yttr 1978/79 juu1y y (Yttrande 1978/79:juu1y)

JuU 1978/79:1 y

Justitieutskottets yttrande
1978/79:1 y

över den med anledning av propositionen 1978/79:196 med förslag
till lag om förbud mot investeringar i Sydafrika och Namibia väckta
motionen 1978/79:2679

Till utrikesutskottet

Inledning

I propositionen 1978/79:196 har regeringen (handelsdepartementet) efter
hörande av lagrådet förslagit riksdagen att anta ett i propositionen framlagt
förslag till lag om förbud mot investeringar i Sydafrika och Namibia.

Med anledning av propositionen har väckts bl. a. motionen 1978/79:2679
av Joakim Ollén (m) och Håkan Winberg (m).

Ärendet har hänvisats till utrikesutskottet. Utrikesutskottet har genom
beslut den 8 maj 1979 hemställt att justitieutskottet senast den 17 maj 1979
avger yttrande över motionen i de delar som berör justitieutskottets
beredningsområde.

Propositionen

Syftet med den förslagna lagen är att - såsom ett led i försöken att påverka
den sydafrikanska rasåtskillnadspolitiken och samhällsordningen - genom
investeringskontroll hindra en svensk nyetablering av företag i Sydafrika och
Namibia eller en expansion av redan etablerade svenska företag där.

Lagen innehåller i 1 § bestämmelser om ett principiellt investeringsförbud.
Förbudet riktar sig enbart till svenska juridiska personer. 1 paragrafen
föreskrivs förbud att mot vederlag förvärva rörelse eller del av rörelse som
drivs i Sydafrika eller Namibia. Förvärvsförbudet gäller också aktie eller andel
i sydafrikanskt eller namibiskt företag eller obligation eller annan för den
allmänna omsättningen avsedd skuldförbindelse som utfärdats av sådant
företag. Svensk juridisk person får enligt lagrummet inte heller ge sådant
företag tillskott av pengar eller annan egendom som är avsedd att användas i
dess verksamhet och inte heller penninglån eller annan kredit med en löptid
över två år. Svensk juridisk person förbjuds också att ställa säkerhet för
sydafrikanskt eller namibiskt företags skulder med en löptid över fem år.

Enligt paragrafen får svensk juridisk person vidare inte genom handling
eller underlåtenhet bidra till att dess dotterföretag eller dotterdotterföretag i
utlandet köper sydafrikansk eller namibisk rörelse eller köper andel eller
obligation i, tillskjuter medel till eller ställer säkerhet för sydafrikanskt eller
namibiskt företag. Slutligen förbjuds svensk juridisk person att genom

1 Riksdagen 1978/79. 7 sam!. Yltr.nr 1 y

JuU 1978/79:1 y

handling eller underlåtenhet bidra till anskaffning av anläggningstillgångar i
sådant företag.

Bestämmelserna i 1 § kompletteras av regler i 2 och 3 §§ om skyldighet för
svensk juridisk person som själv eller genom utländskt dotterföretag driver
rörelse i Sydafrika eller Namibia att årligen upprätta investeringsplan för
denna rörelse och till regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer
redovisa hur verksamheten i dessa länder utvecklas.

I 4 och 5 §§ föreslås bestämmelser enligt vilka regeringen i vissa fall kan
medge undantag från föreskrifter i 1 §.

Föreskrifterna i 1-3 §§ är straffsanktionerade. Enligt 6 § i den föreslagna
lagen skall sålunda den som bryter mot 1 § dömas, om gärningen skett
uppsåtligen, till böter eller fängelse i högst två år eller, om gärningen skett av
grov oaktsamhet, till böter eller fängelse i högst sex månader. I ringa fall skall
inte dömas till ansvar. För anstiftan av eller medhjälp till brott mot 1 § skall
inte heller dömas till ansvar. Den som underlåter att fullgöra skyldighet enligt
2 eller 3 § skall enligt lagrummet dömas till böter.

I 7 § föreslås en regel enligt vilken svensk medborgare, vilken som
företrädare för svensd juridisk person har utom riket brutit mot 1 §, skall
dömas enligt den föreslagna lagen och vid svensk domstol även om 2 kap. 2
eller 3 § brottsbalken inte är tillämplig.

Till straffbestämmelserna anknyter en bestämmelse om förverkande i 8 §.
Enligt detta lagrum skall utbyte av brott enligt den föreslagna lagen förklaras
förverkat om det inte är uppenbart obilligt. Enligt paragrafen skall också
egendom som använts som hjälpmedel vid brott enligt lagen kunna förverkas
om det är påkallat till förebyggande av brott eller eljest särskilda skäl
föreligger. Detsamma skall gälla egendom med vilken tagits befattning som
utgör brott enligt lagen. I stället för egendomen skall dess värde kunna
förklaras förverkat.

1 9 § föreslås en regel om särskild åtalsprövning. Enligt paragrafen skall
sålunda åtal för brott enligt den föreslagna lagen få väckas endast efter
förordnande av regeringen eller den regeringen bemyndigar.

Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1979.

Motionen

I motionen 1978/79:2679 yrkas, såvitt nu är i fråga, för det fall att riksdagen
inte avslår propositionen atl riksdagen beslutar att stryka rekvisitet underlåtenhet
ur lagförslagets 1 § samt godkänner vad som anförts i motionen
rörande straffansvar för svenskt moderbolag (yrkande 2 a), att riksdagen
beslutar att fängelse i högst sex månader skall kunna följa på uppsåtligt brott
mot lagen och att endast böter skall kunna följa på gärning som skett av grov
oaktsamhet (yrkande 2 c) och att riksdagen avslår lagförslagets 8 § och hos
regeringen hemställer om förslag till reglering i denna del i enlighet med vad
som anförts i motionen (yrkande 2 d).

JuU 1978/79:1 y

Utskottets synpunkter

Allmänt

Till grund för förslaget i propositionen ligger det av utredningen för
begränsning av företagens verksamhet i Sydafrika i maj 1978 avlämnade
betänkandet (Ds H 1978:3) De svenska företagens verksamhet i Sydafrika och
det av sydafrikautredningen i augusti 1978 avlämnade betänkandet (SOU
1978:53) Förbud mot investeringar i Sydafrika. Utredningarna tillsattes efter
begäran av riksdagen med anledning av motioner om förhindrande av
investeringar i Sydafrika och Namibia m. m. (UU 1976/77:22, rskr 350).
Betänkandena har remissbehandlats.

Som framgår av det föregående är det främsta syftet med den föreslagna
lagen att åstadkomma en utrikespolitisk manifestation mot den sydafrikanska
rasåtskillnadspolitiken. Bakom förslaget ligger bedömningen att förhållandena
i Sydafrika i många stycken konstituerar en unik situation.

Lagstiftningsärendet inrymmer ett flertal aspekter av rent politisk samt
civilrättslig (främst associationsrättslig) och folkrättslig natur, som utförligt
har behandlats i propositionen och dess förarbeten. Justitieutskottet inskränker
- i enlighet med utrikesutskottets begäran - sina överväganden till de
straffrättsliga frågeställningar som tas upp i motionen 2679.

Ansvaret för investeringsbeslut i dotterbolag

I motionen ifrågasätts om man bör straffbelägga sådan medverkan från
svenskt moderbolags sida som sker genom underlåtenhet att förhindra att ett
sydafrikanskt dotterföretag gör en förbjuden affärstransaktion. Enligt motionärerna
kan det nämligen förutsättas att ett betydande antal mindre
investeringar beslutas självständigt av dotterföretaget. Sådana investeringar
bör därför enligt motionärerna, bl. a. med hänsyn till bevissvårigheter, inte
leda till straffansvar. Mot bakgrund av bl. a. vad nu angetts anser motionärerna
att lagstiftningen bör få en lämpligare utformning genom att rekvisitet
underlåtenhet utgår ur 1 §. - I detta sammanhang återger motionärerna ett
uttalande av departementschefen (prop. s. 37) av innebörd att koncernledning
inte kan delegera ansvaret för investeringsbesluten i Sydafrika till personer
som är oåtkomliga för det svenska rättsväsendet. Motionärerna önskar att
riksdagen härtill skall uttala att det sagda inte rimligen kan tolkas så att en
koncernledning skall vara skyldig att fatta beslut rörande varje investering.

Den i det föregående redovisade straffrättsliga regleringen i lagförslagets 6 §
vilar på den i 2 § föreslagna skyldigheten för svensk juridisk person att
upprätta investeringsplan varmed följer skyldighet att införskaffa underlag
för planen. Härtill ansluter de föreslagna bestämmelserna i 1 § om plikt för
moderföretag att aktivt verka till förhindrande av att planer på åtgärder som

JuU 1978/79:1 y

innebär överträdelse av föreskrifterna i 1 § sätts i verket.

En förutsättning för straffansvar blir med denna konstruktion att moderföretaget
måste ha kännedom eller anledning till misstanke om att överträdelse
planeras. En utgångspunkt härvidlag är - och det bör enligt utskottets
mening understrykas - att den föreslagna regleringen enbart tar sikte på
situationer där moderföretaget faktiskt, dvs. i det konkreta fallet, har ett
bestämmande inflytande över dotterföretaget. Det bör vidare slås fast att -även om situationen rent associationsrättsligt sett är sådan som nyss sagts -möjligheterna att utöva inflytande och att skaffa underrättelser i verkligheten
kan vara begränsade till följd av utländsk lagstiftning eller utländska
myndighetsåtgärder (lagkollision). Det svenska straffrättsliga ansvaret blirdå
självfallet begränsat i motsvarande mån.

För att straffansvar skall inträda krävs att åklagaren presterar bevisning i
vederbörlig omfattning om att dotterföretaget har vidtagit en åtgärd i strid
mot 1 § och att denna åtgärd inte skulle ha vidtagits om moderföretaget hade
handlat på visst sätt samt att omständigheterna är sådana att underlåtenheten
kan betecknas som uppsåtlig eller grovt oaktsam. Självfallet har åklagaren
bevisbördan även i frågan huruvida ett koncernförhållande med nyss angivna
möjligheter till inflytande förelegat.

Den plikt att handla gentemot dotterföretaget som moderföretaget sålunda
har att iaktta för att undgå ansvar gäller försök att påverka dotterföretaget att
avstå från åtgärder som strider mot 1 §. Detta kan ske genom särskilda
underhandsdirektiv till dotterföretagets ledning och genom agerande på
dotterföretagets stämmor, t. ex. i syfte att ge det utländska dotterföretagets
styrelse en annan sammansättning. Lagstiftningen innebär däremot inte att
kraven på moderföretagen ställs så högt att de för att undgå svenskt
straffrättsligt ansvar skulle behöva avveckla sina ekonomiska intressen i
berörda utländska dotterföretag. Utskottet vill också framhålla att ställföreträdare
för ett dotterföretag i Sydafrika inte i denna egenskap kan hållas
straffrättsligt ansvariga för företagets investeringar ens om de är svenska
medborgare med hemvist här i landet. Som redan framgått riktas nämligen
straffsanktionerna mot moderföretagets ställföreträdare.

Av betydelse för bedömningen av motionsspörsmålet, som tar sikte på
mindre investeringar, är vidare att sådana investeringar, gällande t. ex.
ersättning av enstaka förslitna kontorsmaskiner eller fordon, regelmässigt
inte upptas i finansieringskalkyler och investeringsplaner. Det bör tilläggas
att det föreslagna straffstadgandet i 6 § innehåller en uttrycklig bestämmelse
om att ansvar inte skall ådömas i ringa fall. Här bör också erinras om de
möjligheter att underlåta åtal som regeln i 9 § om särskild åtalsprövning
innebär. Av uttalande i specialmotiveringen till stadgandet följer att lagföring
skall kunna underlåtas också i fall som ligger nära sådana där de bristande
kommunikationsmöjligheterna mellan moderföretag och dotterföretag är
beroende på lagkollisioner.

Sammantaget innebär den föreslagna regleringen att en handlingsplikt av

JuU 1978/79:1 y

den omfattning som angetts i det föregående kommer att åvila svenska
moderföretag. Regleringen skulle förlora i effektivitet om rekvisilet underlåtenhet
i 1 § helt utgick ur lagrummet. Så bör därför enligt utskottets mening
inte ske. Med hänsyn till vad utskottet nyss anfört bör rekvisitet gälla också
för de fall som motionärerna främst tar sikte på, dvs. när det gäller mindre
investeringar. Utskottet vill tillägga att den föreslagna regeln om att också
underlåtenhet skall vara ansvarsgrundande ligger i linje med de regler som
utbildats inom specialstraffrätten när det gäller brott som förövats av
företrädare för juridiska personer.

I anslutning till det särskilda spörsmålet i motionen om delegation av
ansvaret för investeringsbeslut i dotterbolag bör erinras om att departementschefen
i propositionen tar avstånd från tanken att härvidlag lägga ett
principiellt eller i det närmaste strikt ansvar på koncernledningen. I stället
förordas en tillämpning av de regler som utbildats i domstolspraxis om
straffansvar fördem som leder juridiska personer och harstörsta möjligheten
att förebygga lagöverträdelser i verksamheten (företagaransvar). I enlighet
härmed kommer det att föreligga möjligheter till delegation från koncernledningens
sida av ansvaret för investeringsbeslut i utländska dotterföretag,
varmed följer att det straffrättsliga ansvaret lyfts av från koncernledningen.
Som lagrådet uttalat kan sålunda ett svenskt koncernbolag delegera ansvaret
för de åtgärder som enligt den föreslagna lagen ankommer på moderbolag till
ett svenskt dotterbolag som har det närmaste ansvaret för ledningen av ett
sydafrikanskt dotterbolag. Även inom ett svenskt företag kan - allt efter arten
av de åtgärder det är fråga om - delegation ske till befattningshavare utanför
kretsen av den egentliga företagsledningen under förutsättning att det gäller
en person, som har en så ledande och självständig ställning, att han kan göra
effektiva insatser inom det svenska företaget för att främja lagenligheten i
företagets handlande. Önskemålet i motionen i denna del synes därför vara
tillgodosett. Mot bakgrund av vad nu sagts saknas enligt utskottets mening
anledning till sådant uttalande av riksdagen som motionärerna föreslagit.

Med de uttalanden utskottet nu gjort med anledning av det här behandlade
yrkandet i motionen 2679 saknas enligt utskottets mening skäl för utrikesutskottet
att tillstyrka bifall till yrkandet.

Straffskalan

Som angetts i det föregående upptas i den föreslagna 6 § en straffskala som
för uppsåtligt brott inrymmer böter eller fängelse i högst två år. Vid grov
vårdslöshet är straffet böter eller fängelse i högst sex månader.

Under hänvisning till att lagrådet ifrågasatt om inte straffskalan borde
mildras yrkar motionärerna att straffmaximum för uppsåtligt brott bör
begränsas till fängelse sex månader och att endast böter skall kunna följa på
gärning som skett av grov oaktsamhet.

I anslutning härtill vill utskottet påpeka att den föreslagna lagen i detta

JuU 1978/79:1 y

hänseende - liksom f. ö. också i andra hänseenden - är utformad efter
mönster av lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner, sanktionslagen
(prop. 1971:77, UU 11, rskr 167). Den föreslagna straffskalan överensstämmer
med den som upptagits i sanktionslagen. Den har under remissbehandlingen
godtagits av riksåklagaren och i övrigt lämnats utan erinran.
Också enligt utskottets mening saknas anledning att ge straffskalan annan
utformning. Utskottet vill tillägga att behovet av den nu föreslagna
lagstiftningen upphör när en resolution eller rekommendation av Förenta
nationernas säkerhetsråd ger förutsättningar för tillämpning av sanktionslagen.
I en framtid kan sålunda sanktionslagens straffskala komma att bli
tillämplig. Detta utgör enligt utskottets mening ett särskilt skäl att inte avvika
från vad som föreslagits i propositionen i denna del.

Justitieutskottet föreslår med hänvisning till det anförda att utrikesutskottet
avstyrker bifall till det nu behandlade yrkandet i motionen.

Förverkandereglerna

I motionen uttalas att de i det föregående redovisade bestämmelserna i
lagförslagets 8 § om förverkande är långtgående och kan visa sig svåra att
tillämpa. Under hänvisning till vad en ledamot av lagrådet uttalat anser
motionärerna att lagrummet bör utformas mot bakgrund av en undersökning
rörande vilken egendom som bör kunna förverkas i samband med brott enligt
den föreslagna lagen. Motionärerna yrkar därför att riksdagen skall avslå
lagförslaget i denna del och hos regeringen begära förslag till ny reglering i
detta hänseende.

Såsom fallet är med straffbestämmelserna är också förverkandereglerna i
propositionen utformade efter mönster av motsvarande stadganden i sanktionslagen.
De överensstämmer också i väsentliga hänseenden med förverkandebestämmelserna
i 36 kap. 1 och 2 §§ brottsbalken. De allmänna
bestämmelserna i 4-12 §§ samma kapitel är här på samma sätt som inom
specialstraffrätten i övrigt direkt tillämpliga.

Enligt utskottets mening talar de särskilda skäl som i det föregående
ansetts motivera en likartad utformning av straffstadgandena i sanktionslagen
och den nu föreslagna lagen för att motsvarande överensstämmelse
upprätthålls även beträffande reglerna om förverkande. Detta ligger också i
linje med vad som uttalats under remissbehandlingen.

Med hänvisning till det sagda och med beaktande av att de föreslagna
förverkandebestämmelserna bygger på brottsbalkens regler i detta hänseende
saknas enligt utskottets mening anledning att frångå förslaget i propositionen.
Utskottet, som noterat att tre av lagrådets ledamöter lämnat förslaget

JulJ 1978/79:1 y

utan erinran, föreslår att utrikesutskottet avstyrker bifall till det nu behandlade
motionsyrkandet.

Stockholm den 17 maj 1979

På justitieutskottets vägnar
BERTIL LIDGÅRD

Närvarande: Bertil Lidgård (m), Lisa Mattsson (s), Åke Polstam (c), Eric
Jönsson (s), Bertil Johansson (c), Lilly Bergander (s), Gunde Raneskog (c),
Håkan Winberg (m), Hans Pettersson i Helsingborg (s), Ella Johnsson (c),
Martin Segerstedt (s), Bonnie Bernström (fp) och Gunnar Ström (s).

Avvikande mening

av Bertil Lidgård (m) och Håkan Winberg (m), som anser att utskottets
yttrande fr. o. m. orden ”Lagstiftningsärendet inrymmer” bort ha följande
lydelse:

I likhet med vad som framhålls i motionen anser utskottet att det-om den
föreslagna lagstiftningen skall genomföras - finns anledning att vidta
forändringar i det genom propositionen framlagda lagförslaget.

På de skäl som anförs i motionen anser utskottet sålunda att rekvisitet
underlåtenhet bör utgå ur 1 §. I anslutning härtill bör riksdagen för den
praktiska tillämpningens skull godta det av motionärerna gjorda uttalandet
rörande möjligheterna för koncernledning att delegera beslut rörande
investeringar. Enligt utskottets mening bör vidare den jämkning vidtas i
straffbestämmelsen i 6 § att fängelse skall kunna ådömas endast i fall av
uppsåtligt brott, varvid maximum bestäms till fängelse högst sex månader.
Slutligen bör enligt utskottets mening förverkandebestämmelsen i 8 § utgå
och nytt förslag till reglering i denna del begäras i enlighet med vad som
anförs i motionen.

Sammanfattningsvis föreslår justitieutskottet att utrikesutskottet tillstyrker
bifall till motionen 2679 i här behandlade delar.

GOTAB 62224 Stockholm 1979

yttr 1978/79 juu1y y

Yttranden

Yttranden