om aktivt folkstyre i kommuner och landsting (prop. 1986/87:91)

Yttrande 1987/88:SoU2y

Socialutskottets yttrande
1987/88:2 y fe3

om aktivt folkstyre i kommuner och landsting (prop.

1986/87:91) SoU

' 1987/88:2 y

Till konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har berett socialutskottet tillfälle att yttra sig över
proposition 1986/87:91 om aktivt folkstyre i kommuner och landsting jämte
eventuella följdmotioner. Med anledning av propositionen har väckts
motionerna 1987/88:K1 av Birgit Friggebo m.fl. (fp), 1987/88:K2 av Carl
Bildt m. fl. (m), 1987/88:K3 av Bertil Fiskesjö m. fl. (c), 1987/88:K4 av Lars
Werner m.fl. (vpk) och 1987/88:K5 av Birgitta Johansson (s).

Socialutskottet tar upp i propositionen aktualiserade frågor endast såvitt
de rör socialutskottets beredningsområde.

Utskottet
Allmän bakgrund

Lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna trädde i kraft den 1
januari 1980. I den ursprungliga lydelsen av denna lag fick kommunerna
frihet att tillsätta lokala organ med uppgift att handha förvaltning och
verkställighet som kan handhas av en eller flera sådana nämnder som avses i 3
kap. 13 § kommunallagen (prop. 1978/79:181, KU 1978/79:36, SFS
1979:408). I proposition 1978/79:181 anförde föredragande statsrådet - som
alltså endast föreslog en till de fakultativa nämnderna begränsad försöksverksamhet
- att det på sikt borde öppnas motsvarande möjligheter också för
specialreglerad kommunal samt landstingskommunal verksamhet. Detta
ansågs emellertid kräva mer ingående överväganden (prop. s. 19).

Konstitutionsutskottet anförde för sin del att det delade den uppfattning
som kommit till uttryck i flera av motionerna och i ett yttrande av Svenska
kommunförbundet att en reform som inte omfattade även det specialreglerade
området var alltför begränsad. Enligt utskottet var det därför viktigt att ett
utredningsarbete kom till stånd som syftade till en utvidgning av försöksverksamheten.
Utskottet ansåg att de utredningar som var nödvändiga borde
bedrivas så att en proposition härom kunde framläggas redan under hösten
1979. Detta gavs regeringen till känna (KU 1978/79:36 s. 10).

I proposition 1979/80:54 om försöksverksamhet med lokala organ för
specialreglerad förvaltning i kommunerna föreslogs härefter en utvidgning
av den ännu inte ikraftträdda lagen. Förslaget innebar att möjligheten att
tillsätta lokala organ skulle omfatta bl. a. de obligatoriska nämnder som
numera motsvaras av socialnämnden. En central facknämnd på varje område

1 Riksdagen 1987/88.12 sami. Nr2 y

måste dock behållas. Som allmänt villkor för att en uppgift skulle få överföras
till lokalt organ föreslogs vidare gälla att uppgiften på grund av sin
anknytning till kommundelen och beskaffenhet i övrigt lämpar sig för
handläggning i ett lokalt organ (2 § första stycket 2 lokalorganslagen). I
propositionen anfördes (s. 28) att syftet med denna bestämmelse vidare var
att klargöra att uppgifter som på grund av sakens natur eller författningsbestämmelser
har övergripande eller samordnande karaktär skall ligga kvar hos
den centrala nämnden.

I proposition 1979/80:54 diskuterades även frågan om lämpligheten av att
låta lokala organ besluta i ärenden rörande myndighetsutövning, bl. a. vissa
frihetsberövanden. Föredragande statsrådet anförde i denna del följande
(prop. s. 19).

Kommittén framhåller att starka rättssäkerhetskrav anknyter till myndighetsutövningen.
Dessa kan enligt kommittén tillgodoses likaväl hos lokala
som hos centrala nämnder. Kommittén hänvisar till att de sociala distriktsnämnderna
har att fatta beslut om vissa frihetsberövanden och om andra
angelägenheter som är starkt ingripande för den enskilde. Enligt kommittén
har det inte förekommit några särskilda anmärkningar mot de sociala
distriktsnämndernas förmåga att sköta dessa uppgifter. Kommittén har inte
kunnat finna någon övertygande saklig grund för att utesluta ärenden som
avser myndighetsutövning från de ärenden som skall kunna överlämnas till
lokala organ och föreslår därför inte någon inskränkning i detta avseende.

Jag kan på det hela taget instämma i vad kommittén har anfört. Det finns
utan tvivel grupper av ärenden om myndighetsutövning som lämpar sig väl
för handläggning i lokala organ. Om dessa ärenden lämnas utanför, finns det
risk att de lokala organens uppgiftsområden blir alltför snäva och att
försöksverksamheten inte ger några klara resultat.

Jag vill understryka att en reform av det slag som jag förordar måste ha som
en grundläggande förutsättning att rättssäkerheten inte får försämras genom
att uppgifter flyttas till lokala organ. De bestämmelser i lagar och förordningar
som syftar till att skydda rättssäkerheten är naturligtvis tillämpliga i samma
utsträckning, när ett lokalt organ handlägger ett ärende som när detta
handläggs av den centrala nämnden. Det lokala organets beslut kan
överklagas i samma mån som den centrala nämndens beslut. Om man i
kommunen inte är övertygad om att det lokala organet, trots att de formella
rättssäkerhetsgarantierna gäller, är i stånd att med de resurser som ställs till
organets förfogande åstadkomma en tillfredsställande handläggning, förutsätter
jag att ärendegruppen inte överlämnas till det lokala organet. Det finns
anledning att räkna med att kommunerna kommer att iaktta återhållsamhet
med att låta lokala organ ta över ärenden som är känsliga från rättssäkerhetsoch
likställighetssynpunkt och där intresset av enhetlig bedömning är särskilt
starkt. Sådana synpunkter gör sig i vissa fall gällande med sådan styrka att det
knappast kan komma i fråga att uppgiften överlämnas till lokala organ.

De angivna frågorna diskuterades inte av konstitutionsutskottet. Den
ändrade lagen antogs av riksdagen (SFS 1979:1167).

Socialutskottet, som inte yttrade sig över proposition 1979/80:54, behandlade
under samma tid proposition 1979/80:1 om socialtjänsten. 1 sitt
betänkande över denna proposition anförde utskottet bl. a. följande (SoU
1979:80:44 s. 91).

SoU 1987/88:2 y

2

Samtidigt är det viktigt att behålla socialnämndens övergripande ansvar för
socialtjänsten i kommunen. Att de lokala organen får en stärkt ställning får
nämligen inte innebära att olika regler kommer att gälla i olika delar av
kommunen eller att olika grupper av kommunmedlemmar kommer att
behandlas på olikformigt sätt. Socialnämnden måste således bevaka utvecklingen
i hela kommunen och vid behov vidta åtgärder för att samordna olika
aktiviteter. I vissa fall kan detta leda till att socialnämnden själv bör avgöra
vissa grupper av ärenden, t. ex. i syfte att nå en jämn fördelning av
tillgängliga resurser. Viktigare frågor bör med hänsyn till kravet på
samordning och helhetsplanering alltid passera socialnämnden.

Genom lagen (1985:127) om särskilda organ i landstingskommunerna har
fr. o.m. år 1986 öppnats möjlighet för landstingskommunerna att inrätta
särskilda organ med uppgift att under en eller flera nämnder handha
förvaltning och verkställighet för en del av landstingskommunen eller för en
eller flera delar av den landstingskommunala verksamheten. Lagen omfattar
bl. a. uppgifter som ankommer på hälso- och sjukvårdsnämnden, tandvårdsnämnden
och omsorgsnämnden.

Proposition 1986/87:91

I propositionen föreslås bl. a. vissa ändringar i kommunallagen (1977:179) i
syfte att utveckla brukarinflytande! samt en ny lokalnämndslag, varigenom
de möjligheter att inrätta lokala organ som finns i den nu gällande
provisoriska lagstiftningen permanentas. Kommunerna föreslås också få
ännu större möjligheter än tidigare att fritt organisera sin centrala och lokala
nämndverksamhet genom att kravet på ett bibehållande av en central nämnd
för resp. fackområde tas bort. Bl. a. socialnämnden och miljö- och hälsoskyddsnämnden
skulle härigenom bli fakultativa specialreglerade nämnder.
Det för närvarande uttryckliga kravet på att en uppgift som skall lämnas till
ett lokalt organ skall lämpa sig för detta på grund av sin anknytning till
kommundelen och beskaffenhet i övrigt har inte fått någon motsvarighet i
den nu föreslagna lagen. Enligt föredragande statsrådet bör denna princip
dock gälla även utan uttryckligt lagstöd (prop. s. 36 och 39). När det gäller
uppgifter rörande myndighetsutövning m. m. anförs vidare följande (prop.
s. 37).

Jag vill emellertid stryka under att kommunerna när de väljer organisationsform
för den specialreglerade verksamheten särskilt bör beakta myndighetsutövningens
behov av specialistkompetens och övriga resurser. Ett exempel
gäller tvångsvisa omhändertaganden av barn där det krävs speciell kunskap
och erfarenhet.

Jag vill särskilt peka på att ändringar i den kommunala nämndorganisationen
bör ske på ett sådant sätt att situationen inte försvåras för människor med
små möjligheter att hävda sig och att behovet av kunskaper och resurser för
grupper med ovanliga och krävande behov av vård, service och utbildning
beaktas. Skillnaderna i vård- och servicenivå mellan en kommuns olika delar
får inte bli för stora. Det är viktigt att de enskilda människorna, oavsett i
vilken kommundel de bor, får tillgång till den service som är av stor betydelse
för möjligheterna att leva på en rimlig nivå.

SoU 1987/88:2 y

3

I propositionen föreslås även en ny möjlighet att inrätta s. k. särskilda organ
under en lokal nämnd. För de särskilda organen skall i princip gälla vad som
är föreskrivet för lokala nämnder. Härigenom öppnas möjlighet att låta bl. a.
ärenden enligt socialtjänstlagen avgöras av särskilt organ om kommunfullmäktige
så beslutar.

Socialnämndens uppgifter

Socialnämndens uppgifter framgår bl. a. av 5 § samt 7—10 §§ socialtjänstlagen
(1980:620). Uppgifterna kan indelas i strukturinriktade insatser, varmed
avses insatser som syftar till en god samhällsmiljö, allmänt inriktade insatser,
varmed åsyftas generellt utformade sociala insatser inom t. ex. barnomsorg
och äldreomsorg, samt slutligen individuellt inriktade insatser, vilka avser
sociala tjänster direkt anpassade till den enskildes behov (jfr prop. 1979/80:1
del A s. 152 f.). Några av dessa uppgifter tilldrar sig särskilt intresse i här
aktuellt sammanhang.

Socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen skall enligt 7 § socialtjänstlagen
bygga på nämndens sociala erfarenheter och särskilt syfta till att
påverka utformningen av nya och äldre bostadsområden i kommunen.
Nämnden skall också verka för att offentliga lokaler och allmänna kommunikationer
utformas så att de blir lätt tillgängliga för alla. Nämnden skall även i
övrigt ta initiativ till och bevaka att åtgärder vidtas för att skapa en god
samhällsmiljö och goda förhållanden för barn och ungdom, äldre och andra
grupper som har behov av samhällets särskilda stöd.

Socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen berördes av utskottet
bl. a. i dess yttrande till bostadsutskottet över förslaget till ny plan- och
bygglag (SoU 1985/86:ly s. 12). Utskottet framhöll då att man i förslaget
överlämnat åt den enskilda kommunen att bestämma omfattning och
utformning av samrådet kring kommunens översiktsplanering. Utskottet
underströk att ett stort ansvar härigenom lagts på kommunerna. Socialnämnderna
har, enligt vad utskottet anförde, genom sin verksamhet en unik
kunskap om kommunen och de problem som finns där. Denna kunskap
måste tas till vara i arbetet med att försöka skapa goda sociala miljöer.
Utskottet framhöll önskvärdheten av att man i varje kommun utarbetar
lämpliga rutiner för samråd mellan byggnadsnämnd och socialnämnd med
sikte på ett kontinuerligt utbyte av information och synpunkter i planeringsfrågor.

När det gäller socialtjänstens insatser i individuella ärenden finns regler
inte bara i själva socialtjänstlagen. Utgångspunkten är visserligen den
enskildes rätt till bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen, mot vilken svarar ett
yttersta ansvar för kommunen enligt 3 § samma lag. Rätten till bistånd kan
omfatta varje typ av stöd och hjälp som den enskilde visar sig vara i behov av i
det enskilda fallet. Hit hör således inte endast ekonomiskt stöd i form av
socialbidrag utan även kommunal service såsom barnomsorg, social hemtjänst
m. m., samt även individuellt utformade behandlingsinsatser såsom
kontaktperson, vård utom hemmet samt olika former av behandling i öppna
former. Socialnämndens särskilda skyldigheter när det gäller stödet till
enskilda missbrukare samt omsorgen om barn och ungdomar som riskerar att

SoU 1987/88:2 y

4

utvecklas ogynnsamt preciseras i 11 § resp. 12 § socialtjänstlagen.

Socialnämndens uppgifter på barn- och ungdomsområdet rymmer även
tvångsbefogenheter gentemot enskilda. Enligt 28 § socialtjänstlagen kan
sålunda socialnämnden förbjuda en vårdnadshavare att flytta en underårig
från ett familjehem där denne vistas om det finns risk som inte är ringa för att
barnets kroppsliga eller själsliga hälsa skadas om det skiljs från hemmet. I
brådskande fall kan flyttningsförbud beslutas av nämndens ordförande.

Enligt lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga
(LVU), vilken kompletterar socialtjänstlagen för de fall erforderlig vård
utom hemmet inte kan beredas i frivilliga former, ankommer det vidare på
socialnämnden att ansöka hos länsrätten om beslut om vård enligt lagen.
Socialnämnden har även befogenhet att själv besluta om omedelbart
omhändertagande av den som är under 20 år om det är sannolikt att den unge
kan beredas vård med stöd av LVU och rättens beslut inte kan avvaktas. Om
inte heller nämndens beslut kan avvaktas får beslut fattas av nämndens
ordförande eller någon annan ledamot som nämnden förordnat.

Lagen (1981:1243) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) innehåller
inte motsvarande tvångsbefogenheter för socialnämnden. Socialnämnden
har emellertid att föranstalta om verkställighet av rättens beslut om vård och
kan t. ex. begära polishandräckning. I sammanhanget bör även nämnas att
socialberedningen i sitt betänkande (SOU 1987:22) Missbrukarna, Socialtjänsten,
Tvånget föreslagit vidgade tvångsbefogenheter för socialnämnden.
Enligt förslaget skall sålunda socialnämnden - eller i brådskande fall dess
ordförande eller annan därtill utsedd ledamot - under vissa förutsättningar
kunna besluta om omedelbart omhändertagande av missbrukare.

Utskottets överväganden

Det framlagda förslaget till lokalnämndslag gäller - såvitt förslaget rör
socialutskottets beredningsområde - socialtjänst och hälsoskydd på det
kommunala området samt för de kommuner som inte ingår i landstingskommun
hälso- och sjukvård, tandvård samt omsorger om psykiskt utvecklingsstörda.

Socialutskottet delar synen att den kommunala och landstingskommunala
förvaltningen bör vara så ändamålsenligt organiserad som möjligt och att
formerna för detta kan skifta från kommun till kommun alltefter de
varierande lokala förutsättningarna. Det finns emellertid skäl att framhålla
att det på det sociala området finns vissa funktioner som måste omgärdas
med vissa garantier och på vars organisation man inte kan anlägga enbart
praktiska och ekonomiska synpunkter. Det är i det avseendet främst de
kommunala socialnämndernas verksamhet som tilldrar sig intresse.

Som ovan framgått har socialtjänsten till uppgift bl. a. att delta i
samhällsplaneringen och verka för en god samhällsmiljö och goda förhållanden
för barn och ungdom, äldre och handikappade m.fl. Till grund för
socialnämndens medverkan ligger den egna verksamhetsplaneringen och
uppföljningen därav, vilken som utskottet framhöll i anslutning till behandlingen
av förslaget till ny plan- och bygglag, ger socialnämnden en unik
kunskap om kommunen och de problem som finns där. Utskottet har svårt

SoU 1987/88:2 y

5

att se att denna samlade kunskap och överblick över de sociala miljöerna i
kommunen skulle kunna vidmakthållas om dessa uppgifter splittras upp på
lokala nämnder. Inte heller kan en lokal nämnd med samma eftertryck föra
fram de sociala synpunkterna, vilka ju kan innebära att hänsyn måste tas till
varierande förhållanden i olika kommundelar. Att lägga över dessa uppgifter
på en annan central facknämnd eller på kommunstyrelsen kan också rymma
betydande problem. Socialutskottet ser det som en uppenbar risk att de
sociala synpunkterna då kommer att få stå tillbaka i samhällsplaneringen till
förmån för rent tekniska och ekonomiska synpunkter. En ny lagstiftning på
området måste därför innehålla garantier för att inte den sociala kunskapen
och erfarenheten utarmas i kommunen och för att de sociala synpunkterna
bevakas av ett därtill kompetent organ med överblick över hela kommunen.

En fråga som emellertid tilldrar sig ännu större intresse är hur de för
enskilda människor så betydelsefulla individärendena kan komma att
handläggas i en starkt decentraliserad kommunal organisation. Som ovan
framgått gäller det här både ställningstaganden till människors behov av
bistånd i akuta situationer - vilket är en lagreglerad individuell rättighet - och
beslut om vissa åtgärder oberoende av samtycke, bl. a. frihetsberövande
åtgärder som går i omedelbar verkställighet. Det är alltså fråga om några av
de svåraste och för den enskilde mest ingripande beslut som anförtrotts
annan myndighet än domstol.

Starka rättssäkerhetsskäl talar för att beslut av här aktuell art kringgärdas
med vissa regler som garanterar kompetens, opartiskhet och skydd för den
enskildes integritet. Det inger mot denna bakgrund betänkligheter att
överlämna åt varje kommun att uppdra åt lokala organ - som i princip kan ha
hur begränsat verksamhetsområde som helst - att besluta i frågor av detta
slag. Lagförslaget synes t.o. m. öppna möjlighet att överlämna sådana
beslutsfunktioner åt särskilda organ under de lokala nämnderna och till de
särskilda organens ordförande eller annan ledamot. Det kan inte bortses från
risken att ett sådant arrangemang kan leda till mycket olikformig praxis i
olika delar av en kommun, vilket inte kan accepteras i ärenden av denna art.
Det är också tveksamt om man på denna beslutsnivå alltid kan garantera den
sociala kompetens och erfarenhet som behövs för att bedöma t. ex. frågor om
tvångsomhändertagande av barn.

Det har i olika sammanhang pekats på möjligheten till överprövning av
beslut efter överklagande m. m., vilken i viss mån kan eliminera olägenheterna
av att olika praxis kan uppstå lokalt. När det gäller socialtjänsten finns
emellertid skäl att framhålla att de enskilda människor som det här gäller just
genom sin utsatta sociala situation inte alltid är i stånd att bevaka och
genomdriva sina rättigheter effektivt i ett byråkratiskt system. Möjligheten
att överklaga framstår ibland som otillräcklig för dem som bäst behöver
socialtjänstens hjälp. Det kan också erinras om att vissa underlåtenheter att
ingripa, t. ex. underlåtenhet att omhänderta ett barn som löper risk att
skadas, aldrig kommer under prövning av en besvärsmyndighet. Möjligheten
att överklaga kan därför inte ersätta regler som skall säkerställa kvaliteten
hos det grundläggande beslutet.

Från principiella synpunkter kan vidare ifrågasättas om det inte bör
bestämmas i lag på vilken nivå beslut av denna art bör fattas. Det är

SoU 1987/88:2 y

6

otillfredsställande att kompetensen att besluta om frihetsberövande åtgärder
skall kunna skifta starkt från kommun till kommun och t. o. m. mellan olika
kommundelar.

Slutligen bör när det gäller de individuella ärendena erinras om angelägenheten
av att tillgodose sekretesskraven och skydda den enskildes integritet.

Socialutskottet har här pekat på flera funktioner för de nuvarande
socialnämnderna vilka enligt utskottets mening kan bli svåra att upprätthålla
konsekvent i en helt fri kommunal organisation. Utskottet anser att garantier
måste skapas för att dessa funktioner inte utarmas utan upprätthålls på en
minst lika god kvalitativ nivå som nu. Utskottet vill i det sammanhanget
erinra om vad som i propositionen anförs (s. 37) om beaktande av
myndighetsutövningens behov av specialistkompetens och övriga resurser
och om att skillnaderna i vård- och servicenivå inte får bli för stora. Utskottet
vill tillägga att det här inte bara gäller att det finns specialistkunskap inom
tjänstemannakåren. De ansvariga förtroendemännen måste själva besitta
tillräcklig social erfarenhet och kompetens för att kunna bedöma de förslag
som förs fram.

Enligt utskottets mening är de angivna kraven av sådan tyngd att de inte
kan tillgodoses enbart genom motivuttalanden. Utskottet har vidare som
ovan framgått principiella invändningar mot att lagstiftaren lämnar öppet på
vilken nivå beslut kan fattas om åtgärder såsom inskränkningar i människors
personliga frihet eller skydd för barn som löper allvarlig fara. Socialutskottet
anser att dessa frågor kräver ytterligare analys och överväganden.

Stockholm den 27 oktober 1987

På socialutskottets vägnar

Daniel Tarschys

Närvarande: Daniel Tarschys (fp), Evert Svensson (s), Göte Jonsson (m),
Kjell Nilsson (s), Ulla Tillander (c), Anita Persson (s), Gunnar Ström (s), Per
Arne Aglert (fp), Ann-Cathrine Haglund (m), Yvonne Sandberg-Fries (s),
Rosa Östh (c), Inga Lantz (vpk), Ingrid Andersson (s), Claes Rensfeldt (s)
och Karin Falkmer (m).

SoU 1987/88:2 y

7