om miljöskadeförsäkring m.m. (prop. 1987/88:85 delvis)

Yttrande 1987/88:LU8y

Lagutskottets yttrande
1987/88:8 y

om miljöskadeförsäkring m.m. (prop. 1987/88:85

Till jordbruksutskottet

Jordbruksutskottet har beslutat inhämta lagutskottets yttrande över proposition
1987/88:85 om miljöpolitiken inför 1990-talet i den del som avser förslag
om en miljöskadeförsäkring jämte motioner i detta ämne. Med anledning av
propositionen har väckts bl.a. motionerna 1987/88: Jo23 av Alf Svensson (c),
1987/88:Jo30 av Olof Johansson m.fl. (c) och 1987/88:Jo41 av Rune Thorén
m.fl. (c, m, fp), vari tas upp frågor med anknytning till miljöskadeförsäkringen.
Lagutskottet har beslutat att med yttrandet till jordbruksutskottet
överlämna de under allmänna motionstiden år 1988 väckta motionerna
1987/88:L207 av Alf Svensson (c), 1987/88:L604 av Bengt Westerberg m.fl.
(fp), 1987/88:L605 av Alf Svensson (c) och 1987/88:L612 av Olof Johansson
m.fl. (c).

Lagutskottet får anföra följande.

Gällande regler om ersättning för skador till följd av miljöfarlig verksamhet
finns i miljöskadelagen (1986:225) som trädde i kraft den 1 juli 1986.

Miljöskadelagen är tillämplig när verksamhet på en fastighet orsakar
skador i omgivningen genom olika former av vatten-, mark- och luftföroreningar,
buller, skakningar eller andra liknande störningar. Lagen innebär att
den som bedriver miljöfarlig verksamhet på en fastighet har fått ett ökat
ansvar för skador som verksamheten medför i omgivningen. Skadeståndsansvaret
gäller även om skadan inte har orsakats avsiktligt eller genom
vårdslöshet (s.k. strikt ansvar). Det strikta ansvaret omfattar också helt
tillfälliga störningar, t.ex. enstaka gasutsläpp i luften. Dock görs i lagen vissa
undantag för störningar som är av så vanligt slag att de rimligen måste tålas.
Miljöskadelagen innehåller också särskilda regler om ersättning för vissa
typer av skador som kan uppstå vid grävnings- och sprängningsarbeten.

Rätten till ersättning enligt miljöskadelagen omfattar person- och sakskador
samt rena förmögenhetsskador som inte är bagatellartade.

Skadeståndsansvaret enligt miljöskadelagen skall i första hand bäras av
fastighetsägaren. Även nyttjanderättshavare eller andra som bedriver eller
har bedrivit miljöfarlig verksamhet på fastigheten kan bli ansvariga. Bostadshyresgäster
har dock inte något strikt ansvar. Till kretsen av skadeståndsansvariga
hör också de som i egen näringsverksamhet utför ett miljöfarligt
arbete på en fastighet, s.k. entreprenörer.

Miljöskadefondutredningen avlämnade år 1987 betänkandet (SOU
1987:15) Miljöskadefond med förslag till inrättandet av en särskild fond ur

LU

1987/88:8 y

1 Riksdagen 1987/88. 8sami. Nr 8 y

vilken ersättning skulle kunna utgå för person- eller sakskador enligt LU 1987/88:8 y
miljöskadelagen. Rätten för en skadelidande att få ersättning ur fonden var
begränsad till fall då den för skadan ansvarige inte kan betala ersättningen
eller då rätten att utkräva skadestånd preskriberats eller då det inte kan
utredas vem som är ansvarig för skadan. Ur fonden skulle vidare kunna
betalas kostnaderna för återställnings- och saneringsåtgärder som är angelägna
från miljöskyddssynpunkt. Fondsystemet skulle finansieras genom avgifter.

I propositionen avvisar regeringen tanken på en miljöskadefond och
föreslår i stället att en kollektiv försäkring, miljöskadeförsäkringen, skapas.

Från försäkringen skall lämnas ersättning åt en skadelidande i de av
miljöskadefondutredningen angivna fallen. Försäkringen avses bli meddelad
av ett konsortium av försäkringsbolag. De närmare villkoren förförsäkringen
skall godkännas av regeringen. De som bedriver anmälnings- eller
tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet föreslås bli skyldiga att betala bidrag
till försäkringen med belopp som också skall godkännas av regeringen.

Reglerna om den obligatoriska miljöskadeförsäkringen föreslås bli införda
i miljöskyddslagen (1969:387) och träda i kraft den 1 juli 1989. Beträffande
återställnings- och saneringsåtgärder föreslås miljöskyddslagen bli kompletterad
med bestämmelser som klarlägger att skyldigheten för den som
bedriver miljöfarlig verksamhet att avhjälpa olägenheter kvarstår även efter
det att verksamheten upphört. I fråga om återställningsåtgärder som inte kan
genomföras med tillämpning av miljöskyddslagen förordas i propositionen
att allmänna medel skall kunna tas i anspråk i vissa fall.

I motion L604 (fp) framhålls att det saknas behov av en särskild
miljöskadefond i enlighet med miljöskadefondutredningens förslag. Enligt
motionärerna bör skadeståndsfrågorna lösas genom införandet av en obligatorisk
miljöskadeförsäkring och bör kostnaderna för återställningsåtgärder
finansieras med skattemedel. Motionärerna yrkar att det anförda ges
regeringen till känna.

Motionären i motion L605 (c) anser att det skadeståndsansvar som följer
av miljöskadelagen bör vara täckt av en obligatorisk miljöskadeförsäkring.

En sådan försäkring skulle enligt motionären förbättra de skadelidandes
situation genom att möjligheten till ersättning då frikopplades från skadegörarens
ekonomiska situation. Eftersom premierna för en försäkring skulle
anpassas till riskerna med en viss miljöfarlig verksamhet skulle ett försäkringsobligatorium
även påverka företagen att gå över till en mindre
miljöfarlig verksamhet. Motionären anser vidare att för de fall då någon inte
kan åläggas ersättningsskyldighet det bör inrättas en miljöskadefond, som
också skall kunna användas för finansiering av återställningsåtgärder.

Motionären yrkar att riksdagen hos regeringen begär förslag till dels en
obligatorisk miljöskadeförsäkring (yrkande 1), dels lagstiftning om miljöskadefond
(yrkande 2).

Samme motionär som väckt motion L605 yrkar i motion Jo23 att en
obligatorisk miljöskyddsförsäkring skall införas (yrkande 10). Som skäl för
yrkandet anförs att premiesättningen skulle påverka företagens benägenhet
att vidta förebyggande åtgärder.

Utskottet vill erinra om att miljöskadelagen bygger på skadeståndsrättsli -

ga principer. Rätt till ersättning föreligger sålunda endast om det kan påvisas LU 1987/88:8 y

ett samband mellan en miljöstörning och en inträffad skada. Kan det inte
utredas varifrån en miljöstörning härrör kan en skadeståndstalan inte riktas
mot någon. Svårigheter uppkommer också när störningar som härrör från
flera miljöfarliga verksamheter tillsammans har bidragit till en skada utan att
någon av dem egentligen kan sägas vara den huvudsakliga orsaken. Det
skadeståndsrättsliga regelsystemet har också andra begränsningar när det
gäller att bereda en skadelidande ersättning. Även om orsaken till en skada
klarlagts kan det hända att den ansvarige inte kan nås med ett skadeståndskrav
därför att skadeståndsfordringen har preskriberats. Av betydelse är
också att miljöskador ofta är omfattande och att man därför får räkna med att
skadevållaren många gånger saknar ekonomiska möjligheter att ersätta
skadan. Då frågor om en obligatorisk miljöskadeförsäkring tidigare med
anledning av motioner prövats i riksdagen (se LU 1985/86:25 och LU
1986/87:24) har utskottet därför ansett att det med hänsyn till den skadelidandes
intresse är motiverat att man överväger en ordning enligt vilken
ersättning kan utgå för skador som faller under miljöskadelagens tillämpningsområde
men för vilka ersättning inte kan erhållas av någon ansvarig.

Utskottet konstaterar att förslagen i propositionen ligger helt i linje med
synpunkterna i motion L604 och även i väsentlig mån tillgodoser önskemålen
i motion L605. Sett ur den skadelidandes synvinkel innebär systemet med en
kollektiv miljöskadeförsäkring en fullt tillfredsställande lösning av de
problem som nuvarande regler kan föra med sig i form av begränsade eller
obefintliga ersättningsmöjligheter vid miljöskador. För den skadelidande
skulle inrättandet av en miljöskadefond inte medföra några fördelar utöver
dem som försäkringen ger. Med hänsyn härtill och till att försäkringen enligt
vad som uttalas i propositionen är enklare att administrera och finansiera
anser utskottet att förslaget i propositionen bör genomföras. I enlighet
härmed bör motion L604 och motion L605 yrkande 2 inte föranleda någon
riksdagens vidare åtgärd.

Vad härefter gäller yrkandena i motionerna L605 och Jo23 om en
ansvarsförsäkring kan utskottet lika litet nu som då spörsmålet tidigare
behandlats (se LU 1985/86:25 och LU 1986/87:24) ställa sig bakom önskemålet.
Som motionären själv påpekar är ett väsentligt skäl för en sådan
försäkring att den skadelidande skall kunna få ersättning i de fall då
skadevållaren inte kan fullgöra sin skadeståndsskyldighet. Med det i
propositionen framlagda förslaget bortfaller detta skäl för en ansvarsförsäkring.
Härtill kommer att införandet av en skyldighet att ha ansvarsförsäkring
skulle medföra försäkringstekniska svårigheter. I vissa fall torde det nämligen
med säkerhet kunna förutses att en verksamhet skall leda till miljöskador
fastän denna effekt inte varit direkt åsyftad. Som utskottet tidigare framhållit
strider det mot försäkringstekniska principer att en ansvarsförsäkring skall
täcka väntade skador. Sådana skador måste därför lämnas utanför en
försäkring, vilket medför att den skadelidande kommer att sakna försäkringsskydd
i viktiga fall och att det incitament till förebyggande åtgärder som
försäkringskravet skulle kunna innebära i betydande utsträckning går
förlorat. På anförda skäl avstyrker utskottet bifall till motion L605 yrkande 1
och motion Jo23 yrkande 10.

Motionärerna i motion Jo41 (c, m, fp) framhåller att yrkesfisket kräver LU 1987/88:8 y
kontinuerliga investeringar och att dessa investeringar förutsätter att fisket
kan bedrivas under ett antal år framöver. Enligt motionärerna påverkas
havet och våra insjöar negativt av industriutsläpp, vilket kan medföra att
fisket i vissa områden måste upphöra eller inskränkas och att yrkesfiskarna
drabbas av stora ekonomiska problem. På sikt kan utsläppen leda till att
yrkesfisket helt upphör. Motionärerna hävdar att yrkesfiskarna för närvarande
inte kan få ersättning för sina förluster enligt miljöskadelagen och att den i
propositionen föreslagna försäkringen inte kommer att förbättra fiskarnas
situation. Enligt motionärerna är det oacceptabelt att en näringsgren skall få
lov att förstöra utkomstmöjligheterna för en annan näringsgren, och de anser
att den miljöstörande industrin bör bära hela kostnaden för de skador som
uppkommer och därmed tvingas att av ekonomiska skäl minska utsläppen.

Ett sätt att åstadkomma ett ökat ansvarstagande från industrins sida anser
motionärerna vara att låta miljöskadeförsäkringen gälla också de ekonomiska
skador som utsläppen förorsakar yrkesfisket. Motionärerna yrkar att
ersättning ur miljöskadeförsäkringen skall kunna utgå till yrkesfiskare som
tvingats upphöra med fisket på grund av miljöfarliga utsläpp.

I likhet med motionärerna anser utskottet att det är angeläget att
yrkesfiskare kan erhålla en fullgod ersättning för de skador som kan drabba
dem på grund av annans miljöfarliga verksamhet. Då frågor om ekonomisk
ersättning vid en annan typ av miljöskador, nämligen oljeskador på
fiskeredskap m.m., behandlats i riksdagen har utskottet därför också
understrukit vikten av att ersättningsfrågorna får en tillfredsställande
lösning. När det gäller sådana skador som har sin orsak i miljöstörande
utsläpp från en fastighet eller som eljest har anknytning till användningen av
en fastighet har enligt utskottets mening de skadelidandes ersättningsmöjligheter
påtagligt förbättrats genom miljöskadelagens införande. Otvivelaktigt
är det emellertid så att vid den typ av skador som avses med motionen den
skadelidandes möjligheter att få kompensation med stöd av miljöskadelagen
är begränsade. Bl.a. kan det ofta vara svårt för den skadelidande att styrka
vem som orsakat skadan. Utskottet kan därför ha förståelse för motionärernas
önskemål att miljöskadeförsäkringen skall utsträckas till att omfatta
också skador för yrkesfiskarna. En sådan utvidgning skulle emellertid
innebära väsentliga ändringar av de villkor som avses gälla för försäkringen.

Bl.a. skulle försäkringen för att kunna erbjuda ersättning för fiskarnas
inkomstförluster behöva omfatta inte bara person- och sakskador utan också
förmögenhetsskador. Förutsättningarna för miljöskadeförsäkringen skulle
därmed radikalt förändras och det åtagande att meddela försäkringen som
vissa försäkringsbolag gjort skulle då inte längre gälla. Utskottet gör den
bedömningen att det knappast är troligt att man kan få till stånd en ny
försäkringslösning med ett avsevärt utvidgat tillämpningsområde, och hela
försäkringsfrågan skulle då kunna falla, något som skulle gagna varken
yrkesfiskarna eller andra som drabbas av miljöskador.

Enligt utskottets mening kan det över huvud taget ifrågasättas huruvida
man genom försäkringsanordningar eller skadeståndsrättsliga regler kan lösa
de problem som vattenföroreningarna orsakar en hel näringsgren. Det

ankommer visserligen inte på lagutskottet att uttala sig i miljöfrågor men 4

utskottet vill ändå framhålla att det naturliga botemedlet är att man i största LU 1987/88:8 y
möjliga utsträckning försöker förebygga miljöfarliga utsläpp i våra vattenområden.
Av många tänkbara åtgärder i syfte att förbättra miljön är
ekonomiska styrmedel i form av exempelvis miljöavgifter ett alternativ.

Enligt vad som uttalas i propositionen kommer också en utredning att
tillsättas med uppgift att lägga fram förslag till ett system med miljöavgifter.

Utskottet vill även peka på att det - vid sidan av vad som kan åstadkommas
inom vårt land - behövs åtgärder på det internationella planet i syfte att
förhindra gränsöverskridande föroreningar.

Med det anförda förordar utskottet att motion Jo41 inte föranleder någon
riksdagens vidare åtgärd.

I motion L612 (c) och Jo30 (c) framhålls att tillverkare och importörer av
kemikalier bör vara skyldiga att ha ansvarsförsäkring. Genom premiesättningen
för en sådan försäkring skulle enligt motionärerna företagen påverkas
att förbättra kontrollen av produkterna. Vidare skulle både företagen och
försäkringsbolagen komma att ge ökade resurser till forskning och analyser
på miljöområdet. Motionärerna yrkar att riksdagen hos regeringen begär
förslag till en obligatorisk ansvarsförsäkring för kemikalier (yrkande 52 i
motion Jo30).

Som ovan berörts täcker en ansvarsförsäkring endast det skadeståndsansvar
som enligt gällande rätt kan utkrävas av skadevållaren/försäkringstagaren.
Genom en obligatorisk ansvarsförsäkring kan man således inte komma
till rätta med bristfälligheter i det skadeståndsrättsliga regelsystemet. För att
man skall kunna åstadkomma ett förbättrat skydd för de skadelidande och
öka företagens benägenhet att vidta förebyggande åtgärder krävs alltså i
första hand en skärpning av ansvarsreglerna. I sammanhanget vill utskottet
påpeka att från ansvarsförsäkringen måste skiljas sådan försäkring som
visserligen i likhet med ansvarsförsäkringen bekostas av den skadegörande
verksamheten men som direkt skyddar den skadelidande utan att något
ansvar läggs på skadevållaren. Som exempel på en sådan försäkring kan
nämnas patientförsäkringen och läkemedelsförsäkringen samt det ovan
redovisade förslaget till en kollektiv miljöskadeförsäkring.

När det gäller skador i miljön som har sin orsak i användningen av
kemikalier på en fastighet har genom miljöskadelagen införts skärpta
ansvarsregler. Genom den i den nu aktuella propositionen föreslagna
kollektiva försäkringen för vissa miljöskador har skyddet för de skadelidande
ytterligare förbättrats och därmed också skapats ett ökat incitament för
företagen att vidta förebyggande åtgärder. Kemikalier kan emellertid orsaka
många andra skador än sådana som omfattas av miljöskadelagen. Enligt
utskottets mening är det därför angeläget att det skadeståndsrättsliga
regelsystemet byggs ut också i andra avseenden så att de skadelidandes
ersättningsmöjligheter förbättras. I fråga om skador som kan uppkomma vid
landsvägstransporter av kemikalier vill utskottet hänvisa till att regeringen
nyligen i proposition 1987/88:139 föreslagit en ändring i trafikskadelagen som
innebär att maximibeloppet för vad som kan utgå ur ett fordons trafikförsäkring
höjs från 50 milj. kr. till 100 milj. kr. Höjningen syftar till att förbättra
ersättningsmöjligheterna för sådana mer omfattande trafikskador som kan
uppkomma t.ex. i samband med transporter av farligt gods. Av särskild

betydelse när det gäller att tillgodose de skadelidandes intressen och LU 1987/88:8 y

förebygga uppkomsten av kemikalieskador är det ansvar för produktskador

som tillverkare och importörer av olika produkter kan åläggas. Förslag till en

lagstiftning om produktansvar framlades år 1979 av produktansvarskommit tén,

och enligt vad utskottet inhämtat avser regeringen att under våren 1989

framlägga en proposition i ämnet på grundval av förslaget.

Enligt utskottets mening bör regeringens ställningstagande till frågan om
produktansvarets utformning inte föregripas. Genomförs en lagstiftning på
området kan emellertid det av motionärerna aktualiserade spörsmålet
komma i ett annat läge. För närvarande saknas emellertid skäl att uppställa
krav på en sådan ansvarsförsäkring som förordas av motionärerna. Utskottet
avstyrker därför bifall till motion L612 och motion Jo30 yrkande 52.

Motionären i motion L207 (c) yrkar att företagen genom en lagändring
skall åläggas att i sina årsbokslut avge en särskild miljöredovisning. Syftet
med förslaget är enligt motionären att öka kemikalieinspektionens och
länsstyrelsernas möjligheter att kontrollera vart använda kemikalier tar
vägen.

I den nu aktuella propositionen förordas att företagens egenkontroll på
miljöskyddsområdet skall skärpas samt att myndigheternas tillsyn och
kontroll skall effektiviseras. Som ett led i dessa åtgärder föreslås att företag
som fått tillstånd att bedriva miljöfarlig verksamhet skall årligen avge en
miljörapport till tillsynsmyndigheten. Enligt utskottets mening får motionärens
önskemål anses ha blivit i väsentlig mån tillgodosett genom förslaget.

Motion L207 bör därför inte föranleda någon riksdagens vidare åtgärd.

Utöver det anförda föranleder propositionen och motionerna inte några
uttalanden från lagutskottets sida.

Stockholm den 21 april 1988
På lagutskottets vägnar

Per-OIof Strindberg

Närvarande: Per-OIof Strindberg (m), Lennart Andersson (s), Owe Andréasson
(s), Ulla Orring (fp). Martin Olsson (c), Inga-Britt Johansson (s),
Allan Ekström (m), Bengt Kronblad (s), Inger Hestvik (s), Bengt Harding
Olson (fp), Nic Grönvall (m), Gunnar Thollander (s), Marianne Karlsson
(c), Berit Löfstedt (s) och Ulla-Britt Åbark (s).

6

Avvikande meningar

LU 1987/88:8 y

1. Ersättning till yrkesfiskare

Per-Olof Strindberg (m), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Allan Ekström
(m), Bengt Harding Olson (fp), Nic Grönvall (m) och Marianne Karlsson (c)
anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 4 som börjar med ”1 likhet" och
slutar med ”av miljöskador” bort ha följande lydelse:

I likhet med motionärerna anser utskottet att det är angeläget att
yrkesfiskare kan erhålla en fullgod ersättning för de skador som kan drabba
dem på grund av annans miljöfarliga verksamhet. Då frågor om ekonomisk
ersättning vid en annan typ av miljöskador, nämligen oljeskador på
fiskeredskap m.m., har behandlats i riksdagen har utskottet därför också
understrukit vikten av att ersättningsfrågorna får en tillfredsställande
lösning. När det gäller sådana skador som har sin orsak i miljöstörande
utsläpp från en fastighet eller som eljest har anknytning till användningen av
en fastighet har enligt utskottets mening de skadelidandes ersättningsmöjligheter
påtagligt förbättrats genom miljöskadelagens införande. Otvivelaktigt
är det emellertid så att vid den typ av skador som avses med motionen den
skadelidandes möjligheter att få kompensation med stöd av miljöskadelagen
är begränsade. Bl.a. kan det ofta vara svårt för den skadelidande att styrka
vem som orsakat skadan. Utskottet kan därför ha förståelse för motionärernas
önskemål att miljöskadeförsäkringen skall utsträckas till att omfatta
också skador för yrkesfiskarna. En sådan utvidgning skulle emellertid
innebära väsentliga ändringar av de villkor som avses gälla för försäkringen.
Bl.a. skulle försäkringen för att kunna erbjuda ersättning för fiskarnas
inkomstförluster behöva omfatta inte bara person- och sakskador utan också
förmögenhetsskador. Förutsättningarna för miljöskadeförsäkringen skulle
därmed radikalt förändras och det åtagande att meddela försäkringen som
vissa försäkringsbolag gjort skulle då inte längre gälla. Utskottet gör den
bedömningen att det knappast är troligt att man för närvarande kan få till
stånd en ny försäkringslösning med ett avsevärt utvidgat tillämpningsområde
och hela försäkringsfrågan skulle då kunna falla, något som skulle gagna
varken yrkesfiskarna eller andra som drabbas av miljöskador. Som utskottet
ovan anfört är det emellertid viktigt att frågan om ersättning till yrkesfiskare
vid miljöskador får en tillfredsställande lösning. Andra möjligheter att
tillgodose behovet av ersättning bör därför övervägas. Det får ankomma på
regeringen att snarast ta upp spörsmålet till prövning.

dels att den del av utskottets yttrande på s. 5 som börjar med ”Med det” och
slutar med ”vidare åtgärd” bort ha följande lydelse:

Vad utskottet ovan anfört om översyn av frågan om ersättning till
yrkesfiskare bör riksdagen med anledning av motion Jo41 som sin mening ge
regeringen till känna.

7

2. Kemikalieförsäkring

LU 1987/88:8 y

Martin Olsson och Marianne Karlsson (båda c) anser att den del av utskottets
yttrande på s. 6 som börjar med ”Enligt utskottets” och slutar med ”yrkande
52” bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets mening bör regeringens ställningstagande till frågan om
produktansvarets utformning inte föregripas. Utskottet vill dock understryka
vikten av att beredningsarbetet inriktas på att åstadkomma en lösning som
tillgodoser de skadelidandes intressen. Inte minst angeläget härvidlag är att
ansvaret för kemikalieskador får en tillfredsställande utformning. I likhet
med motionärerna anser utskottet att starka skäl talar för att en obligatorisk
ansvarsförsäkring mot sådana skador bör införas. En sådan försäkring är av
betydelse inte bara för dem som skadas av kemikalier utan leder också som
närmare redovisas i motionerna till en förbättrad produktkontroll från
företagens sida och till ökade satsningar på forskning och analyser inom
miljöområdet. Enligt utskottets mening bör regeringen i samband med
förslag till lagstiftning om produktansvar framlägga förslag till införande av
skyldighet för tillverkare och importörer av kemikalier att ha ansvarsförsäkring.
Vad sålunda anförts bör riksdagen med bifall till motion L612 och
motion Jo30 som sin mening ge regeringen till känna.

gotab Stockholm 1988 15151