yttr 1975/76 ku1y y

Yttrande 1975/76:ku1y

KU 1975/76:1 y

Konstitutionsutskottets yttrande
1975/76:1y

över vissa delar av propositionen 1975/76:105 om förslag till bl. a.
lag om offentlig anställning jämte motioner

Till innkesutskottet
Inledning

I anslutning till det förslag till lag om medbestämmanderätt i arbetslivet
som läggs fram i propositionen (bilaga 1 i propositionen) har utarbetats ett
förslag till en ny lag om offentlig anställning (bilaga 2 i propositionen). Denna
lag är avsedd att ersätta de tre viktigaste författningar, som kom till genom
1965 års förhandlingsrättsreform, nämligen statstjänstemannalagen
(1965:274). kommunaltjänstemannalagen (1965:275) och stadgan (1965:602)
om vissa tjänstemän hos kommunerna m. fl. Den nya lagen har emellertid
ett vidsträcktare tillämpningsområde. Den är sålunda avsedd att i vissa delar
gälla för hela den offentliga sektorn. Det betyder att den skall omfatta olika
slags anställningar både hos staten och hos kommuner m. fl., däribland
anställning som kommunalarbetare.

Utgångspunkten för den nya lagstiftningen är att ge de anställda även
på den offentliga sektorn ett ökat inflytande på sin arbetssituation. Detta
syfte skall främst tillgodoses på föreningsrättens och förhandlingsrättens
grund. Arbetstagare och arbetsgivare skall sålunda ha rätt att sluta sig samman
i organisationer och genom förhandlingar reglera sina förhållanden.
Kollektivavtalen är liksom hittills det främsta instrumentet för en sådan
reglering. Den nya medbestämmandelagen, som i princip avser alla frågor
som berör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, skall gälla även
de offentligt anställda. Från lagens tillämpningsområde har undantagits ideell
och opinionsbildande verksamhet såvitt gäller verksamhetens mål och
inriktning. I lagen har vidare förutsatts att avvikande regler för exempelvis
de offentligt anställda skall kunna tas in i lag eller författning som meddelas
med stöd av lag.

Förslaget till lag om offentlig anställning innehåller bl. a. de särskilda
ställningstaganden som för den offentliga sektorns del har ansetts påkallade
av hänsyn främst till den politiska demokratin. Den hittillsvarande konstruktionen
i stats- och kommunaltjänstemannalagarna med ett särskilt förbud
mot avtal i en del frågor har helt frångåtts i den nya lagen om offentlig
anställning. I propositionen uttalas att syftet härmed är att undgå de problem
som följer med de krav på en teoretiskt bestämd gräns som ett avtalsförbud
innebär. Genom reformförslaget lämnas sålunda åtskilliga nya frågor över
för reglering i kollektivavtal. Den nya ordningen utgår enligt vad som sägs
i propositionen från parternas gemensamma uppfattning om den politiska

1 Riksdagen 1975/76. 4 sami. Yttr. nr I

KU 1975/76:1 y

2

demokratins suveränitet.

Propositionen har hänvisats till inrikesutskottet, som hemställt om
konstitutionsutskottets yttrande över dels propositionen såvitt angår huvuddragen
av förhandlingsrättsreformen på den offentliga sektorn (i första
hand prop. 1975/76:105 bilaga 2 s. 137-159), dels de motioner som berör
detta område.

Utskottet

1 sitt yttrande kommer utskottet främst att uppehålla sig kring frågan
om gränsdragningen mellan politisk demokrati och förvaltningsdemokrati
när det gäller den föreslagna arbetsrättsreformens verkningar på den offentliga
sektorn. Denna fråga berörs i motionerna 1975/76:2430 (c),
1975/76:2493 (fp), 1975/76:2494 (m) och 1975/76:2495 (vpk). (Ang. vissa
yrkanden i motionerna, se bilaga till detta yttrande.)

Som inledningsvis nämnts bygger propositionens förslag på att de anställdas
inflytande över sina arbetsvillkor bör vidgas och att härvid i princip
samma förutsättningar skall gälla för den offentliga sektorn som för arbetsmarknaden
i övrigt. Denna princip måste emellertid vika när detta krävs
av hänsyn till den politiska demokratin. I propositionen erinras om regeringsformens
grundläggande stadgande om att all makt utgår från folket
och att medborgarna genom sina valda representanter beslutar om rikets
angelägenheter. Det ankommer på regeringen att genom myndigheterna
omsätta riksdagens och sina egna beslut i praktisk handling. Regeringen
är ansvarig endast inför riksdagen. På de politiska organen - riksdag och
regering - ligger alltså det yttersta ansvaret för de prioriteringar och beslut
som rör den offentliga verksamhetens inriktning, omfattning och innehåll.
Motsvarande gäller för de kommunala självstyrelseorganen.

Nu angivna grundförutsättningar för vårt lands demokratiska styrelseskick
utgör en självklar utgångspunkt för de förslag som läggs fram i propositionen
beträffande de offentligt anställdas rätt att påverka sin arbetssituation och
sina arbetsvillkor. Utskottet vill sålunda starkt understryka vad föredragande
statsrådet anför, nämligen att det skulle strida mot vår vedertagna demokratiska
ordning - som den kommer till uttryck i regeringsformen och kommunallagarna
- att ge de offentliganställda genom kollektivavtal ett annat,
mer omedelbart inflytande över beslut som bestämmer myndigheternas
verksamhet i frågor om mål, inriktning, omfattning och kvalitet än medborgarna
i övrigt. Det sagda innebär att utskottet inte kan ställa sig bakom
de tankegångar i detta avseende som förs fram i motionen 1975/76:2495
punkt 4 (vpk).

Som tidigare framgått har den tidigare konstruktionen i tjänstemannalagstiftningen
med ett särskilt förbud mot avtal i vissa frågor mellan arbetsgivare
och arbetstagare på den offentliga sektorn frångåtts i propositionens
förslag. Syftet härmed är att undgå de problem som följer med

KU 1975/76:1 y

3

de krav på en teoretiskt bestämd gräns som ett avtalsförbud innebär. En
given utgångspunkt för propositionens förslag är emellertid att rätt till förhandling
och avtal saknas, i den mån avtalet skulle strida mot uttryckliga
bestämmelser i regeringsformen, kommunallag eller annan tvingande lagstiftning.
I propositionen diskuteras vad som bör gälla för det fall att den
ena parten vägrar träffa avtal under hänvisning till att avtalet - utan att
som nyss sagts uttryckligen strida mot lag - likväl direkt eller indirekt
skulle kränka den politiska demokratin. I första hand bör det enligt föredragande
statsrådet ankomma på parterna att inom förhandlingens ram
lösa denna fråga.

Enligt ett särskilt huvudavtal har arbetsgivar- och arbetstagarparterna
på den offentliga sektorn "i fråga om sådana ämnen varom avtal får anses
kränka den politiska demokratin enats om att sträva efter fredliga förhandlingar
samt att undvika stridsåtgärder”. Vidare innebär avtalet att en särskild
rådgivande nämnd inrättas med uppgift att uttala sig i frågor om gränsdragningen
mellan politisk demokrati och förvaltningsdemokrati. Nämnden
skall bestå av sex företrädare för arbetsmarknadens parter och sju ledamöter
av riksdagen.

Utskottet delar den uppfattning som kommit till uttryck i propositionen
att de problem som kan uppkomma beträffande nämnda gränsdragningsfrågor
fått en tillfredsställande lösning från allmän synpunkt genom huvudavtalets
regler om inrättande av en särskild nämnd med rekommenderande
funktioner för frågor där avtal kan anses kränka den politiska demokratin.
Självfallet bör utvecklingen följas med största uppmärksamhet
och särskilda åtgärder aktualiseras för det fall att det skulle visa sig att
nämndens rekommendationer inte skulle respekteras av berörda parter.

Utskottets ställningstagande innebär att propositionens förslag såvitt gäller
slopande av nuvarande avtalsförbud i tjänstemannalagstiftningen bör godtas.
De yrkanden som framförs dels i motionen 1975/76:2430 punkterna 1 och
8 (c), dels i motionen 1975/76:2494 punkt C (m) avstyrks sålunda.

Vad gäller de frågor som tagits upp i nyssnämnda motioner angående
riksdagens insyn m. m. i den särskilda nämndens verksamhet (punkt 9 i
motionen 1975/76:2430 och punkt 7 i motionen 1975/76:2493) anser utskottet,
mot bakgrund av vad som nyss anförts om vikten av att utvecklingen
följs med största uppmärksamhet, att formerna för en sådan insyn bör prövas.
Därvid kan vad som aktualiseras i motionerna bli föremål för övervägande
exempelvis förutsättningarna för riksdagens lönedelegation att följa den särskilda
nämndens verksamhet.

Som inledningsvis nämnts har från den föreslagna medbestämmandelagens
tillämpningsområde undantagits ideell och opinionsbildande verksamhet
såvitt gäller verksamhetens mål och inriktning. Mot bakgrund av konstitutionsutskottets
uppgift att bereda ärenden på tryckfrihetens, opinionsbildningens
och massmediernas område vill utskottet avslutningsvis beröra
propositionens förslag i detta avseende.

KU 1975/76:1 y

4

Det angivna undantaget får bl. a. avseende på massmedieföretagen. Enligt
utskottet är det värdefullt att t. ex. tidningarnas särställning som opinionsbildande
organ på detta sätt särskilt uppmärksammats. Som anförs i propositionen
är det sålunda enligt utskottet väsentligt att kollektivavtalsreglering
inte skall få förekomma beträffande tidningsföretagens riktlinjer och
målsättningar. Detta innebär bl. a. att tidningsföretagen själva - i likhet
med vad som hittills gällt - utser ansvarig utgivare, chefredaktör och övriga
medarbetare som skall tillse att den fastställda målsättningen följes.

Utskottet vill framhålla vikten av att tidningsföretagens möjlighet att

utnyttja många källor bevaras, vilket är en förutsättning för ett brett ny hetsflöde

och en allsidig information. Med hänsyn härtill bör tidningsföretagens
situation särskilt uppmärksammas vid den framtida utvecklingen
av det civilrättsliga arbetstagarebegreppet. Inom tidningsområdet har hittills
-utöver de anställda redaktionella medarbetarna - frilansmedarbetare och
ortsmeddelare kunnat engageras, vilket skapat förutsättningar för den flexibilitet
som är nödvändig för redaktionell produktion samtidigt som en fortsatt
verksamhet för nämnda kategorier kunnat bibehållas. Enligt utskottet
är det för tidningsföretagen synnerligen angeläget att denna ordning kan
bibehållas även i framtiden. I detta sammanhang kan nämnas att arbetsmarknadens
centrala parter inom tidningsområdet f. n. i ett särskilt avtal
enats om det väsentliga i att frilansverksamheten kan fortsätta samtidigt
som avtalet utformats som ett s. k. likställighetsavtal varigenom berörda
frilansmedarbetare i viss utsträckning likställts med anställda medarbetare
vad gäller rätt till social trygghet m. m.

Stockholm den 29 april 1976

På konstitutionsutskottets vägnar
HILDING JOHANSSON

Närvarande: herrar Johansson i Trollhättan (s). Boo (c), fru Thunvall (s),
herrar Werner i Malmö (m). Mossberg (s), Fiskesjö (c). Molin (fp). Svensson
i Eskilstuna (s), Jonnergård (c), Bergqvist (s). Karlsson i Malung (s), Måbrink
(vpk). Olsson i Edane (s), fru Jacobsson (m) och herr Kindbom (c).

KU 1975/76:1 y

5

Avvikande meningar

1. av herrar Boo (c), Fiskesjö (c), Jonnergård (c) och Kindbom (c) som ansett
att den del av utskottets yttrande på s. 3 som börjar med ”Utskottet delar”
och slutar med ”nämndens verksamhet” bort ha följande lydelse.

Enligt utskottets mening får medbestämmandelagens tillämpning på den
offentliga sektorn inte i något avseende inkräkta på den politiska demokratins
beslutsfunktioner. Detta bör klart framgå av lagen.

Frågor som hör till den politiska demokratins område skall således icke
kunna avtalsregleras. Till dessa frågor räknas verksamhetens mål, innehåll,
omfattning och kvalitet.

Enligt utskottets mening måste det klart slås fast att även om arbetstagarna
på goda grunder vill ha medbestämmanderätt i en fråga, måste detta krav
stå tillbaka, om man kommer i konflikt med den politiska beslutsordningen.
Frågor som direkt förändrar t. ex. bemanningsplaner, personaltäthet o. d.
och som ytterst påverkar behovet av att beskatta medborgarna bör inte
kunna bli föremål för medbestämmandeavtal.

Den särskilda nämndens beslut är, som nyss framgått, endast av rådgivande
karaktär. Genom det preliminära huvudavtal som tecknats har parterna
dock förbundit sig att följa nämndens utslag. Om riksdagen i något
fall, trots de garantier som finns inbyggda i systemet, skulle finna att den
politiska demokratin stigits för när, finns möjligheten att inskrida med lagstiftning.
För att ytterligare markera den särskilda nämndens status bör
det enligt utskottet redan nu slås fast att, om en part inte följer nämndens
beslut, är detta att anse som en så anmärkningsvärd händelse att allmän
motionsrätt i denna fråga skall föreligga. Härigenom ges varje parti och
varje riksdagsledamot möjlighet att aktualisera en lagstiftning. Det är vidare
angeläget att den särskilda nämnden årligen lämnar en redogörelse till riksdagen
över sin verksamhet.

Utskottets ställningstagande innebär ett tillstyrkande av vad som i nu
berörda delar framförts i motionen 1975/76:2430 (punkterna 1, 8 och 9).
Propositionens och övriga motioners förslag i motsvarande avseenden avstyrks
sålunda.

2. av herr Werner i Malmö (m) och fru Jacobsson (m) som ansett att den
del av utskottets yttrande på s. 3 som börjar med ”Utskottet delar” och
slutar med ”nämndens verksamhet” bort ha följande lydelse.

Propositionens förslag såvitt avser lagen om offentlig anställning m. m.
har inte varit föremål för lagrådsgranskning. Anledningen härtill har uppgetts
vara tidsbrist. Enligt utskottet är det med hänsyn till förevarande ärendes
utomordentligt stora principiella räckvidd och betydelse ytterst otillfredsställande
att förslaget inte granskats av lagrådet. Utskottet vill i sammanhanget
erinra om lagrådets inledande uttalanden i sitt yttrande över förslaget
till lag om medbestämmanderätt i arbetslivet. Lagrådet framhåller att frågan
om demokratisering av arbetslivet, liksom frågan hur långt man i lagstift -

KU 1975/76:1 y

6

ningen bör gå för att verka härför, är av utpräglat politisk natur. Lagrådet
har såsom en icke politisk instans i princip att avhålla sig från att ge till
känna någon uppfattning om vilka politiska ståndpunkter och värderingar
som bör ligga till grund för en lagstiftning. Undantag från denna handlingslinje
kan enligt lagrådet emellertid komma i fråga under särskilda förhållanden,
såsom när det gäller ett förslags grundlagsenlighet, förenlighet
med vedertagna rättsgrundsatser och liknande.

Eftersom propositionen såvitt gäller den offentliga sektorn rör så viktiga
principiella frågeställningar, t. ex. gränsdragningen mellan politisk demokrati
och förvaltningsdemokrati, borde lagrådet enligt utskottets uppfattning ha
bereus tillfälle att uttala sig om bl. a. förslagens grundlagsenlighet och förenlighet
med vedertagna rättsgrundsatser. Det är just dessa frågor konstitutionsutskottet
har att beakta i sitt yttrande till inrikesutskottet. Det förhållandet
att lagrådet inte hörts i ärendet innebär sålunda en allvarlig brist
i beredningsförfarandet.

Det läge frågan nu befinner sig i föranleder utskottet att uttala följande.
Enligt utskottets mening är riksdagen som ytterst ansvarig för den politiska
demokratin i vårt land självfallet helt obunden av det träffade huvudavtalet.
Det måste i själva verket anses anmärkningsvärt att inte riksdagens mening
inhämtats innan förhandlingar i en så betydelsefull fråga inletts. Det måste
också anses oacceptabelt att gränsen för fackligt inflytande över beslutsprocessen
hos myndigheterna ytterst skall fastställas efter konflikter på arbetsmarknaden.
Detta blir fallet enligt propositionens förslag, eftersom
nämnden enbart är rådgivande.

Det nuvarande avtalsförbudet gällande myndighets verksamhet - varmed
utskottet avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet -bör bibehållas. I det fall tvist uppstår genom att offentlig arbetsgivare hävdar
att ett framfört krav på medinflytande står i strid med avtalsförbudet och
därför vägrar förhandla, bör arbetsgivarens tolkning gälla till dess frågan
slutligt prövats. Denna prövning bör ej ske av arbetsdomstolen. Enligt utskottets
mening bör tvisten lösas antingen av förvaltningsdomstol, i sista
hand regeringsrätten eller av högre myndighet, i sista hand regeringen. Frågan
bör bli föremål för ytterligare utredning och nytt förslag härom föreläggas
riksdagen under hösten 1976. Dessförinnan bör lagrådets mening inhämtas.

Utskottets ställningstagande innebär ett tillstyrkande av vad som anförts
i motionen 1975/76:2494 (punkt C). Propositionen och övriga motioners
förslag i motsvarande delar avstyrks sålunda.

3. av herr Måbrink (vpk) som ansett att utskottet bort uttala följande:

Som inledningsvis nämnts uttalas i propositionen att de enskildas inflytande
över sina arbetsvillkor bör vidgas och att härvid i princip samma
förutsättningar skall gälla förden offentliga sektorn som för arbetsmarknaden
i övrigt. Det är givetvis utomordentligt viktigt att så sker. Vid en närmare

KU 1975/76:1 y

7

granskning av propositionen visar det sig emellertid att allvarliga brister
vidlåder förslagen.

Vad gäller den offentliga sektorn bör enligt utskottet hållas i minnet,
att utvecklingstendenserna i arbetslivet för de offentliganställda är desamma
som inom privatföretagen med ständigt ökad effektivisering av verksamheten,
ökad arbetshets och utslagning. Myndigheternas försök att binda
upp de anställda och deras fackliga organisationer för snabbare rationalisering
är desamma som i privatföretagen liksom principen för delegering av beslutsfattandet
inom givna ekonomi- och produktionsramar.

Det är enligt utskottet tillfredsställande att förhandlingsrätten för de offentliganställda
skall utsträckas så att den i princip skall vara densamma
som för de privatanställda. Men även här gäller att en utvidgad förhandlingsrätt
får sitt stora värde först om den kan understödjas av strejkrätt
- även lokal sådan.

När det gäller de offentliganställda görs i propositionen dock en viktig
skillnad jämfört med de privatanställda. Avtal kan inte träffas i frågor som
faller under myndighets beslut, då detta skulle inkräkta på den politiska
demokratin.

En lag om demokratiska rättigheter på arbetsplatserna bör slå fast bl. a.
obegränsad förhandlingsrätt och strejkrätt för de offentliganställda. Sålunda
bör för alla de många som är anställda hos stat, kommun och landsting
inte förekomma någon inskränkning i dessa rättigheter därför att deras arbetsförhållanden
faller under en myndighets i stället för under en företagslednings
beslut. När fackförening så påfordrar bör den ha rätt att förhandla
direkt med regeringen, landstingens förvaltningsutskott och kommunstyrelserna
om ramarna för den ekonomiska verksamheten och att om så behövs
understryka sina krav med stridsåtgärder.

Med hänvisning till det anförda bör enligt utskottet ett nytt förslag till
lag om offentlig anställning utarbetas av regeringen och föreläggas riksdagen
vid höstens riksmöte.

Utskottets ställningstagande innebär ett tillstyrkande av vad som anförts
i motionen 1975/76:2495 (punkt 4). Propositionens och övriga motioners
förslag i motsvarande delar avstyrks sålunda.

KU 1975/76:1 y

8

Bilaga

Motionsyrkanden rörande frågor om gränsdragningen mellan politisk demokrati
och förvaltningsdemokrati m. m.

Motionen 1975/76:2430 av herr Fälldin m. fl. (c)

punkt 1 förbud i lag mot kollektivavtal om
mål, inriktning, omfattning och kvalitet
av verksamhet på den offentliga
sektorn

punkt 8 uttalande av riksdagen att bemanningsplaner,
personaltäthet etc. såvitt
gäller den offentliga sektorn tillhör
den politiska demokratins beslutsområdepunkt

9 särskild motionsrätt i riksdagen om
part ej följer den särskilda nämndens
rekommendationer

Motionen 1975/76: 2493 av herr Ahlmark m. fl. (fp)

punkt 7 begäran om utredning av förutsättningarna
för att låta t. ex. riksdagens
lönedelegation följa den särskilda
nämndens verksamhet

Motionen 1975/76:2494 av herr Bohman m. fl. (m)

punkt C avslag på propositionens förslag såvitt
avser gränsdragningen för de
fackliga organisationernas rätt till
medinflytande inom den offentliga
sektorn, begäran om nytt förslag
hösten 1976 inkl. lagrådsgranskning
(nuvarande avtalsförbud bör bestå,
tvist bör prövas av förvaltningsdomstol
eller regeringen)

Motionen 1975/76:2495 av herr Hermansson m. fl. (vpk)

punkt 4 begäran om nytt förslag till lag om
offentlig anställning (obegränsad förhandlings-
och strejkrätt, inga särregler
p. g. a. offentlig tjänst, direkt
förhandling med politiska beslutsfattare) -

GOTAB 76 51858 Stockholm 1976