inte varit i tillämpning såvitt gäller emissionskontroll. I stället gäller
i detta hänseende alltjämt en överenskommelse mellan riksbanken och
de i emissionsverksamheten deltagande affärsbankerna som ingicks 1952.

I ett cirkulär från riksbanken till ”emittentbankerna” den 7 november
1977 förklarade sig riksbanken anse att som ”allmän norm” borde
gälla att företag/koncern som avsåg att ta upp obligations- eller förlagslån
borde ha högst 20 % av sina i Sverige placerade likvida medel
i annan form än bankinsättningar och därmed likställda placeringar.
Riksbanken framhöll i cirkuläret att banken de senaste åren med hänvisning
till kapital- och kreditmarknaden hävdat att företag som får till 1

Riksdagen 1978/79. 4 sami. Yttr. nr 6

KU 1978/79: 6 y

2

gång till den svenska obligationsmarknaden i huvudsak borde ha sina
likvida medel placerade som inlåning i bank och inte som andra kortfristiga
placeringar av olika slag. Avslutningsvis förklarade riksbanken
sig vara medveten om att åtskilliga problem kunde uppstå vid tillämpningen
samt att det i vissa fall kunde vara motiverat att ta hänsyn till
speciella omständigheter och till följd därav jämka den angivna normen
uppåt.

I skrivelse till riksbanksfullmäktige den 20 juni 1978 hemställde Sveriges
industriförbund att den ifrågavarande normen skulle upphävas.
Enligt Industriförbundet var normen olämplig från ekonomiska utgångspunkter.
Industriförbundet pekade vidare på att professorn i offentlig
rätt Ole Westerberg i ett på förbundets begäran avgivet utlåtande kommit
till slutsatsen att normen innebar ett befogenhetsöverskridande,
eftersom den inte hade stöd i lagen om kreditpolitiska medel och därför
stred mot grundlagen.

Riksbanksfullmäktige, som behandlade Industriförbundets skrivelse
vid ett sammanträde den 17 augusti 1978, beslöt att skrivelsen inte skulle
föranleda någon åtgärd från fullmäktiges sida. En ledamot var skiljaktig
och fann att ifrågavarande norm borde upphävas såsom inte
lagligen grundad.

Uskottet, vars yttrande endast avser grundlagsenligheten av riksbankens
ifrågavarande ”norm”, gör följande bedömning.

Som framgår av det föregående infördes emissionskontroll år 1952
genom en överenskommelse mellan riksbanken och de i emissionsverksamheten
deltagande affärsbankerna. I enlighet med denna överenskommelse
inhämtas riksbankens godkännande för emissioner av obligations-
och förlagslån. Som anfördes i propositionen (1974: 168) med
förslag till lag om kreditpolitiska medel får riksbanken härigenom inflytande
över både lånevillkor och lånevolym. Enligt propositionen hade
emissionskontrollen i huvudsak haft att fylla två funktioner. Kontrollen
hade dels inneburit en reglering av räntan och andra emissionsvillkor,
dels haft en resursfördelande funktion genom att vara avsedd att tillgodose
av statsmakterna prioriterade önskemål såsom bostadsfinansiering
och statsupplåning. I propositionen förordades att den dittills använda
metoden med samråd och överenskommelser mellan riksbanken
och kreditinstituten även fortsättningsvis i första hand skulle prövas i
fråga om emissionskontroll. Redan lagens existens förutsattes ge riksbanken
större möjligheter att vid diskussionerna med kreditinrättningarna
hävda de allmänna kreditpolitiska intressena. Nu återgivna uttalanden
föranledde inte några erinringar vid riksdagsbehandlingen.

Det förhållandet att riksbankens emissionskontroll hittills grundat sig
på en överenskommelse och inte på lag innebär enligt utskottets mening
att de villkor riksbanken tillämpar vid utövandet av denna kontroll inte
i grundlagens mening kan betraktas som normgivning. Riksbanken kan

KU 1978/79: 6 y

3

således inte genom den angivna ”normén” anses ha överskridit sina
grundlagsenliga befogenheter.

Utskottet vill tillägga att de i det föregående återgivna uttalandena
om överenskommelsens innebörd närmast ger vid handen att man från
statsmakternas sida ansett det vara riksbankens uppgift att vid den
emissionskontroll som följer av överenskommelsen med emittentbankerna
hävda kreditpolitiska intressen av skilda slag.

Slutligen vill utskottet erinra om att reglerna om emissionskontroll i
lagen om kreditpolitiska medel kan sättas i tillämpning på initiativ av
riksbanksfullmäktige. Riksbanken äger i så fall med stöd av delegationsregeln
i 5 § föreskriva villkor med avseende på lagens tillämpning.

Stockholm den 24 april 1979

På konstitutionsutskottets vägnar
KARL BOO

Närvarande: Karl Boo (c), Hilding Johansson (s), Anders Björck (m),
Holger Mossberg (s)*, Bertil Fiskesjö (c), Torkel Lindahl (fp), Olle
Svensson (s), Ove Karlsson (s), Lars Schött (m), Bengt Kindbom (c),
Yngve Nyquist (s), Britta Hammarbacken (c), Karl Erik Olsson (c)*, Wivi-Anne
Cederqvist (s) och Marianne Stålberg (s)*.

* Ej närvarande vid justeringen.

Avvikande mening

av Anders Björck och Lars Schött (båda m), vilka ansett att utskottets
yttrande från och med det stycke som börjar ”Sorn framgår” till och
med yttrandets slut bort ha följande lydelse:

Som framgår av det föregående infördes emissionskontroll år 1952
genom en överenskommelse mellan riksbanken och de i emissionsverksamheten
deltagande affärsbankerna. Överenskommelsen kom till skriftligt
uttryck i skrivelser från riksbanken till Svenska bankföreningen och
flera kreditinrättningar. Därvid förbehöll sig riksbanken beträffande
emissioner av andra än statliga obligationslån rätt att pröva lånevillkoren
samt att avgöra tidpunkt och turordning för lånen.

Det sätt på vilket riksbanken formulerade överenskommelsen visar
enligt utskottets mening att man vid den tidpunkten inte ansett att
emissionskonrollen skulle ge riksbanken rätt att för en obligationsemission
föreskriva villkor som inte direkt var knutna till det aktuella
lånet. Även om utvecklingen medfört att kreditpolitiken blivit mera
komplicerad, kan detta dock enligt utskottets mening inte tillåta riks -

KU 1978/79: 6 y

4

banken att mot bakgrund av sin särskilda ställning utvidga sina maktbefogenheter
gentemot tredje man, dvs. emissionsföretagen, till områden
som inte alls ligger inom ramen för överenskommelsen. Så har, såvitt
utskottet kan finna, skett i förevarande fall. Den 20/80-procentsregel
som riksbanken enligt cirkuläret tillämpar har uppenbarligen inte något
direkt samband med emissionsfrågan.

Eftersom det ifrågavarande villkoret får anses sakna stöd i riksbankens
överenskommelse med bankerna kan det enligt utskottets mening
godtas endast under förutsättning att det kan hänföras till sådana föreskrifter
som riksbanken enligt 5 § lagen om kreditpolitiska medel har
rätt att utfärda. I denna paragraf ges riksbanken bemyndigande att meddela
de föreskrifter som behövs för användningen av ett kreditpolitiskt
medel.

Den omständigheten att bemyndigandet var allmänt hållet föranledde
särskilda överväganden i propositionen till lagen om kreditpolitiska
medel (1974: 168) angående frågan om bemyndigandet stod i överensstämmelse
med 8 kap. 3 § regeringsformen. Mot bakgrund av ett uttalande
i grundlagspropositionen (1973: 90 s. 209) att riksbanken beträffande
bemyndiganden på näringsrättens område borde mera preciserat
ange de ramar inom vilka regeringen skulle få röra sig framhölls
i propositionen till lagen om kreditpolitiska medel att de kreditpolitiska
bemyndigandena ”endast avser vissa preciserade typer av regleringar”,
att för varje kreditpolitiskt medel ges ”grundläggande regler om innebörden
och utformningen av medlet” samt att riksbanken får utfärda
”enbart kompletterande föreskrifter”.

Nu citerade uttalanden måste sättas i samband med innehållet i övrigt
i förarbetena till 1974 års kreditpolitiska lagstiftning. I det senare hänseendet
finns inte något uttalande som ger anledning till antagande att
man tänkt sig möjligheten av att föreskrifter om likviditetsplacering
skulle kunna innefattas i bemyndigandet till riksbanken. Även om ett
sådant kreditpolitiskt styrmedel inte var aktuellt vid lagstiftningens tillkomst,
kan man enligt utskottets mening inte utan lagändring utvidga
lagstiftningens syfte allteftersom behov av nya styrmedel tillkommer.

Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att riksbankens 20/80-procentsregel inte haft stöd i lagen om kreditpolitiska medel. Med hänsyn
till vad som i det föregående anförts om att överenskommelsen med
kreditinrättningarna inte kan ge riksbanken en mera vidsträckt rätt än
lagen om kreditpolitiska medel finner utskottet att riksbanken överskridit
sina befogenheter i berört hänseende till skada för de av överenskommelsen
berörda företagen.

NORSTEDTS TRYCKERI STOCKHOLM 1979