UU5Y

Yttrande 1995/96:UU5Y

Utrikesutskottets yttrande 1995/96:UU5y

EU-frågornas behandling i riksdagen

1995/96

UU5y

Till konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har den 14 mars 1996 beslutat hemställa om yttranden från övriga utskott samt EU-nämnden angående EU-frågornas behandling i riksdagen. Som underlag för dessa yttranden har inom konstitutionsutskottets kansli upprättats en "PM om remiss från konstitutionsutskottet angående EU- frågornas behandling i riksdagen".

Utskottet väljer att i det följande begränsa sitt yttrande till mera principiella frågor. Inom ramen för dessa överväganden kommer även vissa av konstitutionsutskottets mera detaljerade frågor att besvaras.

1. Bakgrund

1.1 Proposition 1994/95:19

I proposition 1994/95:19 erinrar regeringen om att ett svenskt medlemskap innebär att Sverige på de områden som faller inom EG:s kompetens kommer att ha inflytande på och delta i de beslut EG fattar men att vi också kan bli bundna av beslut vi motsatt oss.

Regeringen konstaterar att EU-medlemskapet som sådant och EG-rätten inte ställer några krav på hur samspelet mellan statsmakterna skall ordnas, utan att detta i stället helt och hållet är en nationell angelägenhet. Enligt parlamentarismens principer skulle regeringen, om Sverige blir medlem i EU, i sitt sätt att sköta Sveriges intressen inom EU visserligen ansvara inför riksdagen, men riksdagens medverkan skulle bli indirekt och riksdagens kontroll av regeringen utövas i efterhand. Regeringen anför att detta skulle innebära att Sverige blir folkrättsligt bundet av beslut inom riksdagens nuvarande kompetensområde som fattas utan någon direkt medverkan av riksdagen, även om riksdagens medverkan ibland kan vara nödvändig för att Sverige skall kunna uppfylla de förpliktelser som följer av beslutet.

Regeringen anser att det inte är tillräckligt att riksdagens inflytande utövas endast genom kontroll i efterhand utan att det är önskvärt med en ordning där riksdagen därutöver får ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som Sverige skall inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU.

1

Enligt regeringen bör riksdagen som folkets främsta företrädare även i öv-		1995/96:UU5y
rigt få insyn i och ges inflytande över den process som leder fram till för vårt
land viktiga och bindande beslut. Samrådet syftar enligt propositionen till att
Sveriges inställning i olika frågor skall bli parlamentariskt förankrad. Rege-
ringen anför även att ett riksdagsorgans uttalande självfallet inte kan bli
bindande för hela riksdagen och att det också saknar formell konstitutionell
betydelse.
När det gäller informations- och samrådsskyldigheten beträffande beslut i
EU-rådet görs inte några formella avgränsningar. Alla frågor oavsett detalje-
ringsnivån skall i princip omfattas. I sammanhanget påpekas att viktigare
utrikespolitiska frågor och frågor om utrikespolitiska förhållanden, vilka kan
få betydelse för riket, liksom hittills skall behandlas i utrikesnämnden. Även
i det avsnitt som rör möten med Europeiska rådet understryker regeringen
utrikesnämndens betydelse.
1.2 Konstitutionsutskottet	(bet. 1994/95:KU22)
Konstitutionsutskottet anför	i betänkande 1994/95:KU22 under rubriken

”Innebörden av samverkan” (s. 14 f.) följande:

Som anförs i propositionen ansvarar regeringen i sitt sätt att sköta Sveriges intressen inom EU enligt parlamentarismens principer visserligen inför riksdagen, men riksdagens medverkan skulle bli indirekt och riksdagens kontroll av regeringen utövas i efterhand. Utskottet anser, i likhet med regeringen, det inte vara tillräckligt att riksdagens inflytande utövas endast genom kontroll i efterhand, utan det är önskvärt med en ordning där riksdagen därutöver får ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som Sverige skall inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU. – – –

Ett riksdagsorgans uttalanden kan, som framhålls i propositionen, inte bli bindande för hela riksdagen och saknar också formellt konstitutionell betydelse. – – –

Riksdagen har den 7 juni 1994 fattat principbeslut (bet. 1993/94:KU18) att en nämnd för Europeiska unionen, EU-nämnden, skall inrättas för samråd och för att tillförsäkra riksdagen inflytande över beslutsprocessen. EU- nämndens uppgift bör bli den i propositionen föreslagna. Regeringen bör således underrätta nämnden om frågor som avses bli behandlade i Europeiska unionens råd samt rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som nämnden bestämmer.

Senare i betänkandet (s. 19) erinrar konstitutionsutskottet om att utrikesnämndens ställning och uppgifter är reglerade i regeringsformen och att de inte berörs av att en EU-nämnd inrättas. Konstitutionsutskottet påpekar vidare att bestämmelser om utskottens ställning och uppgifter finns i riksdagsordningen. Inte heller i fråga om utskottens befogenheter sker någon förändring genom att EU-nämnden inrättas.

Med tanke på den betydelse som bör fästas vid ett sammanhållet förfarande där samrådsorganet har överblick över den samlade EU-politiken anser

konstitutionsutskottet (s. 20) att det inte är lämpligt att fördela samrådet på

6

olika utskott. Däremot menar konstitutionsutskottet (s. 22) att utskottens	1995/96:UU5y
kunskaper och synpunkter skall kunna komma EU-nämnden till godo inför
dess samråd med regeringen. Utskotten bör givetvis kunna överlämna for-
mella yttranden till EU-nämnden både på nämndens begäran och på eget
initiativ, men andra vägar kan vara nog så ändamålsenliga. Vad som är vik-
tigt är enligt konstitutionsutskottets uppfattning att utskottens ledamöter och
tjänstemän håller sig väl informerade om vad som händer på deras område
inom Europeiska unionen.

2. Utskottets överväganden

2.1 Övergripande synpunkter
Som framgår av ovanstående referat utgår såväl regeringen som konstitut-
ionsutskottet i sina överväganden rörande samverkan mellan riksdagen och
regeringen i EU-frågor i allt väsentligt från de förhållanden som gäller EU:s
s.k. första pelare (området för övernationellt beslutsfattande). Det kan därför
finnas anledning att från utskottets sida framhålla de särdrag som gäller
andra pelaren (utrikesfrågor), vilken inte omfattas av överstatlighet utan i
princip är att betrakta som ett område för traditionell, mellanstatlig samver-
kan.
Av 10 kap. regeringsformen framgår att regeringen har omfattande befo-
genheter i fråga om utrikespolitiken. I samband med tillkomsten av rege-
ringsformen och riksdagsordningen konstaterade Grundlagberedningen (bet.
Ny regeringsform, Ny riksdagsordning; SOU 1972:15) och regeringen (prop.
1973:90) att utrikespolitikens betydelse för rikets säkerhet motiverar att
riksdagen försäkrar sig om en vidsträckt insyn däri och ett starkt inflytande
däröver. I 10 kap. regeringsformen finns också bestämmelser som garanterar
riksdagen ett visst inflytande på viktigare utrikespolitiska avgöranden. Ut-
vecklingen efter den nya grundlagens tillkomst synes tala för att praxis blivit
den avsedda.
Ett huvudmotiv bakom införandet av samverkansförfarandet mellan rege-
ring och riksdag i EU-frågorna har, som framgått ovan, varit att tillförsäkra
riksdagen ett reellt inflytande på områden där suveränitetsöverlåtelse ägt
rum. Eftersom någon sådan överlåtelse ej skett vad avser utrikespolitiken
(handels- och biståndspolitiken undantagen) kan det förmodas att den införda
ordningen, vilken ju innefattar nya samverkansformer också på utrikespoliti-
kens område, medför att riksdagen får en större roll på detta område än vad
som var avsett vid den nuvarande regeringsformens tillkomst.
Medan regeringen tidigare vände sig till riksdagen endast i särskilt angivna
frågor och i frågor av större betydelse har den nu införda ordningen kommit
att innebära att i princip alla frågor som behandlas inom den gemensamma
utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP), oavsett betydelse, görs till föremål
för riksdagssamverkan. Det nya förfarandet innebär också att detaljerings-
graden ökat. Riksdagens insyn, och därmed också dess möjlighet till infly-
tande, synes således bli både bredare och djupare. Detta kan komma att med-
föra att riksdagens befattning med utrikesfrågorna stundom skulle kunna
tangera den operationella hanteringen av utrikespolitiken, något som skulle	6

kunna ifrågasättas ur lämplighetssynpunkt. Det skulle även innebära en ut-	1995/96:UU5y
veckling bort från den i andra sammanhang uttryckta ambitionen att fokusera
riksdagens roll på principiella och övergripande frågor.
2.2 Rollfördelningen mellan utskottet och EU-nämnden beträffande
frågor inom andra pelaren
Den nu rådande ordningen kan sägas innebära att utskottet är ålagt att hålla
sig informerat om viktigare frågor från det de blir aktuella inom GUSP, via
behandlingen i ministerrådet (ibland också i Europeiska rådet), till dess even-
tuella beslut genomförts. Inför ett ärendes behandling i ministerrådet har EU-
nämnden, samtidigt som utrikesutskottet följer frågan, att samråda med rege-
ringen i samma ärende. Kräver frågan i ett senare skede riksdagsbehandling
har utskottet att även bereda ärendet. Det bör i sammanhanget påpekas att
utrikesutskottet i kraft av sin initiativrätt har möjlighet att föra in frågor i
GUSP-samarbetet.
Konstitutionsutskottet påpekar att utskottens ställning, uppgifter och befo-
genheter inte förändras genom att EU-nämnden inrättas. Med tanke på den
betydelse som bör fästas vid ett sammanhållet förfarande, där samrådsorgan-
et har överblick över den samlade EU-politiken, anser konstitutionsutskottet
att det inte är lämpligt att fördela samrådet på olika utskott. Däremot menar
konstitutionsutskottet att utskottens kunskaper och synpunkter skall kunna
komma EU-nämnden till godo inför dess samråd med regeringen.
Konstitutionsutskottets ovan återgivna synpunkter synes väga tungt vad
avser frågor inom första pelaren. Det är däremot inte lika självklart att den
rådande modellen är lika funktionell på utrikespolitikens område, där suve-
ränitetsöverlåtelse inte skett.
Mot bakgrund av modeller som prövats i andra EU-stater har det bl.a. ifrå-
gasatts det lämpliga i att regeringen först samråder med EU-nämnden i fråga
vilken utrikesutskottet därefter har att ta ställning till inför ett riksdagsbeslut.
Det har härvid anförts att riksdagens uppfattning mera konsistent och konse-
kvent skulle komma till uttryck om utrikesutskottet även skulle svara för
samrådsfunktionen. Genom sina fackkunskaper skulle utskottet kunna ge
samrådet en större tyngd.
Behovet av överblick över EU-ärendena måste vägas mot behovet av en
överblick över och en samordnad hantering av de utrikespolitiska frågorna.
Det kan då anföras att den nuvarande, splittrade behandlingen av utrikespoli-
tiken, vilken i icke obetydlig del bedrivs utanför ett EU-sammanhang, gene-
rellt sett får anses försvaga riksdagens inflytande. Till detta kommer att det
grundläggande argumentet för den särskilda hanteringen inom riksdagen av
EU-frågorna – parlamentets minskade inflytande till följd av suveränitetsö-
verlåtelsen – inte är tillämpligt vad avser utrikespolitiken. EU-nämndens
behov av överblick skulle med denna alternativa modell kunna tillgodoses
genom att den direkt av regeringen erhöll information i de aktuella frågorna
på motsvarande sätt som redan i dag sker genom dubblerad information
också till utskott.
Genom att utrikesutskottet har det samordnande beredningsansvaret i riks-
dagen för hela EU-området, t.ex. vid behandlingen av regeringens årligen	6

återkommande EU-skrivelse, har utskottet (i likhet med EU-nämnden) en	1995/96:UU5y
helhetsbild av alla de sektorer som EU-samarbetet omfattar. Utrikesutskottet
har därutöver också möjligheten till en överblick över hela det utrikespoli-
tiska området, inklusive de delar som ligger utanför GUSP-samarbetet. Av
särskild betydelse är att utskottet svarar för de centrala säkerhetspolitiska
frågorna, vilka ligger utanför men nära berör EU-samarbetet. Sammantaget
torde därför utrikesutskottet vara det riksdagsorgan som har störst möjlighet-
er att överblicka regeringens agerande inom det här aktuella området.
Hanteringen av utrikespolitiska frågor inom riksdagen skiljer sig från vad
som är fallet på andra politikområden bl.a. genom att själva besluten inte
sällan blott utgör en formell bekräftelse av vad som framkommit genom
föregående, ofta långvariga diskussioner i andra fora. Det kan mot denna
bakgrund ifrågasättas om ett samrådsförfarande i samband med minister-
rådsmötena är ägnat att åstadkomma de avsedda resultaten.
Enligt utskottets mening är den ovan antydda, alternativa modellen värd att
beakta. Utskottet är dock ej berett att förespråka att den nu införs. Ett ställ-
ningstagande bör ej ske förrän ytterligare erfarenhet vunnits av den nuva-
rande modellen och innan det står klart vilka resultaten blir av EU:s på-
gående regeringskonferens (IGC), vilken kan komma att behandla de nation-
ella parlamentens roll i EU:s beslutsprocess.
2.3 Information och påverkan
Enligt konstitutionsutskottets uppfattning är det viktigt att ”utskottens leda-
möter – – – håller sig väl informerade om vad som händer på deras område
inom Europeiska unionen”. Detta har i allmänhet tolkats som att utskotten
skall hålla sig informerade.
Konstitutionsutskottet har inte angivit några närmare motiv beträffande
varför ledamöterna bör hålla sig informerade. Ett tänkbart motiv skulle
kunna vara att detta är en förutsättning för att riksdagen genom frågeinstitutet
skall kunna utöva en effektiv parlamentarisk kontroll. Även en rad andra
motiv är tänkbara.
Man får emellertid i sammanhanget inte bortse ifrån sambandet mellan in-
formation och påverkan. Reell påverkan förutsätter information. Behovet av
information, och motivationen för att informera sig, torde emellertid vara
begränsat om påverkansmöjlighet ej föreligger. Vad gäller utskotten som
sådana (ej utskottsledamöterna) är dock påverkansmöjligheterna, enligt för-
arbetena, i princip begränsade enär EU-nämnden är det enda riksdagsorgan
som tilldelats rollen som samrådspartner till regeringen. Som antyds i konsti-
tutionsutskottets frågeformulär kan det emellertid också vara aktuellt att söka
information från, informera eller påverka andra än regeringen.
Den tveksamhet om utskottens roll som i viss utsträckning präglat det
första dryga året av svenskt medlemskap i EU torde i viss utsträckning vara
hänförlig till oklarheter av ovan antydd art. Enligt utskottets uppfattning
skulle klarlägganden på denna punkt vara till gagn för det fortsatta arbetet
med EU-frågorna.

6

2.4 Eventuell reglering i riksdagsordningen av arbetet med EU-	1995/96:UU5y
frågorna

Konstitutionsutskottet väcker frågan om huruvida en närmare reglering i riksdagsordningen av arbetet med EU-frågorna, t.ex. vad avser förhållandet utskott – EU-nämnd, skulle vara ett stöd eller ett hinder för verksamheten.

Sverige har varit medlem av EU under ett drygt år. Vad avser utskottets befattning med EU-frågorna har denna tid varit en inlärnings- och anpassningsperiod under vilken nya arbetsformer successivt vuxit fram. Denna process kan knappast anses vara avslutad. Det kan övervägas om det inte vore lämpligt att bl.a. invänta resultatet av konstitutionsutskottets pågående utvärdering innan ett ställningstagande till en eventuell ändring i riksdagsordningen gjordes.

Även andra, externa skäl skulle kunna tala för en dylik slutsats. Inom utskottets beredningsområde finns en rad EU-relaterade "gråzonsfrågor" avseende bl.a. VEU och WEAG. Förhållandena rörande bl.a. dessa kan förväntas komma att påverkas av utgången av den pågående regeringskonferensen (IGC). Som nämnts ovan skulle även andra faktorer av betydelse kunna framkomma. Det kan därför förmodas vara en fördel om resultatet av IGC inväntades innan ett ställningstagande till den av konstitutionsutskottet väckta frågan gjordes.

Stockholm den 23 april 1996

På utrikesutskottets vägnar

Nils T Svensson

I beslutet har deltagit: Nils T Svensson (s), Inger Koch (m), Yvonne Sand- berg-Fries (s), Berndt Ekholm (s), Bertil Persson (m), Karl-Göran Biörsmark (fp), Urban Ahlin (s), Eva Zetterberg (v), Carina Hägg (s), Lars Hjertén (m), Bodil Francke Ohlsson (mp), Ingrid Näslund (kds), Christina Axelsson (s), Håkan Juholt (s) och Anna Corshammar-Bojerud (c).

Gotab, Stockholm 1996

6